突發(fā)事件輿情導(dǎo)控中風(fēng)險決策和行動協(xié)同模型建構(gòu)

摘 要：突發(fā)事件輿情導(dǎo)控面臨的風(fēng)險源是復(fù)雜多維的，因此，風(fēng)險治理的全面性、系統(tǒng)性成為一個關(guān)鍵問題。實質(zhì)上，突發(fā)事件輿情風(fēng)險治理的目標(biāo)正是將風(fēng)險納入導(dǎo)控全過程，在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上融入穩(wěn)定性的社會考量。而突發(fā)事件輿情風(fēng)險治理的核心構(gòu)成包含了決策的制定和行動的實施。風(fēng)險決策和行動協(xié)同模型將多個治理主體參與的協(xié)同決策和行動在共同一致的導(dǎo)控目標(biāo)下構(gòu)成一個動態(tài)閉環(huán)系統(tǒng)，充分考慮決策制定中的利益協(xié)同和行動執(zhí)行中的資源協(xié)同，并與給出的制度保障相契合，為突發(fā)事件輿情風(fēng)險治理提供了指導(dǎo)與參考。

關(guān) 鍵 詞：突發(fā)事件；輿情導(dǎo)控；風(fēng)險決策和行動；協(xié)同模型

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）11-0001-07

收稿時間： 2018-10-10

作者簡介：蔣瑛（1979—），女，浙江杭州人，國防大學(xué)政治學(xué)院副教授，博士，研究方向為公共管理。

基金項目：本文系國家社科基金一般項目“馬克思主義的社會治理理論及其對當(dāng)代中國的啟示研究”的階段性成果，項目編號：15BKS004。

風(fēng)險治理涵蓋了決策制定和行動實施的全過程，是突發(fā)事件輿情風(fēng)險治理框架的核心構(gòu)成。突發(fā)事件輿情風(fēng)險治理涉及到政府、媒體、社會組織、意見領(lǐng)袖和公眾等多元主體，各個主體具有不同的利益取向，承擔(dān)著不同的責(zé)任，只有相互合作，協(xié)同配合，才能有效整合社會資源，形成優(yōu)勢互補的良性治理格局。然而，實踐中，多元主體溝通不暢、協(xié)同不力已成為阻礙突發(fā)事件輿情風(fēng)險決策科學(xué)制定和行動有效實施的主要因素。因此，有必要以協(xié)同為導(dǎo)向構(gòu)建風(fēng)險決策和行動協(xié)同模型，以實現(xiàn)化解風(fēng)險之目的。

一、輿情導(dǎo)控的一般過程

從本質(zhì)上看，突發(fā)事件輿情導(dǎo)控的過程就是決策過程。將風(fēng)險治理納入導(dǎo)控全過程，在科學(xué)決策的基礎(chǔ)上融入穩(wěn)定性的社會考量，正是突發(fā)事件輿情導(dǎo)控風(fēng)險治理的目標(biāo)和價值所在。風(fēng)險治理作為一項有效的政府治理工具，在國際社會中得到了普遍的應(yīng)用，形成了多個風(fēng)險治理標(biāo)準(zhǔn)與框架?？傮w而言，其內(nèi)在邏輯和基本程式幾乎涵蓋了風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險決策、風(fēng)險行動等環(huán)節(jié)。針對突發(fā)事件輿情的諸多特性，尤其是輿情演化及輿情導(dǎo)控中面臨的風(fēng)險點，對突發(fā)事件輿情風(fēng)險治理過程進行規(guī)范統(tǒng)一，可以為風(fēng)險治理的實施提供指導(dǎo)與參考。

突發(fā)事件輿情的演化往往經(jīng)歷產(chǎn)生、擴散和高漲、衰退的周期。與之對應(yīng)，突發(fā)事件輿情導(dǎo)控也經(jīng)歷從對突發(fā)事件輿情產(chǎn)生期、擴散和高漲期、衰退期的信息采集、分析到?jīng)Q策、行動的一系列過程（如圖1所示）。

第一，輿情信息采集是突發(fā)事件輿情導(dǎo)控的首要步驟，采集的范圍主要包括突發(fā)事件的基本信息，公眾的情緒、態(tài)度、意見、意愿以及媒體的輿情信息等。第二，輿情信息分析是繼輿情信息采集完成或階段性完成后的任務(wù)階段，是指導(dǎo)控主體或依靠經(jīng)驗或借助相關(guān)信息系統(tǒng)提供的功能對采集到的信息進行分析并作出判斷。第三，確定目標(biāo)。依據(jù)突發(fā)事件的背景環(huán)境、具體情況以及影響程度，可將導(dǎo)控目標(biāo)分為定性目標(biāo)和定量目標(biāo)兩種。目前的突發(fā)事件輿情導(dǎo)控主要是以定性目標(biāo)為主，輔以少量的定量目標(biāo)。為使決策更加科學(xué)、精準(zhǔn)，應(yīng)提高定量目標(biāo)的比例。第四，提出備選方案。備選方案是導(dǎo)控主體在確定目標(biāo)后或依靠經(jīng)驗或根據(jù)相關(guān)信息系統(tǒng)分析結(jié)果經(jīng)會商達成共識而作出的初步?jīng)Q策。目前，備選方案的確定較多依賴于導(dǎo)控主體的經(jīng)驗及小范圍的會商，對相關(guān)信息系統(tǒng)分析結(jié)果的參考較少。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的融入，相關(guān)信息系統(tǒng)的智能決策程度不斷加大，這使得備選方案的可參考依據(jù)更為豐富，有助于導(dǎo)控主體加深對突發(fā)事件輿情信息的理解，從而使備選方案的提出更加科學(xué)。第五，確定方案是指導(dǎo)控主體依靠經(jīng)驗或在相關(guān)信息系統(tǒng)的輔助下通過比較、分析利弊再經(jīng)會商達成共識從備選方案中確定出一個最終的可執(zhí)行方案。第六，采取行動是突發(fā)事件輿情導(dǎo)控的最終階段。在突發(fā)事件輿情導(dǎo)控體系中，采取的行動應(yīng)包括線上行動和線下行動，線上線下的主體分工協(xié)同行動，輿情處置的前方和后方實時聯(lián)動。然而目前在實踐中，導(dǎo)控主體在行動階段還主要是各自行使職能，各自行動。

二、突發(fā)事件輿情導(dǎo)控中風(fēng)險決策和行動協(xié)同模型概述

（一）協(xié)同

協(xié)同是兩個或多個主體為了一個共同的目標(biāo)或任務(wù)而自適應(yīng)并互相依賴的動態(tài)的交互過程，每個主體都擁有某些獨特的對有效決策以及任務(wù)成功至關(guān)重要的信息、知識、經(jīng)驗且與其他主體共享。協(xié)同能夠增進決策與執(zhí)行之間的聯(lián)系，有效的協(xié)同將形成更加靈活的組織，從而在復(fù)雜的環(huán)境中更加有效地展開行動。同時，協(xié)同也能使由多元主體構(gòu)成的團隊更加井然有序，形成協(xié)同優(yōu)勢，即通過主體間的協(xié)同行為達成個體難以獨立實現(xiàn)的目標(biāo)。[1]協(xié)同是參與者為了解決特殊問題而進行的一種主動的交互行為，是實現(xiàn)系統(tǒng)涌現(xiàn)性的最佳手段，通過有效協(xié)同，能夠充分調(diào)動各個子系統(tǒng)的內(nèi)在潛力，使其超越自身局限，在復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)社會中發(fā)揮1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。

協(xié)同的基本條件是存在兩個及以上的主體，各個主體之間的關(guān)系既可以是地位等同的平行關(guān)系，也可以是層次不同的層級關(guān)系。各個主體圍繞一個共同目標(biāo)進行決策，協(xié)同決策的結(jié)果作用于各個主體。同時，協(xié)同過程不是靜態(tài)的存在，而是一個動態(tài)交互的過程，各個主體都能按照協(xié)同機制和規(guī)則進行動態(tài)決策，協(xié)同過程可以動態(tài)重組。[2]在突發(fā)事件輿情導(dǎo)控中實行協(xié)同決策和行動，就是在共同的導(dǎo)控目標(biāo)愿景下，按照協(xié)商好的協(xié)同機制和規(guī)則通過會商進行群體決策，在各個主體對輿情態(tài)勢的認知達成一致的基礎(chǔ)上，制定導(dǎo)控決策方案，并在分工明確、權(quán)責(zé)清晰的機制下展開高度配合、協(xié)調(diào)一致的導(dǎo)控行動，以加強對風(fēng)險的導(dǎo)控。

（二）協(xié)同模型的構(gòu)建

風(fēng)險決策和行動協(xié)同模型描述了在共同一致的導(dǎo)控目標(biāo)下多元主體獲取共享輿情信息并在協(xié)同規(guī)則的約束下開展協(xié)同行動的過程（如圖2所示），其將參與協(xié)同的多元主體和協(xié)同開展的先決條件（共享輿情態(tài)勢感知、協(xié)同約束規(guī)則、要達成的一致目標(biāo)以及協(xié)同行動開展的完整流程等）納入到一個有機框架中，協(xié)同過程的開展依托框架中各種要素的支撐并與目標(biāo)交互，構(gòu)成了一個動態(tài)閉環(huán)系統(tǒng)。具體而言：第一，設(shè)定協(xié)同關(guān)聯(lián)。這是多元主體間為了平衡利益、避免沖突而建立的聯(lián)系。決策者根據(jù)突發(fā)事件輿情處置預(yù)案，結(jié)合導(dǎo)控目標(biāo)的分解，均衡利弊，分析并設(shè)定協(xié)同關(guān)聯(lián)，以期最大限度地發(fā)揮各要素職能優(yōu)勢。協(xié)同關(guān)聯(lián)的關(guān)系分為三類：預(yù)置型、關(guān)聯(lián)型、限制型。[3]預(yù)置型協(xié)同關(guān)系是指在預(yù)案中明確需要建立協(xié)同的關(guān)系，如明確的上下級協(xié)同關(guān)系；關(guān)聯(lián)型協(xié)同關(guān)系是指預(yù)案中未出現(xiàn)，但決策者認為需要建立鏈接的關(guān)系；限制型協(xié)同關(guān)系是指某些主體之間的交互會對導(dǎo)控造成較大影響而被限定的關(guān)系，如層級跨度大且領(lǐng)域不相關(guān)的協(xié)同關(guān)系。第二，設(shè)定協(xié)同級別。協(xié)同級別的設(shè)定有三種：一是基于協(xié)同行動對象，通過其影響力大小分清協(xié)同行動的主次順序；二是基于協(xié)同行動效果，通過協(xié)同行動對全局的影響程度判斷協(xié)同行動的輕重；三是基于協(xié)同時效，通過判斷行動時間和效率，區(qū)分行動的急緩。第三，開展協(xié)同會商。即圍繞目標(biāo)采用多種形式開展線上線下綜合會商，提出備選決策方案。協(xié)同會商有兩種情況：一是預(yù)置型協(xié)同主體根據(jù)任務(wù)目標(biāo)會商行動細節(jié)，制定備選決策方案；二是政府根據(jù)輿情發(fā)展情況在原有方案實施不暢或出現(xiàn)其他有利時機時，重新發(fā)起會商，制定新的備選方案。決策方案包括具體的處置方式、資源配置與調(diào)度計劃以及宏觀層面的策略制定等。第四，評估確定協(xié)同方案。主要通過仿真模擬各備選方案執(zhí)行情景，預(yù)估實施效果，從而篩選備選方案，確定最終的決策方案。在此過程中，需及時關(guān)注共享信息的更新。一旦方案未能通過評估，則反饋給各協(xié)同主體重新會商進行修改，這是一個動態(tài)的方案校正過程，一般需經(jīng)過多輪會商后才能形成最終方案。第五，線上線下協(xié)同行動，實時跟蹤監(jiān)控各條行動線的任務(wù)進展情況。線上行動不僅包括信息公開、意見領(lǐng)袖發(fā)聲、主流媒體宣傳、網(wǎng)絡(luò)對話等引導(dǎo)手段，還包括通過技術(shù)實現(xiàn)的管控手段；線下行動包括事件處理、司法救助、賠償、意見領(lǐng)袖談話、提供服務(wù)等多種手段。第六，反饋協(xié)同效果。線上線下協(xié)同行動過程中，各個主體要及時反饋行動效果，以便與仿真模擬態(tài)勢進行比對，找出行動偏差，這有助于協(xié)同主體適時、合理地調(diào)整方案并實施矯正行動，以達成既定目標(biāo)。

三、突發(fā)事件輿情導(dǎo)控多元主體協(xié)同過程中的關(guān)鍵要素和保障條件

（一）協(xié)同過程中的關(guān)鍵要素

⒈風(fēng)險決策制定中的利益協(xié)同。突發(fā)事件輿情導(dǎo)控中風(fēng)險決策的制定涉及到多元主體之間的利益協(xié)調(diào)，各個主體的協(xié)同動機雖各不相同，但都以滿足自身利益需求為基礎(chǔ)。只有切實保障各個主體的利益，協(xié)同決策才能順利開展。政府因其特殊的社會屬性而在突發(fā)事件輿情導(dǎo)控多元主體中處于主導(dǎo)地位，故應(yīng)主動承擔(dān)起決策制定中利益協(xié)同的責(zé)任，在尊重各層次的利益需求的前提下，適當(dāng)調(diào)整協(xié)同參與主體之間的利益關(guān)系，采用合理的激勵方式有針對性地、恰如其分地激發(fā)系統(tǒng)自身元素的特性，以滿足多元主體的利益訴求。[4]

⒉行動執(zhí)行中的資源協(xié)同。協(xié)同行動中的資源可以理解為各個主體所擁有的或者可以直接控制和運用的各種要素。其中，顯性的資源有人力資源、技術(shù)資源、資金資源等，隱性的資源有時間、空間、執(zhí)行能力等。這些資源是協(xié)同行動所必須具備的，通過整合調(diào)度、合理分配為各個主體帶來利益。實際上，協(xié)同行動的一個重要特點就在于資源的分享和利用，通過加強溝通交流，建立信任合作的有效機制，提高各個主體的資源貢獻度，盡可能地利用資源優(yōu)勢來確保行動的有效實施。

（二）協(xié)同過程中的保障條件

風(fēng)險決策的科學(xué)制定和行動的有效實施既需要信息技術(shù)與工具的“硬支撐”，也需要協(xié)同激勵環(huán)境的“軟支撐”，有效的制度保障會成為推動協(xié)同的首要動力。

⒈政府主導(dǎo)的多元主體協(xié)同機制。突發(fā)事件輿情導(dǎo)控多元主體協(xié)同工作機制是指面對突發(fā)事件，政府、媒體、社會組織、意見領(lǐng)袖和公眾等多元主體通過對話、協(xié)商、談判等方式在達成統(tǒng)一導(dǎo)控目標(biāo)的基礎(chǔ)上展開協(xié)同決策，進而采取協(xié)調(diào)一致的行動的過程。目前，從突發(fā)事件輿情導(dǎo)控工作實踐來看，多元主體協(xié)同不足的問題廣泛存在。筆者對此進行的問卷調(diào)查結(jié)果顯示：有3%的受訪者認為很好，各方協(xié)同有力；有10.1%的受訪者認為較好，較大范圍實現(xiàn)協(xié)同；有44%的受訪者認為一般，少部分實現(xiàn)協(xié)同；有35%的受訪者認為不好，各自為政；還有7.9%的受訪者表示不了解（如圖3所示）。

突發(fā)事件輿情導(dǎo)控多元主體協(xié)同機制下，盡管各個主體之間是平等的，但當(dāng)各方的協(xié)同尚未開展、協(xié)同動機較弱、權(quán)力和資源地位不平等時，領(lǐng)導(dǎo)力的作用就顯得尤為突出。此時，政府因其能夠?qū)f(xié)同過程進行適當(dāng)?shù)墓芾?、維持“技術(shù)權(quán)威性”，確保協(xié)同過程可以形成可靠、有說服力且被各方普遍認可的決定，故應(yīng)居于主導(dǎo)地位，對協(xié)同過程提供制度保障和法律監(jiān)管，對其他主體進行引導(dǎo)與協(xié)調(diào)。具體而言，政府應(yīng)從以下兩個方面著手：一是內(nèi)部協(xié)同機制，即規(guī)范政府部門之間的職責(zé)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門在突發(fā)事件輿情導(dǎo)控中的協(xié)作與互動；二是外部協(xié)同機制，即政府與其他主體的協(xié)作與互動。[5]為調(diào)動多元主體的導(dǎo)控潛力和協(xié)同能力，政府需逐步擴大簡政放權(quán)的范圍、力度和速度，通過分權(quán)的方式對等轉(zhuǎn)讓權(quán)責(zé)，賦予多元主體協(xié)同治理的合法性，這是協(xié)同治理的關(guān)鍵。同時，政府還要限制公權(quán)力的濫用，保持公權(quán)力的有效性，以爭取政府資源效用的最大化。為此，政府應(yīng)強化內(nèi)部聯(lián)動機制建設(shè)，研發(fā)一體化的輿情應(yīng)急協(xié)同指揮平臺，[6]打通突發(fā)事件輿情導(dǎo)控多主體間協(xié)同的通道，提高主體之間的協(xié)作效率，以便在突發(fā)事件發(fā)生時能夠迅速協(xié)同行動。此外，協(xié)同要“有統(tǒng)有分，有主有次”。①政府可以適時退出“管不好、管不了”的公共領(lǐng)域，將權(quán)力轉(zhuǎn)交給效率更高、效果更好的其他主體，并借助電子政務(wù)平臺、新媒體平臺及時公開信息，擴大公共監(jiān)督范圍，保障公平與公正。對于其他主體特別是公眾反饋的信息，政府應(yīng)積極回應(yīng)并作出相應(yīng)決策，以此增強其他主體參與突發(fā)事件輿情導(dǎo)控的責(zé)任感，進而提升其協(xié)同意識。

⒉剛?cè)岵闹黧w問責(zé)機制。權(quán)責(zé)分明是突發(fā)事件輿情導(dǎo)控多元主體在秩序體系下協(xié)同開展工作、避免矛盾沖突的前提條件。權(quán)責(zé)分明的基本保障是明確任務(wù)邊界和量化問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。明確任務(wù)邊界，就是對各個主體平時及應(yīng)急狀態(tài)下的職能任務(wù)進行明確說明，并在突發(fā)事件輿情導(dǎo)控中按照協(xié)同關(guān)聯(lián)類型對職能任務(wù)進行分解、合理分工，從而使每個主體的任務(wù)都一目了然，以避免職責(zé)重復(fù)、遺留盲區(qū)、推諉卸責(zé)等情況的發(fā)生。量化問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，就是通過量化評估的方法對風(fēng)險決策和行動的過程及結(jié)果進行科學(xué)評價，建立評價體系，制定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對評估不合格的相關(guān)責(zé)任主體進行問責(zé)、追責(zé)。為此，一是要健全官員問責(zé)機制，追究在突發(fā)事件輿情導(dǎo)控中因失職、瀆職而引發(fā)風(fēng)險的官員責(zé)任。通過官員問責(zé)制，可以有效約束官員決策的隨意性，監(jiān)督其行動時的權(quán)力思維。[7]二是要加快建設(shè)其他參與主體的問責(zé)機制。在突發(fā)事件輿情導(dǎo)控中，對于其他參與主體的問責(zé)機制還較為模糊，導(dǎo)致實踐中其他參與主體存在責(zé)任意識缺失、職能屬性不清、監(jiān)督管制不力等問題，制約了風(fēng)險決策和行動的有效開展。因此，有必要構(gòu)建風(fēng)險決策與行動中其他參與主體的問責(zé)機制，并及時公開問責(zé)結(jié)果，以引導(dǎo)和規(guī)范各參與主體的行為，進一步促進其自我約束、自我管理。當(dāng)然，其他參與主體的問責(zé)機制與官員問責(zé)機制不同，除了對違規(guī)行為使用經(jīng)濟、法律、行政手段等“剛性”措施實時懲戒外，還要重視和利用行業(yè)規(guī)范、社會責(zé)任、社會習(xí)俗等“柔性”措施引導(dǎo)和鼓勵其有序的協(xié)同行為。

⒊信任合作的風(fēng)險溝通機制。風(fēng)險溝通指的是突發(fā)事件輿情導(dǎo)控中的風(fēng)險決策參與者為更好地理解風(fēng)險、控制風(fēng)險和化解風(fēng)險而就相關(guān)問題和要素進行意見交流和信息交換的過程。風(fēng)險溝通不僅可以直接傳達相關(guān)的風(fēng)險信息，也可以間接體現(xiàn)出決策者對突發(fā)事件輿情風(fēng)險的關(guān)注，其著重于多元主體之間的信息公開和平等對話，強調(diào)多元主體之間的信任合作關(guān)系，要求建立多元治理主體的有效合作機制。建立信任合作的、良好的風(fēng)險溝通機制，能夠提升多元主體的突發(fā)事件輿情應(yīng)急管理能力、提高突發(fā)事件輿情導(dǎo)控風(fēng)險決策的透明度、降低決策和行動的成本，提升公眾的風(fēng)險感知和承受力，增強突發(fā)事件輿情導(dǎo)控風(fēng)險治理的彈性。為此，一是明確一個總體目標(biāo)，即風(fēng)險溝通能夠提升公眾應(yīng)對風(fēng)險的信心。二是綜合運用信息先導(dǎo)、社會聯(lián)動、管理務(wù)實等措施，改進風(fēng)險溝通的實效。如建立政府云平臺，將分散于各處的信息資源聚合成一體化的應(yīng)急資源云，通過統(tǒng)一的指揮調(diào)度界面，在各類突發(fā)事件處理過程中及時為各級指揮人員提供各類信息和輔助決策，使其能夠?qū)崟r、快捷地掌握突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢，科學(xué)選擇合理的應(yīng)急策略，迅速調(diào)配各種力量，有效應(yīng)對風(fēng)險。[8]三是通過個體、社會和管理層面的多級聯(lián)動，建立風(fēng)險聯(lián)動機制。[9]通過縱向聯(lián)動、橫向聯(lián)合的模式，使各利益相關(guān)部門和個人協(xié)同配合、聯(lián)合行動，共同應(yīng)對突發(fā)事件輿情風(fēng)險。[10]四是構(gòu)建突發(fā)事件輿情風(fēng)險互動機制。政府與媒體、社會組織之間應(yīng)該建立常態(tài)化、制度化的風(fēng)險互動模式，尤其是政府與媒體之間良好的溝通互動對突發(fā)事件輿情導(dǎo)控具有正導(dǎo)向作用。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）

On the Construction of Risk Decision and Action Synergy Model

in Public Opinion Guidance and Control in Emergencies

Jiang Ying

Abstract：The risk source of public opinion guidance in emergencies is complex and multi-dimensional.Therefore，the comprehensiveness and systematization of risk management has become a key issue. In essence，the goal of public opinion risk management in emergencies is to integrate risk into the whole process of guidance and control，and to integrate social considerations of stability on the basis of scientific decision-making.The core component of risk management of emergency public opinion includes decision making and action implementation.The collaborative model of risk decision-making and action constitutes a dynamic closed-loop system under the common and consistent guidance and control objectives，which fully considers the benefit collaboration in decision-making and the resource collaboration in action execution，and conforms to the given system guarantee，so as to provide public opinion risk in emergencies. Governance provides guidance and reference.

Key words：emergencies；public opinion guidance and control；risk decision-making and action；synergy model