福彩貪腐案背后：誰來保障透明與公益

王海燕

蘇國京

內(nèi)部人士作假大獎的可能性為什么小

三聯(lián)生活周刊：前一段時間，中國福利彩票發(fā)行管理中心（以下簡稱“福彩中心”）四位落馬官員的懺悔視頻公布后，網(wǎng)絡(luò)上盛傳福彩系統(tǒng)14人貪腐總金額達(dá)到1360億元，這一消息隨后被辟謠，但官方并沒有公布相關(guān)人員的貪腐金額，如果從技術(shù)角度來分析，4人有可能達(dá)到這樣的貪腐金額嗎？

蘇國京：民眾有這樣的猜測，是因為對中國的彩票制度不了解。實(shí)際上，我們國家的彩票實(shí)行收支兩條線制度，福彩中心和體彩中心（全稱為國家體育總局體彩管理中心）和所有省級彩票中心只負(fù)責(zé)彩票的發(fā)行和銷售，銷售額除去返獎后全部上繳財政，財政將公益金和發(fā)行費(fèi)撥付到不同部門。簡單來說就是彩票中心負(fù)責(zé)收錢，財政、民政或體育總局負(fù)責(zé)支出。

而在彩票資金支出方面，主要分返獎、公益金和發(fā)行費(fèi)三部分，以大家最熟悉的雙色球、大樂透、3D等玩法舉例，目前是公益金占比51%，發(fā)行費(fèi)13%，剩余的沉積在獎池給彩民返獎。彩票系統(tǒng)能夠支配的資金主要是發(fā)行費(fèi)。發(fā)行費(fèi)分三部分，第一部分支付給街邊的代銷店主;第二部分歸各省級彩票中心支配，用來做終端設(shè)備維護(hù)，彩票宣傳、推廣;最后是福彩中心和體彩中心，每年也可以拿到銷售額的1%作為發(fā)行費(fèi)。而從1987年至今，中國的彩票總銷售額在3.2萬億元，這意味著福彩中心和體彩中心30多年的過賬金額總共是300多億元，從這個角度，福彩中心官員貪腐達(dá)到1300多億元是幾乎不可能的。

三聯(lián)生活周刊：但彩票部門的銷售額巨大，所以很容易給民眾留下巨貪的印象。

蘇國京：中紀(jì)委11月9日的文章表述是：“對中福彩中心領(lǐng)導(dǎo)班子違反《彩票管理條例》、集體研究同意中彩在線公司年度分紅、造成國有資產(chǎn)巨額損失的14名責(zé)任人員予以嚴(yán)肅問責(zé)，其中對12人立案審查，對2人予以誡勉?！鄙袩o這14人涉及貪污的描述，從目前采取的嚴(yán)肅問責(zé)、誡勉等懲處方式來看，不應(yīng)涉及過高金額的貪腐問題。

三聯(lián)生活周刊：民眾的另一個關(guān)切其實(shí)是獎金作假，尤其是中國允許匿名領(lǐng)獎，讓人頻頻懷疑頭套背后的領(lǐng)獎人到底是誰。

蘇國京：2014年，彩票行業(yè)有過一次余波至今的審計風(fēng)暴，和民眾一樣，當(dāng)時審計部門也很關(guān)注大獎去處，對大獎得獎人及其關(guān)聯(lián)人都有過嚴(yán)格清查。但后來在公示中，審計部門沒有公布任何這方面的大問題。

三聯(lián)生活周刊：但民間有種種關(guān)于套獎的傳聞，如果從技術(shù)上來看，彩票系統(tǒng)內(nèi)部人士作假的可能性大嗎？

蘇國京：中國彩票運(yùn)營以來，出過各種案件，但真的通過內(nèi)部造假領(lǐng)取大獎的案件只出現(xiàn)過一次，出現(xiàn)在2009年的深圳，涉案金額3305萬元。當(dāng)時是一個技術(shù)員通過對電腦植入木馬，在開獎后偽造了5個中獎號碼，但這個技術(shù)員還沒有現(xiàn)身領(lǐng)獎就被發(fā)現(xiàn)了。實(shí)際上即使是內(nèi)部人士，想要在返獎環(huán)節(jié)作假，需要涉及的人也太多了，國家彩票中心、第三方公證處、省級彩票中心、技術(shù)處各個環(huán)節(jié)都會有牽連，而這樣一個復(fù)雜的利益聯(lián)盟是很難形成的。

另外，從作案動機(jī)的角度來看，彩票銷售金額只有一半左右用于返獎，另外一半都合理合法合規(guī)地歸相關(guān)部門支配，而在返獎環(huán)節(jié)作假的技術(shù)難度又很高，所以相關(guān)人員在領(lǐng)獎上作假的動機(jī)是很小的。事實(shí)上，福彩真正出問題的是公益金使用環(huán)節(jié)，這也是大多數(shù)人都沒有注意到的。

三聯(lián)生活周刊：福彩的初衷就是為了養(yǎng)老助殘扶危濟(jì)困，但民眾在身邊很少看到這樣的項目，那彩票的公益金到底去了哪兒？

蘇國京：這類公益項目分兩種情況，一是比如中國有個“大齡項目”，孤兒在民政系統(tǒng)內(nèi)所有院校就讀，都可以接受這個項目的資助，費(fèi)用全面，還發(fā)放生活費(fèi);有一個“孤殘兒童手術(shù)康復(fù)明天計劃”，從2004年就啟動了，也是用彩票募集的資金為具有手術(shù)適應(yīng)證的殘疾孤兒實(shí)施手術(shù)矯治和康復(fù)。但這兩個項目，無論受資助的當(dāng)事人，還是相關(guān)的學(xué)校、醫(yī)院，都很少有人知道這筆資金的來源。彩票機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，也沒有動力出來公開，造成的印象就是，彩票公益金去向永遠(yuǎn)都是不公開的。

另一方面，很多項目，比如2001年，民政部在全國啟動了名為“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”（以下簡稱“星光計劃”），截止到2003年，項目歷時3年，共投入134億元彩票資金，號稱在全國建成了3萬多家星光老年之家，但后來媒體也曝光過，現(xiàn)在已經(jīng)很難再找著這些場所了。實(shí)際上，彩票公益金的使用項目很多都是這樣，講了個故事，牌子也掛了，錢也撥了，但錢到底花哪兒了、怎么花的、效果如何，完全沒有流程和監(jiān)督可言。當(dāng)然，很多老百姓也不關(guān)心彩票公益金的去向，很多年前我就在深圳做過調(diào)研，彩民中只有極少一部分人知道，原來彩票中還包含公益金的部分，這些人當(dāng)中還有一些人理解成了住房公積金。

三聯(lián)生活周刊：除了具體的項目，從制度上來說，彩票的公益金是如何分配的？

蘇國京：彩票資金中的公益金會按照銷售周期定時上繳財政，一般是按照地方、中央各50%的原則分配。中央財政收到的彩票公益金，60%放入了社?；?，30%進(jìn)入專項公益金，剩下的10%會返還到民政部和國家體育總局這兒。但實(shí)際上社?；饝?yīng)該是財政預(yù)算內(nèi)的基金，為什么拿彩票公益金來填補(bǔ)，這個并沒有值得推敲的說法，而民政得到的彩票公益金，按規(guī)定只能用于養(yǎng)老助殘救孤濟(jì)困，但基本都是動用挪用借用亂用，什么情況都有，因為這部分是由民政部自主制定規(guī)則來支配的。

彩票的公益性怎樣實(shí)現(xiàn)

三聯(lián)生活周刊：和中國不同，世界上大多數(shù)國家對彩票使用的是收支一條線管理，彩票的售賣方、受益方和彩民都對資金去向有比較清楚的了解。中國的彩票公益金使用混亂，是收支兩條線造成的嗎？

蘇國京：收支兩條線和一條線都有好處，重要的是這筆錢真的能夠用到公益用途。彩票在中國的誕生，就是80年代國家財政緊張，民政系統(tǒng)需要自籌資金，才將彩票引入國內(nèi)。直到現(xiàn)在，比如街頭彩票門店的開設(shè)，只需要拿到省級彩票中心發(fā)的代銷許可證，不用在工商注冊，稅務(wù)、衛(wèi)生也不用管，等于是有特權(quán)的，這個特權(quán)的基礎(chǔ)就是公益金必須用于國家公益，這也是彩票能夠存在的合法性基礎(chǔ)。但現(xiàn)在的問題是，彩票相關(guān)的各方，有的只管售賣上繳，有的只管分配資金，有的只關(guān)心中獎，于是彩票的公益性誰都不了解、不過問。

三聯(lián)生活周刊：雖然彩票是為國家募集公益金而設(shè)立的，但《慈善法》出臺后，有解讀認(rèn)為彩票并不是慈善，因為彩民有中獎目的，如果回到行業(yè)本質(zhì)的話，你認(rèn)為應(yīng)該怎么定義彩票？

蘇國京：很多研究了多年彩票的學(xué)者的確常常會被一個問題困住：“在中國，彩票是什么？”根本回答不了。彩票在中國的體量其實(shí)已經(jīng)很大了，從業(yè)人數(shù)上百萬，但至今連行業(yè)協(xié)會都沒有，法律法規(guī)，什么都沒有。彩票設(shè)立、發(fā)行的基礎(chǔ)和初衷就是公益。彩票購買是自愿行為，是一種捐助，彩票購買者很清楚并非買了彩票就能中獎，彩票金額中的一部分是會捐助給公益的。但彩票也是博彩的一種形式，只是比正常的博彩負(fù)面性低，但我們國家不愿意正視這個問題。

三聯(lián)生活周刊：處于這樣無法定義的狀態(tài)，中國的彩票行業(yè)現(xiàn)在健康發(fā)展程度如何？

蘇國京：通常我們評價一個國家或地區(qū)的彩票業(yè)健康狀態(tài)，可以根據(jù)其問題彩民的比例。但在中國，這也是無法評估的。首先我們對問題彩民沒有明確可量化的判定標(biāo)準(zhǔn)，其次也沒有人做類似研究。這兩年政府開始引導(dǎo)各級彩票機(jī)構(gòu)發(fā)布彩票社會責(zé)任報告，但這些公告發(fā)出去有兩種情況，一是借用了中央財政公益金的某個項目裝進(jìn)去，二是彩票機(jī)構(gòu)從發(fā)行費(fèi)里掏錢做公益，然后進(jìn)行發(fā)布，但這種發(fā)布反而帶來更大的誤導(dǎo)，因為彩票機(jī)構(gòu)根本沒有任何權(quán)限使用公益金。所以我認(rèn)為真要發(fā)布這樣的報告，必須聯(lián)合財政進(jìn)行發(fā)布。

三聯(lián)生活周刊：你也提到，民眾對彩票相關(guān)的各個機(jī)構(gòu)誤解很深，那怎樣看待這些部門對彩票公益金使用的責(zé)權(quán)問題？

蘇國京：在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中，各省彩票中心作為銷售單位，實(shí)際上是跟企業(yè)一樣，但現(xiàn)在的銷售單位是事業(yè)單位編制，還行使了管理和監(jiān)督發(fā)行制度，這本身就是很可笑的。出了問題，財政部門認(rèn)為該歸民政部門擔(dān)責(zé)，但財政部才是最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有實(shí)際決策權(quán)，所以中國彩票很大的一個問題就是權(quán)責(zé)不清。

彩票本身是一個很正常的行業(yè)，有一定的負(fù)面性，但我們努力的方向正是讓它的負(fù)面變小，增加娛樂性。

在中國，還有人把彩票稱為部門彩票，雖然有些偏激，與實(shí)際情況也有一定偏離，但也說明一個現(xiàn)象和問題，即目前彩票公益金只歸財政部、民政部和國家體育總局支配和使用，還不是純粹的國家彩票。實(shí)際上，大多數(shù)國家的彩票都是國家彩票，也就是按照國家的需求支配公益金。比如明年主要以治理霧霾為主，那就拿出80%的錢治理霧霾;后年主打教育，就用在教育上。今年5月，法國總統(tǒng)馬克龍還倡議發(fā)行了兩種專項彩票，以募集資金保護(hù)瀕危文化遺產(chǎn)，也是一種典型的國家彩票。

三聯(lián)生活周刊：在國外的這些專項彩票上，可以看到很強(qiáng)的公益性、娛樂性，也有游戲規(guī)則的創(chuàng)新，在中國這些方面的情況如何？

蘇國京：彩票本身是一個很正常的行業(yè)，有一定的負(fù)面性，但我們努力的方向正是讓它的負(fù)面變小，增加娛樂性。但在中國，實(shí)際上很多賭性很強(qiáng)的游戲也在銷售，包括倍投、雙色球、大樂透。大樂透現(xiàn)在的頭獎獎池65億元，但我們國家規(guī)定頭獎中獎的封頂是500萬元，也就是說你花兩塊錢買彩票，最多能中500萬，想多中只能同一個號碼倍投，到50億就得倍投到1000倍，也就是說想把大樂透頭獎獎池的65億清空，單次需要花2000多元。但如果花兩塊錢扔一下算娛樂，花2000元扔一次還能是娛樂嗎？

10月26日，美國開出過一個16億美元的中獎，折合111億元人民幣，那個中獎彩民就是花了6美元在便利店買了個3倍投。美國也允許買倍投，那個彩民沒想到自己能中一等獎，他是想中二等獎和三等獎，所以同一個號碼買了三注，最后的結(jié)果是當(dāng)期所有人都沒買到這個號碼，只有他這三注中了，就把16億美元通通拿走了，等于還浪費(fèi)了兩注，因為那兩注他就是不買，16億美元也都是他的。也就是說，在美國可以花兩美元把16億獎池清空，這才叫娛樂。

三聯(lián)生活周刊：2017年，中國的彩票銷售總額已經(jīng)突破了4000億元，整個行業(yè)在過去10年的復(fù)合增速也達(dá)到18.9%，但制度上一直沒有發(fā)生大的變革，你認(rèn)為這種變革在未來多久會發(fā)生？

蘇國京：彩票原來的年銷售額只有兩三千億，公益金也就是五六百億，在中央財政里根本算不得什么。我大概五年前說的，如果中國的彩票銷售額達(dá)到5000億元，甚至1萬億元，肯定一切都會變。根據(jù)目前的情況來看，2018年彩票銷售總額一定會超過5000億元，接下來奔萬億也會是很快的事情，隨著銷售額的提高，變革也一定會發(fā)生的。

^{（實(shí)習(xí)生謝小丹對本文亦有貢獻(xiàn)）}