芻議我國(guó)抗震救災(zāi)審計(jì)質(zhì)量控制體系構(gòu)建

王新新

山東省地震局財(cái)務(wù)室，山東濟(jì)南 250014

關(guān)鍵字：抗震救災(zāi)審計(jì)；質(zhì)量控制；體系

地震災(zāi)害是世界上破壞性最強(qiáng)的自然災(zāi)害，具有突發(fā)性強(qiáng)、次生災(zāi)害嚴(yán)重、防御難度大等特點(diǎn)。作為受地震災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國(guó)家，其災(zāi)害的發(fā)生不僅給我國(guó)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大損失，嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且也給我國(guó)政府抗震救災(zāi)應(yīng)急管理工作帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?？拐鹁葹?zāi)審計(jì)作為災(zāi)后應(yīng)急管理工作的重要組成部分，主要包括款物審計(jì)、特殊黨費(fèi)審計(jì)以及災(zāi)后重建審計(jì)等內(nèi)容?？拐鹁葹?zāi)審計(jì)通過(guò)對(duì)權(quán)力的約束和監(jiān)督，一是可以把災(zāi)區(qū)群眾急需的物資快速及時(shí)分配，保障受災(zāi)群眾的基本生活水平；二是在災(zāi)后重建過(guò)程中，通過(guò)對(duì)重建規(guī)劃、土地利用以及建設(shè)資金合理合法化的關(guān)注與監(jiān)督，提升重建項(xiàng)目質(zhì)量的管理水平，抑制腐敗的發(fā)生。但由于地震災(zāi)害的不可預(yù)測(cè)性，審計(jì)調(diào)查和審計(jì)計(jì)劃環(huán)節(jié)過(guò)于弱化，從而增加對(duì)款物撥付的及時(shí)規(guī)范性、采購(gòu)價(jià)格合理性以及災(zāi)后重建過(guò)程中的項(xiàng)目建設(shè)的可行性、招投標(biāo)的合理性等審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，構(gòu)建我國(guó)抗震救災(zāi)審計(jì)質(zhì)量控制體系對(duì)于維護(hù)廣大人民群眾的根本利益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

審計(jì)署2016年發(fā)布的《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出，健全與審計(jì)全覆蓋相適應(yīng)的工作機(jī)制，對(duì)重大突發(fā)事件開(kāi)展跟蹤審計(jì)。但目前學(xué)術(shù)界針對(duì)抗震救災(zāi)等突發(fā)事件審計(jì)質(zhì)量的研究比較少，幾乎是一片空白。因此，研究如何構(gòu)建抗震救災(zāi)審計(jì)質(zhì)量體系對(duì)豐富和擴(kuò)展重大突發(fā)事件審計(jì)的思路和方法具有一定的理論意義。

1 我國(guó)抗震救災(zāi)審計(jì)質(zhì)量控制存在的問(wèn)題

由于抗震救災(zāi)審計(jì)環(huán)境的特殊性，抗震救災(zāi)審計(jì)質(zhì)量控制存在的問(wèn)題也需要從以下3個(gè)環(huán)節(jié)展開(kāi)分析。

1.1 災(zāi)前準(zhǔn)備審計(jì)質(zhì)量控制存在的問(wèn)題

1.1.1 審計(jì)前調(diào)查過(guò)程缺失

由于地震災(zāi)害屬于突發(fā)性自然災(zāi)害，因此就不可能實(shí)現(xiàn)有效的事前審計(jì)調(diào)查，例如，熟悉審計(jì)事項(xiàng)法律法規(guī)、被審計(jì)項(xiàng)目、單位的基本情況等，從而影響下一步審計(jì)實(shí)施計(jì)劃和方案的編制。這就導(dǎo)致一旦啟動(dòng)抗震救災(zāi)審計(jì)，其工作的開(kāi)展更多的依靠審計(jì)人員的職業(yè)判斷來(lái)進(jìn)行，但該項(xiàng)審計(jì)并非每年都會(huì)進(jìn)行，審計(jì)程序執(zhí)行過(guò)程中存在更多的盲目性和隨意性，從而增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

1.1.2 審計(jì)計(jì)劃編制不到位

由于審計(jì)前調(diào)查過(guò)程的不充分性，審計(jì)機(jī)關(guān)通常不會(huì)把抗震救災(zāi)審計(jì)列入下一年的審計(jì)計(jì)劃中。從而導(dǎo)致地震災(zāi)害發(fā)生之后，臨時(shí)編制審計(jì)計(jì)劃，其編制的科學(xué)性大打折扣，從而增加了審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。

1.1.3 審計(jì)通知途徑未突破常規(guī)

抗震救災(zāi)審計(jì)由于環(huán)境的特殊性和任務(wù)的緊迫性，其審計(jì)通知途徑若仍然按照常規(guī)進(jìn)行，會(huì)由于地震災(zāi)害引發(fā)的通訊中斷等因素導(dǎo)致部分被審計(jì)單位接不到或延遲接到審計(jì)通知，使得被審計(jì)單位準(zhǔn)備財(cái)會(huì)檔案、生產(chǎn)資料等時(shí)間縮短，從而在審計(jì)時(shí)會(huì)導(dǎo)致審計(jì)效率低下，審計(jì)目標(biāo)難以如期完成等后果。

1.1.4 審計(jì)環(huán)境評(píng)估能力有待強(qiáng)化

目前我國(guó)審計(jì)系統(tǒng)尚未建立起抗震救災(zāi)環(huán)境評(píng)估體系。審計(jì)環(huán)境評(píng)估可以圈定審計(jì)范圍、確定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，例如，通過(guò)評(píng)估可以掌握哪些地區(qū)更容易受災(zāi)以及受災(zāi)的可能性，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的抗震能力以及當(dāng)?shù)乜拐鹁葹?zāi)體系存在的缺陷等。

1.2 災(zāi)中救援審計(jì)質(zhì)量控制存在的問(wèn)題

1.2.1 審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)不明確

審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)回答是審計(jì)方、被審計(jì)方以及報(bào)告使用者進(jìn)行溝通的基礎(chǔ)。近些年來(lái)，我國(guó)雖然制定了很多政策法規(guī)，例如，重新修訂《防震減災(zāi)法》、制定《建筑工程抗震設(shè)防分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》等，但這些法規(guī)政策仍然存在應(yīng)急主體不明確、權(quán)責(zé)不清、內(nèi)容表達(dá)模糊的問(wèn)題。使其在現(xiàn)實(shí)中難以落實(shí)。當(dāng)災(zāi)中救援一旦觸發(fā)，需要捐贈(zèng)資金物資、特殊黨費(fèi)審計(jì)跟進(jìn)時(shí)，這些重要的審計(jì)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源的不完備性給災(zāi)中救援審計(jì)帶來(lái)極大的困難。

1.2.2 審計(jì)成本增加

對(duì)于一項(xiàng)審計(jì)工作來(lái)講，如果耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，需要人員多，其所需要支出的包括人力、物力、財(cái)力在內(nèi)的總成本費(fèi)用就高。這在災(zāi)中救援審計(jì)工作中表現(xiàn)的尤其突出。特別是在特大地震環(huán)境中，沒(méi)有科學(xué)完整的地震環(huán)境能力評(píng)估，其多個(gè)項(xiàng)目審計(jì)的優(yōu)先順序確定就是一個(gè)大問(wèn)題，比如，應(yīng)急預(yù)案項(xiàng)目審計(jì)、災(zāi)中溝通機(jī)制項(xiàng)目審計(jì)、地震管理網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目審計(jì)以及地震相關(guān)演練、社會(huì)活動(dòng)的項(xiàng)目等。

1.3 災(zāi)后重建審計(jì)質(zhì)量控制存在的問(wèn)題

災(zāi)后重建是一種人類(lèi)針對(duì)地震災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及生態(tài)環(huán)境造成的破壞而進(jìn)行的有針對(duì)性的建設(shè)活動(dòng)。為保障受災(zāi)地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)的以及受災(zāi)群眾生產(chǎn)生活能夠正常運(yùn)行，我國(guó)以法律的形式明確審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)災(zāi)后重建情況實(shí)施全方位的審計(jì)和監(jiān)督。但目前仍存在如下問(wèn)題：

（1）災(zāi)后重建審計(jì)制度、管理創(chuàng)新能力亟待提高。災(zāi)后重建審計(jì)是一項(xiàng)地震災(zāi)害恢復(fù)性建設(shè)工程審計(jì)。具有項(xiàng)目綜合性和問(wèn)題復(fù)雜性的特點(diǎn)。如果審計(jì)制度和管理與實(shí)際工程項(xiàng)目?jī)?nèi)容不匹配，就無(wú)法有效揭示重建過(guò)程中存在的突出問(wèn)題，提出的整改與管理意見(jiàn)也缺乏針對(duì)性。

（2）災(zāi)后重建審計(jì)方式、方法仍需改進(jìn)與創(chuàng)新。在災(zāi)后重建審計(jì)中合理有效制定適合災(zāi)后重建規(guī)劃和采用恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)方式，在審計(jì)工作中尤為重要。比如，在土地資源的使用上，必須從多個(gè)角度分析，來(lái)尋求最優(yōu)角度下的審計(jì)方式，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。否則就會(huì)出現(xiàn)征地規(guī)模擴(kuò)大、違法占用耕地、浪費(fèi)土地資源等問(wèn)題。

（3）災(zāi)后審計(jì)能力建設(shè)有待加強(qiáng)。災(zāi)后審計(jì)工作的復(fù)雜性決定了審計(jì)能力建設(shè)的重要性。一是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)對(duì)災(zāi)后重建工作的領(lǐng)導(dǎo)能力，如果沒(méi)有其做組織協(xié)調(diào)，審計(jì)效率會(huì)大打折扣；二是審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)勝任能力，技術(shù)不過(guò)硬、不過(guò)關(guān)，就會(huì)增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，降低審計(jì)質(zhì)量。三是審計(jì)科技水平，目前審計(jì)工作運(yùn)用現(xiàn)代科技的粘合度很低，會(huì)導(dǎo)致審計(jì)效率低下。

2 我國(guó)抗震救災(zāi)審計(jì)質(zhì)量控制體系構(gòu)建

針對(duì)以上問(wèn)題分析，本文從災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)中救援以及災(zāi)后重建3個(gè)方面進(jìn)行我國(guó)抗震救災(zāi)審計(jì)質(zhì)量控制體系的構(gòu)建，如圖1所示。

圖1 我國(guó)抗震救災(zāi)審計(jì)質(zhì)量控制體系示意圖

2.1 災(zāi)前準(zhǔn)備階段

（1）審計(jì)前需進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查。做好審計(jì)調(diào)查工作，對(duì)確定審計(jì)范圍、劃定審計(jì)重點(diǎn)、優(yōu)化審計(jì)內(nèi)容有重要的意義。一是災(zāi)前與地震系統(tǒng)合作，通過(guò)地震系統(tǒng)提供的地震災(zāi)害分布數(shù)據(jù)及相關(guān)資料，劃定審計(jì)工作重點(diǎn)；二是熟悉這些重點(diǎn)區(qū)域的法律法規(guī)、政策方針，掌握防災(zāi)減災(zāi)預(yù)算資金及名目；三是理順該地區(qū)哪些部門(mén)與審計(jì)機(jī)關(guān)合作，分清隸屬關(guān)系，明確職責(zé)與分工。

（2）科學(xué)制定審計(jì)計(jì)劃。一是因“震”制宜的去制定審計(jì)計(jì)劃，根據(jù)地震系統(tǒng)提供的近期地震風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別來(lái)編寫(xiě)審計(jì)計(jì)劃。地震風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)需詳細(xì)編寫(xiě)，反之則簡(jiǎn)單編寫(xiě)。二是考慮每一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的建筑特征、自然風(fēng)貌、地理形勢(shì)以及一旦災(zāi)害發(fā)生，對(duì)建筑、街道以及自然風(fēng)貌的損害程度。

（3）審計(jì)通知要靈活。審計(jì)通知是指審計(jì)機(jī)構(gòu)在實(shí)施審計(jì)前，通知被審計(jì)單位或個(gè)人接受審計(jì)的書(shū)面文件。由于災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)的特殊性，被審計(jì)方可能有接收不到審計(jì)指令的風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)通知不能僅限于書(shū)面文件形式，一是要通過(guò)現(xiàn)代科技手段，例如，難以到達(dá)的地區(qū)可以通過(guò)人工智能來(lái)代替；二是事后補(bǔ)發(fā)、特事特辦，先審計(jì)，再通知。

（4）提高審計(jì)環(huán)境評(píng)估能力。審計(jì)環(huán)境評(píng)估能力提升最重要的工作就是建立審計(jì)環(huán)境評(píng)估體系。一是評(píng)估地震災(zāi)害預(yù)防能力。比如，掌握建立地震災(zāi)害預(yù)防系統(tǒng)、完善相關(guān)程序與豐富相關(guān)資源等信息、編制災(zāi)害撤離計(jì)劃、提前進(jìn)行存貨預(yù)備的數(shù)據(jù)等。二是評(píng)估災(zāi)害防范措施。比如，建筑翻新等成本信息、基礎(chǔ)建設(shè)加固對(duì)地震災(zāi)害防御能力抵御的數(shù)據(jù)等；三是識(shí)別降低地震災(zāi)害發(fā)生可能性的信息。例如，相關(guān)建筑抗震條例、工程物理保護(hù)等。通過(guò)對(duì)審計(jì)環(huán)境能力的評(píng)估，可以有效劃定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為審計(jì)工作的實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.2 災(zāi)中救援階段

（1）進(jìn)一步明確審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。最終的審計(jì)評(píng)價(jià)工作都是在一定的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)進(jìn)行。審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)是出具審計(jì)意見(jiàn)、得出審計(jì)結(jié)論的根本依據(jù)。一是審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)需得到社會(huì)大眾的認(rèn)可。災(zāi)中救援物資來(lái)自社會(huì)各方，社會(huì)影響大，社會(huì)對(duì)于災(zāi)中救援審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可直接關(guān)系到審計(jì)工作的成?。欢菍徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備公眾認(rèn)同性、可理解性、應(yīng)用性、相關(guān)性、客觀(guān)性、可靠性的特點(diǎn)；三是標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)的制定來(lái)源要嚴(yán)謹(jǐn)。比如，相關(guān)的法律法規(guī)，地震系統(tǒng)、應(yīng)急管理部門(mén)出臺(tái)的政策、程序以及預(yù)案以及借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐。

（2）進(jìn)一步控制審計(jì)成本。在災(zāi)中救援環(huán)節(jié)，編制的審計(jì)成本預(yù)算很容易不可控制。因此需要一定的方法進(jìn)行成控制。一是做好災(zāi)前準(zhǔn)備工作，編制詳細(xì)的預(yù)算，包括可預(yù)知的和不可預(yù)知的；二是建立災(zāi)中救援審計(jì)成本控制體系，提升審計(jì)效率。

2.3 災(zāi)后重建階段

（1）堅(jiān)持審計(jì)工作的科學(xué)性和有效性，用審計(jì)“免疫系統(tǒng)理論”指導(dǎo)災(zāi)后重建審計(jì)工作。一是用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)審計(jì)工作，統(tǒng)籌審計(jì)監(jiān)督。進(jìn)而保證災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)基本的生活水平、生產(chǎn)能力、促進(jìn)災(zāi)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，最終使得重建活動(dòng)在法律合規(guī)的軌道上高效運(yùn)行；二是發(fā)揮審計(jì)工作對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“免疫系統(tǒng)”功能。用該理論指導(dǎo)災(zāi)后重建工作。結(jié)合災(zāi)后重建工作的艱巨性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，災(zāi)后重建審計(jì)要重點(diǎn)反映災(zāi)后重建規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中關(guān)系災(zāi)區(qū)居民生產(chǎn)、生或，中長(zhǎng)期發(fā)展、資金分配、使用、管理中存在的各種問(wèn)題，通過(guò)采取建設(shè)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)等形式提出整改意見(jiàn)，預(yù)防違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生，進(jìn)而保障災(zāi)后重建工作有序穩(wěn)定進(jìn)行，最終促進(jìn)災(zāi)后重建目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。將災(zāi)后重建審計(jì)置于國(guó)家治理角度去理解，提升行政效率，促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展。

（2）災(zāi)后重建審計(jì)制度和管理創(chuàng)新。災(zāi)后重建審計(jì)作為對(duì)地震災(zāi)害恢復(fù)性經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合的重大建設(shè)工程的審計(jì)，從審計(jì)的層次、標(biāo)準(zhǔn)等方面都需要審計(jì)制度和管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變和改革創(chuàng)新。一是要完善科學(xué)合理、操作可行的制度設(shè)計(jì)。審計(jì)署、省、市、縣結(jié)合實(shí)際提出災(zāi)后重建審計(jì)具體要求，制定出臺(tái)工作總體方案和相關(guān)管理辦法，規(guī)范審計(jì)程序，建立高效的審計(jì)協(xié)調(diào)溝通機(jī)制；二是實(shí)行動(dòng)態(tài)審計(jì)管理，合理建立審計(jì)組織結(jié)構(gòu)。對(duì)于災(zāi)后重建項(xiàng)目數(shù)量眾多、審計(jì)任務(wù)繁重的現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建有序高效的審計(jì)組織結(jié)構(gòu)和方式，關(guān)系到提高審計(jì)效率、完成審計(jì)任務(wù)，最終推動(dòng)審計(jì)管理的改革和創(chuàng)新。

（3）提升災(zāi)后重建審計(jì)能力，推進(jìn)審計(jì)技術(shù)建設(shè)。一是改善災(zāi)后重建審計(jì)環(huán)境，最重要的工作是加強(qiáng)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)，理順組織協(xié)調(diào)關(guān)系。加強(qiáng)黨委、政府對(duì)災(zāi)后重建審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，將審計(jì)監(jiān)督不斷融入黨委、政府管理控制活動(dòng)。黨委、政府通過(guò)災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)工作，充分體現(xiàn)災(zāi)后恢復(fù)重建審計(jì)在政府管理工作的地位，增強(qiáng)運(yùn)用審計(jì)手段實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略管理的意識(shí)，從政治上、組織上、經(jīng)費(fèi)上加強(qiáng)審計(jì)能力建設(shè)；二是審計(jì)人員工作能力。需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)理論、工程信息技術(shù)、審計(jì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，模擬實(shí)踐；三是運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，提升審計(jì)效率。