關(guān)于錢塘江河口管理問題研究

1 錢塘江河口的自然屬性、學(xué)術(shù)界定

1.1 河口水域

錢塘江河口是典型的強(qiáng)潮型入海河口，連接錢塘江干流與東海，是河流入海的過渡區(qū)域，主要受徑流、潮流和鹽度等影響。河流的徑流與海洋的潮汐在此交匯沖突，形成既有河流特性也有海洋特性的自然屬性。因此，河口地區(qū)是并列于河流與海洋存在的第三種形態(tài)。

根據(jù)美國(guó)河口學(xué)者普瑞查德對(duì)河口的定義，錢塘江河口范圍應(yīng)從蘆茨埠（即富春江電站）到上海蘆潮港-鎮(zhèn)海外游山斷面。根據(jù)前蘇聯(lián)學(xué)者薩莫依洛夫?qū)涌诘亩x，錢塘江河口可分為三段：富春江水電站至聞家堰75km河段是以徑流作用為主的“河流段”，聞家堰至海鹽澉浦122km河段是徑流和潮流相互消長(zhǎng)的“過渡段”，澉浦至蘆潮港85km的河口灣（杭州灣）是以潮流作用為主的“潮流段”。 河口雖從學(xué)術(shù)上劃為三段，但該三段互相影響、作用，互為一體，不可分割研究與管理。

1.2 河口灘涂

河口水域是河流與海洋的過渡段，那么，海濱（海灘、海涂）就是陸地與海洋的過渡段。海濱灘涂處于淺海與內(nèi)陸之間的過渡地帶，漲潮時(shí)淹沒，落潮時(shí)出露，習(xí)稱潮間帶。根據(jù)美國(guó)海岸防護(hù)手冊(cè)、《中國(guó)海岸工程》（1992嚴(yán)愷主編）等國(guó)內(nèi)外科技文獻(xiàn)闡述，灘涂與海域分屬不同地帶，是完全不同的概念。

可見，錢塘江河口是一個(gè)特殊且有其自然屬性的過渡區(qū)間，其整體性不可人為分割，河口下移也是必然趨勢(shì)。同時(shí)，河口水域作為河流的末端，河口灘涂作為陸地的延伸，它們與河流、陸地的聯(lián)系都比海洋更密切。因此，河口區(qū)域由水利部門統(tǒng)一主管、其他部門協(xié)助管理更為適宜。

2 錢塘江河口的法律界定

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第九條將河口作為一個(gè)特殊存在單獨(dú)列出，在概念界定上承認(rèn)了河口的特殊性及獨(dú)立性?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第九條、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條都明確了灘涂作為獨(dú)立的存在，其既有國(guó)家所有也有集體所有?！吨腥A人民共和國(guó)海域使用管理法》明確了兩點(diǎn)：一是海域?qū)儆趪?guó)家所有；二是從領(lǐng)海基線向陸地一側(cè)至海岸線都屬于海域。從法律條文本身來講，《海域法》與《憲法》、《土地法》并沒有矛盾，關(guān)鍵是在海岸線的解釋上。如果，按照海洋部門的解釋“海岸線是指平均大潮高潮時(shí)水陸分界的痕跡線”，則灘涂屬于海域，也即屬于國(guó)家所有，并沒有集體所有，而《憲法》、《土地法》則明確規(guī)定灘涂屬于土地資源，既有國(guó)家所有也有集體所有，這就造成了矛盾。

國(guó)土資源部2002年以國(guó)土資函[2002]154號(hào)文《關(guān)于明確“海岸線”、“灘涂”等概念法律含義的函》向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示，而國(guó)務(wù)院對(duì)該文的復(fù)函稱：關(guān)于明確“海岸線”、“灘涂”等概念法律含義的問題實(shí)質(zhì)上是“灘涂”與“海域”的劃分問題，依照現(xiàn)行法律規(guī)定，“灘涂”屬于土地；“灘涂”與“海域”的劃分，關(guān)鍵在于“海岸線”的劃定，屬于法律執(zhí)行中的具體問題，并建議國(guó)土資源部會(huì)同海洋局進(jìn)行充分與論證后拿出劃定方案，必要時(shí)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

可見，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及具有法律效力的文件，已經(jīng)明確了錢塘江口河海界線在“平湖金絲娘橋與慈溪庵東的連線”、灘涂屬于土地而非海域。而《海域法》對(duì)“海岸線”的定義不明造成管理上的困擾，根據(jù)下位法服從上位法的原則，需要將“海岸線”進(jìn)一步明確為“大潮低潮時(shí)水陸分界的痕跡線”，使《海域法》與《憲法》的相關(guān)規(guī)定一致。

3 錢塘江河口的自然災(zāi)害

3.1 洪澇災(zāi)害

浙江省是全國(guó)潮差最大的地區(qū)，高潮位比其他地區(qū)高2～3m，特別是河口地區(qū)受兩岸地形影響，潮差進(jìn)一步增大，如錢塘江河口乍浦、澉浦兩站潮差比口外增大1.8倍。由于我省河口地區(qū)多為平原，且地勢(shì)較低，外海潮位普遍高于地面，一旦風(fēng)暴潮與天文潮相遭遇，就會(huì)產(chǎn)生比兩岸地面高6m的暴潮，再加上巨浪、涌潮等作用，防潮壓力巨大，特別是河口地區(qū)受洪水和潮汐雙重作用，更易造成災(zāi)害。而且，由于河口地區(qū)人口、財(cái)富高度集聚，一旦形成災(zāi)害，損失不可估量。

3.2 風(fēng)暴潮災(zāi)害

浙江省是超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、臺(tái)風(fēng)頻發(fā)的地區(qū)之一，據(jù)近50年的統(tǒng)計(jì)，影響到錢塘江河口的臺(tái)風(fēng)每年平均3個(gè)，直接登陸每年接近一個(gè)，直接登陸的臺(tái)風(fēng)多發(fā)生在溫州、臺(tái)州和寧波附近，占22%。對(duì)錢塘江河口影響較大的是在寧波附近登陸的臺(tái)風(fēng)，近50年來就有10次強(qiáng)臺(tái)風(fēng)，對(duì)錢塘江影響很大的就占3次，而且往往是天文大潮與強(qiáng)臺(tái)風(fēng)相遇形成高水位，如1974年、1994年、1997年。

3.3 咸潮災(zāi)害

由于錢塘江屬山溪性河流，河口洪、枯季入海徑流量存在巨大差異，同時(shí)因有涌潮現(xiàn)象，咸潮可長(zhǎng)驅(qū)直入80公里到達(dá)杭州市區(qū)河段。咸潮上溯對(duì)杭州城市供水和農(nóng)業(yè)灌溉影響甚大。當(dāng)枯水、大潮季節(jié)及大潮汛前后幾天易受咸潮威脅。對(duì)河口區(qū)域城市取水產(chǎn)生較大影響。取水口鹽度主要與徑流、潮差、下邊界鹽度及前期鹽度有關(guān)，從近20年的實(shí)測(cè)可知，杭州附近取水口發(fā)生咸水入侵的時(shí)間主要是每年下半年的7月～10月，因此重點(diǎn)是研究這一時(shí)期防止咸水入侵的需水量問題。

可見，錢塘江河口災(zāi)害頻仍、破壞力大，隨著近年來極端天氣的不斷出現(xiàn)，氣候條件不斷惡劣，錢塘江河口自然災(zāi)害的發(fā)生頻率將會(huì)繼續(xù)上升，災(zāi)害的強(qiáng)度和破壞度也會(huì)不斷提高，這就對(duì)今后錢塘江河口的管理提出了更高的要求，也是更艱巨的任務(wù)。

4 水利部門在錢塘江河口的主要職責(zé)

4.1 河口治理的責(zé)任。錢塘江河口以其洶涌雄壯的涌潮而聞名，但其真正對(duì)兩岸有威脅的是寬闊的江面、大沖大淤的江道、遷徙無常的主槽。盡管當(dāng)前工程技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟，但僅僅依靠建海塘難以從根本上改變防洪御潮的被動(dòng)局面，洪潮入侵的威脅時(shí)刻存在?？茖W(xué)地治理江道，從而穩(wěn)定主槽，是提高防洪御潮安全保障能力的根本途徑。此外，江道的治理還涉及到杭州市飲用水安全、航運(yùn)以及秦山核電、曹娥江大閘、杭州灣大橋、上河閘、下河閘等區(qū)域內(nèi)重大工程的安全運(yùn)行，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，科學(xué)指導(dǎo)實(shí)施錢塘江河口治理是水利部門在錢塘江河口的重要職責(zé)。

4.2 防汛安全責(zé)任（堤線監(jiān)管責(zé)任，河道整治工程的組織實(shí)施和監(jiān)管責(zé)任，涉河涉堤建設(shè)等水事活動(dòng)的有序開展，海塘的建設(shè)、維護(hù)、管理責(zé)任，汛情的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)責(zé)任等）。

4.3 河口水資源供需優(yōu)化管理、統(tǒng)一調(diào)度

水資源是制約我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素，必須全流域統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)調(diào)度，才能做到合理的把水庫(kù)、河道、河網(wǎng)的水優(yōu)質(zhì)優(yōu)用，最大限度地滿足生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境的需求，各部門按不同供水保證率得到滿足。此外，錢塘江河口以海域來沙為主，要有足夠的徑流下泄才能維持河床的沖淤平衡。這更要求全流域包括河口在內(nèi)按不同季節(jié)合理控制下泄徑流，滿足河口生態(tài)和環(huán)境全年、不同季節(jié)的各項(xiàng)用水需求，如果將水資源分割管理，將造成河口淤積、水質(zhì)惡化、生態(tài)退化等嚴(yán)重局面。

4.4 涌潮保護(hù)。錢塘江涌潮是稀缺的自然遺產(chǎn)，形成原因有二，一是河口喇叭形的平面收縮，二是沙坎沿河流縱向的抬升。其中，沙坎范圍從乍浦到聞堰?！墩憬″X塘江管理?xiàng)l例》明確了水利部門在“該區(qū)域”的涌潮保護(hù)責(zé)任。

4.5 古海塘保護(hù)。明代黃光升在海鹽創(chuàng)建了當(dāng)時(shí)技術(shù)上最為先進(jìn)的五縱五橫魚鱗石塘，不僅自古在抗御洪潮災(zāi)害中起到了重要作用，而且是錢塘兩岸重要的文物遺址。因此，根據(jù)《浙江省錢塘江管理?xiàng)l例》水利部門有責(zé)任對(duì)“具有歷史、文化、科學(xué)價(jià)值的古海塘、灌溉工程、閘壩等水利工程”加強(qiáng)研究、管理和保護(hù)。

5 錢塘江河口防汛與治理成效

5.1 錢塘江標(biāo)準(zhǔn)海塘建設(shè)

為防御洪潮災(zāi)害，歷代當(dāng)政者都十分重視錢塘江海塘的修建與維護(hù)，千百年來經(jīng)歷了屢修屢毀、屢毀屢修的艱辛歷程，其中明、清兩代為國(guó)安民福固筑錢塘江海塘而“日出斗銀”。明代黃光升創(chuàng)建了當(dāng)時(shí)技術(shù)上最為先進(jìn)的五縱五橫魚鱗石塘，在抗御洪潮災(zāi)害中起到了重要作用。1997年，錢塘江海塘連續(xù)遭受“7.9”洪水和11號(hào)臺(tái)風(fēng)的侵襲，水位兩次超歷史最高記錄，錢塘江海塘險(xiǎn)象環(huán)生，多處出現(xiàn)損毀。災(zāi)害過后，省委、省政府痛下“砸鍋賣鐵修海塘”的決心，發(fā)出了“全民動(dòng)員興水利、萬(wàn)眾一心修海塘”號(hào)召，在沿江各級(jí)政府及省水利廳的高度重視下，錢塘江兩岸掀起了轟轟烈烈的海塘建設(shè)高潮。

錢塘江兩岸海塘共長(zhǎng)467.4km，列入標(biāo)準(zhǔn)海塘建設(shè)長(zhǎng)333公里，共投資33億元。其中省管標(biāo)準(zhǔn)海塘建設(shè)108公里，投資10.75億元；地方塘225公里，投資22.25億元。截止目前，除了一些地方過渡性圍堤未建成標(biāo)準(zhǔn)海塘，其余均已完成50年一遇以上標(biāo)準(zhǔn)海塘建設(shè)。錢塘江海塘的整體防御能力得到了極大提高。

工程建成后，經(jīng)受住了2002年16號(hào)“森拉克”、2005年9號(hào)“麥莎”等特大臺(tái)風(fēng)以及歷年春秋季大潮的考驗(yàn)，至今運(yùn)行情況良好，為錢塘江北岸廣大地區(qū)的安全度汛和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力保障，發(fā)揮了工程應(yīng)有的效益，成為了錢塘江畔一條防御洪潮的生命線和靚麗的風(fēng)景線。

5.2 錢塘江北岸海塘應(yīng)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)暴潮工作

在建成標(biāo)準(zhǔn)海塘的基礎(chǔ)上，為防極端氣候所帶來的影響，省政府、水利部領(lǐng)導(dǎo)未雨綢繆、高度重視，從2007年開始，我局在省水利廳領(lǐng)導(dǎo)下超前研究，開展了《錢塘江北岸海塘應(yīng)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)暴潮研究項(xiàng)目》工作。2009年該項(xiàng)目通過了由水利部組織的驗(yàn)收，2010年榮獲了水利部大禹獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)?，F(xiàn)已完成《錢塘江北岸海塘應(yīng)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)暴潮研究項(xiàng)目》等。

5.3 河口治理成效

經(jīng)過幾十年的治理，河口地區(qū)成功防御了百年一遇的洪水和70年一遇的風(fēng)暴潮，主塘未潰決成災(zāi)，保障了兩岸60年的平安。治理了90km長(zhǎng)的游蕩擺動(dòng)的河道，改善了防洪、排澇、航運(yùn)等條件。在治江的同時(shí)，取得了約160萬(wàn)畝土地。每年可為兩岸提供12～18億m3水資源，改善咸水入侵，提高了杭州市供水安全。今后在統(tǒng)一調(diào)度下，還可增加到35～42億m3，可滿足2020年的需水量。改善了兩岸的生態(tài)和環(huán)境，彌補(bǔ)了國(guó)土面積逐年減少，起到了占補(bǔ)平衡作用。為200～300萬(wàn)人提供了生存空間和就業(yè)機(jī)會(huì)。保護(hù)了世界著名的涌潮景觀及其多樣性和準(zhǔn)確性，也保護(hù)、加固了明清古海塘。河口治理還為曹娥江口門大閘的建成提供了有利條件，使其閘外水道可與錢塘江主槽暢通，無淤塞之虞，也為秦山核電、嘉興港區(qū)的正常運(yùn)行提供了有力保障。

6 錢塘江河口當(dāng)前面臨的問題

錢塘江河口深入治理仍在下延，今后的治理與管理任務(wù)還十分繁重，且面臨幾個(gè)突出問題，一是河口深入治理迫在眉睫。目前尖山河段仍較寬淺，主槽經(jīng)常擺動(dòng)，中沙和淺灘繼續(xù)存在；下游北岸深水岸線資源的維護(hù)、土地資源的有效獲取，有待杭州灣宏觀形態(tài)以及水沙運(yùn)動(dòng)機(jī)理等一系列研究的開展。二是海塘防洪御潮標(biāo)準(zhǔn)需進(jìn)一步提高。錢塘江應(yīng)對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)暴潮措施研究正在推動(dòng)實(shí)施并希冀取得一定的進(jìn)展。三是河口水土資源、岸線利用有待開發(fā)與合理布局。目前沿岸港口航道利用、尖山岸線外推、曹娥江大閘閘下淤積與調(diào)度運(yùn)行、浙東引水、土地供需、資源與環(huán)境保護(hù)等問題十分突出，亟待解決。四是河道依法管理體系有待進(jìn)一步充實(shí)與完善。錢塘江的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)和水害防治等活動(dòng)，所依賴的管理體制與法律體系，亟需進(jìn)一步完善。

7 結(jié)論

錢塘江河口地理位置十分重要，河道沖淤變化快，防洪御潮任務(wù)繁重，河口管理涉及多部門、多地區(qū)。因此河口實(shí)行共管機(jī)制應(yīng)從適應(yīng)公共管理的要求出發(fā)，要確保防洪安全和泄洪暢順為主，兼顧水資源保護(hù)、交通航運(yùn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、岸線灘涂資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境改善等方面的需要，保障河口的合理延伸，以充分發(fā)揮河口治理的綜合效益為目的。同時(shí)各有關(guān)部門和地區(qū)需要顧全大局，統(tǒng)籌兼顧，使錢塘江河口共管機(jī)制更好地為河口地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)。

洪水是由全流域的面積、地形、降雨、水利設(shè)施及調(diào)度決定的，防臺(tái)風(fēng)安全也是由堤塘等工程設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)管理、預(yù)警系統(tǒng)決定的，洪、臺(tái)防汛是事關(guān)大局，一直是水利部門的頭等大事；水資源必須全流域統(tǒng)一調(diào)度，錢塘江河口河床的沖淤變化決定性因素是徑流豐枯變化引起的，它決定了洪潮水位、咸水入侵、水環(huán)境容量等因素；河口段與潮流段存在大量水體、泥沙、污染物的交換，目前錢塘江治理正向下游推進(jìn)，二者關(guān)系密切，不可分割。再加上水利部門在河口區(qū)域百多年來的豐富管理經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的基礎(chǔ)資料收集利用，因此建議河口區(qū)域應(yīng)以水利部門統(tǒng)籌管理為主，海洋部門協(xié)助管理。

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[3]韓非非.錢塘江閘口-曹娥江口段近期河道演變分析[J].《上海水務(wù)》,2018(1).