發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是提升鄉(xiāng)村治理水平的重要契機(jī)

黨的十九大報(bào)告指出要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，其中一個(gè)重要方面就是加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》出臺(tái)，正式拉開鄉(xiāng)村振興的大幕。鄉(xiāng)村要振興，治理要先行。2017年2月中央一號(hào)文件明確提出將建設(shè)“集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體”作為發(fā)展鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)的措施之一。由此可見,大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,使之與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)民增收等“三農(nóng)”直接問(wèn)題有機(jī)結(jié)合,是實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告七大戰(zhàn)略之一的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的一條重要途徑。要提升鄉(xiāng)村治理水平，建立健全鄉(xiāng)村治理體系是基礎(chǔ)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，行之有效的鄉(xiāng)村治理體系本質(zhì)上是能夠提高效率、降低交易成本、充分激發(fā)鄉(xiāng)村活力的一套機(jī)制。建立和完善治理體系，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)治理提升是一條主要途徑。鄉(xiāng)村旅游作為鄉(xiāng)村振興的主要產(chǎn)業(yè)途徑，在精準(zhǔn)扶貧、增加就業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、催生農(nóng)村社會(huì)組織等方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用，一方面為鄉(xiāng)村治理水平提升提供了契機(jī)，另一方面也催生了鄉(xiāng)村治理水平提升的內(nèi)在動(dòng)力。

1 鄉(xiāng)村治理面臨的問(wèn)題

在傳統(tǒng)中國(guó)時(shí)期，由于“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，我國(guó)鄉(xiāng)村治理主要表現(xiàn)為宗族自治，依托著鄉(xiāng)土文化的“差序格局”，有效組織鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)及社會(huì)交往，通過(guò)鄉(xiāng)紳、族長(zhǎng)等代表與中央政權(quán)對(duì)接聯(lián)系，整體呈現(xiàn)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村自治治理體系。隨著新中國(guó)的建立，尤其到人民公社化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，國(guó)家強(qiáng)調(diào)公共資源的高度集中調(diào)用，為此，“政社合一”的全能主義治理模式進(jìn)入鄉(xiāng)村，使得國(guó)家基層政權(quán)和

鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織以“人民公社”的形式實(shí)現(xiàn)整合，政府在鄉(xiāng)村治理體系中的卞導(dǎo)地位改革開放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心，建立了農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度和市場(chǎng)機(jī)制，賦予并保障農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán);以促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革為核心，實(shí)行農(nóng)村綜合改革以適應(yīng)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。在此基礎(chǔ)上，20世紀(jì)80年代，我國(guó)啟動(dòng)了村民自治改革。一方面在全國(guó)農(nóng)村地區(qū)恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制，實(shí)現(xiàn)了政社分開;另一方面在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村民委員會(huì)，全面管理鄉(xiāng)村事務(wù)，實(shí)行多年的 “公社——大隊(duì)——生產(chǎn)隊(duì)”的三級(jí)管理模式被“鄉(xiāng)政村治”模式替代。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化程度不斷加深，鄉(xiāng)村治理面臨的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。

一是農(nóng)村自治水平有待提高。鄉(xiāng)村不同于城市，土地發(fā)展權(quán)是集體性質(zhì)，并不由政府全權(quán)掌控，同時(shí)，鄉(xiāng)村的“三生空間”即生態(tài)空間、生產(chǎn)空間、生活空間高度復(fù)合、緊密關(guān)聯(lián)，關(guān)乎村民生活的基本保障，與村民的各項(xiàng)利益息息相關(guān)。而村莊規(guī)劃屬于典型的存量空間規(guī)劃，鄉(xiāng)村中物質(zhì)性的規(guī)劃及建設(shè)與具有縫補(bǔ)、整合性質(zhì)，過(guò)程性、協(xié)調(diào)性的規(guī)劃占據(jù)著重要的位置。因此，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首要條件是獲得村民的認(rèn)同與積極響應(yīng)，換個(gè)角度講，即鄉(xiāng)村治理問(wèn)題是鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的核心問(wèn)題。如何合理界定各級(jí)政府在鄉(xiāng)村事務(wù)中的干預(yù)邊界，如何積極引導(dǎo)村民參與鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)，如何在保障原有村民的權(quán)益基礎(chǔ)上，將村內(nèi)村外多元力量聚焦鄉(xiāng)村振興并形成合力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)共同探索實(shí)踐鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展路徑，無(wú)疑是新時(shí)代鄉(xiāng)村治理中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，市場(chǎng)配置作用未充分發(fā)揮。當(dāng)前，我國(guó)多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏基本的產(chǎn)業(yè)，仍然從事著低水平低效率的農(nóng)業(yè)家庭生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出在滿足自身需求之后，僅有少量剩余可供市場(chǎng)交易。交易的不活躍，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)蕭條，市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重滯后。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品商品化率低下，導(dǎo)致產(chǎn)供銷體系無(wú)法在鄉(xiāng)村地區(qū)真正建立起來(lái)，資源配置中市場(chǎng)的決定性作用就無(wú)法真正發(fā)揮，城鄉(xiāng)居民貧富差距越來(lái)越大。一旦農(nóng)民收入無(wú)法提升，就會(huì)進(jìn)一步加劇市場(chǎng)蕭條，進(jìn)而形成一個(gè)惡性循環(huán)，長(zhǎng)此以往將不僅影響鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定，甚至將會(huì)影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二是治理方式和結(jié)構(gòu)單一，政府調(diào)節(jié)作用有限。結(jié)構(gòu)單一主要指的是鄉(xiāng)村治理主體以行政機(jī)關(guān)為主，缺乏社會(huì)組織和村民參與鄉(xiāng)村治理，這直接導(dǎo)致了治理主體不完善。這種不完善，使得行政機(jī)關(guān)與村民之間形成一種管理和被管理的關(guān)系，更容易產(chǎn)生對(duì)抗，而不是合作。方式單一主要指的是鄉(xiāng)村治理主體治理方式主要依靠行政命令方式，缺乏平等協(xié)商等合作機(jī)制，這直接導(dǎo)致了治理目標(biāo)的偏離。隨著國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)村地區(qū)原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部、村民委員會(huì)等治理主體喪失了部分收入來(lái)源，行政積極性和行政動(dòng)員能力下降，治理目標(biāo)向“不出事”偏離。兩者相互作用下，使得政府調(diào)節(jié)作用只能有限發(fā)揮。

三是農(nóng)民老齡化。鄉(xiāng)村文化邊緣化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊下，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的生存受到前所未有的挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村文化貧弱，內(nèi)生動(dòng)力不足。農(nóng)民文化意識(shí)薄弱，生活方式單一，鄉(xiāng)村文化逐漸被社會(huì)邊緣化。隨著社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村人員流動(dòng)加速，能人、年輕人都不愿意從事村兩委工作，村集體與村民之間的凝聚力嚴(yán)重不足。鄉(xiāng)村發(fā)展的硬基礎(chǔ)本就不足，加上文化邊緣化、勞動(dòng)力流失、凝聚力不足等軟環(huán)境問(wèn)題，鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足。

2 發(fā)展鄉(xiāng)村旅游激活了鄉(xiāng)村地區(qū)的市場(chǎng)機(jī)制

市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置資源，可以提升效率、降低成本。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村地區(qū)市場(chǎng)體系不完善嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，成功激活了鄉(xiāng)村地區(qū)的市場(chǎng)機(jī)制，彌補(bǔ)了市場(chǎng)在鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置中的缺失，效果逐漸顯現(xiàn)。

一是增加了鄉(xiāng)村消費(fèi)。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村地區(qū)的消費(fèi)一直維持在較低水平，僅僅用于滿足基本生活需求。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，一方面是大量外來(lái)游客的消費(fèi)激增，另一方面是本地居民的引致性消費(fèi)激增，這部分是為了滿足游客消費(fèi)而產(chǎn)生的。消費(fèi)激增，一方面使鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存得以消解，使農(nóng)產(chǎn)品更快更好地變成商品，提升了商品化率;另一方面也建立和完善了鄉(xiāng)村市場(chǎng)交易體系，讓鄉(xiāng)村產(chǎn)出能夠更好地對(duì)接市場(chǎng)。

二是改善了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái)，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中以糧食生產(chǎn)為主，以家庭為主要經(jīng)營(yíng)單位，生產(chǎn)方式粗放、效率低下。伴隨鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，游客需求逐漸多元化，鄉(xiāng)村供給不足成為限制發(fā)展的主要障礙。供給不足，一方面是量，更多的則是結(jié)構(gòu)不合理。以糧食為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，從以糧為主向多元化種植結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變已經(jīng)勢(shì)不可擋。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，極大提升了資源配置的效率，提升了供給水平和針對(duì)性，使土地產(chǎn)出避免同質(zhì)化、低水平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，非糧化趨勢(shì)也充分拓展了鄉(xiāng)村土地功能，從單一糧食保障功能拓展向風(fēng)景觀賞功能。

三是增加了鄉(xiāng)村收入。一方面增加了鄉(xiāng)村原有居民收入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升，土地產(chǎn)出隨之增加，加上一些鄉(xiāng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)、新型合作社等改革紅利相繼釋放，在原有產(chǎn)出之外，還可以獲得租金和股金，增收效果明顯。另一方面增加了鄉(xiāng)村集體收入。在許多鄉(xiāng)村地區(qū)，村集體收入微薄，根本沒(méi)有財(cái)力來(lái)維持鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)和生產(chǎn)改進(jìn)。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，村集體收入逐年提升，集體財(cái)力狀況不斷改善，用于改善村容村貌、提升公共服務(wù)水平的支出不斷增加，必然會(huì)吸引更多游客，形成良性循環(huán)。

四是活躍了要素流動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)使得鄉(xiāng)村一直是資本、勞動(dòng)力、土地等要素的輸出地，要素不活躍是制約鄉(xiāng)村發(fā)展的主要原因之一。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，大量外出務(wù)工人員能夠?qū)崿F(xiàn)在家門口就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力回流;看到商機(jī)的資本開始加緊布局，實(shí)現(xiàn)了資本流入;WIFI、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)普及和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)的流入;城市優(yōu)秀管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)了管理和人才的流入，眾多要素的日益活躍，催生了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

3 發(fā)展鄉(xiāng)村旅游改變了鄉(xiāng)村地區(qū)的生存文化

在市場(chǎng)機(jī)制作用下，伴隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，原本自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)被打破，新的生存文化正在形成。

一是服務(wù)理念逐漸形成。鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，信息閉塞，以自我家庭為中心的理念根深蒂固，服務(wù)理念缺失。在發(fā)展旅游初期，村民自以為最好的住宿環(huán)境、飯食都未見得滿足游客需求，根源就在于服務(wù)理念缺失。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，住宿環(huán)境不斷改善，暖氣、洗浴、WIFI等設(shè)備不斷完善;飯菜花樣增多、擺盤漂亮、飯食結(jié)構(gòu)也不斷合理;村容村貌不斷改進(jìn)，廁所革命有效推進(jìn)，鄉(xiāng)村公共環(huán)境不斷優(yōu)化，這些變化正是由服務(wù)理念催生的。服務(wù)理念的形成不僅滿足了游客需要，提升了游客體驗(yàn)，同時(shí)也提升了村民自身生活水平。

二是環(huán)保理念深入人心。長(zhǎng)期以來(lái)，土地是鄉(xiāng)村地區(qū)主要收入來(lái)源。為了擴(kuò)大收入，開荒拓地是鄉(xiāng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)象，加上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，垃圾處理不完善，鄉(xiāng)村環(huán)境破壞現(xiàn)象較為嚴(yán)重。習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念逐漸深入人心，隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，保護(hù)好環(huán)境也能帶來(lái)收入的切身體驗(yàn)，讓環(huán)保理念在鄉(xiāng)村地區(qū)逐漸形成。鄉(xiāng)村環(huán)境得以改善，恰恰是保護(hù)了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的核心資源，會(huì)進(jìn)一步吸引游客，形成良性循環(huán)。

三是法治觀念日益提升。市場(chǎng)機(jī)制的重要特征之一就是契約精神，而契約的保護(hù)正需要依靠法治力量。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村地區(qū)是熟人社會(huì)、封閉社區(qū)，相互交易依靠的是口碑、信用、血緣、親情。隨著大量外來(lái)游客的進(jìn)入，鄉(xiāng)村地區(qū)陌生人日漸增多，并超過(guò)本地人，原來(lái)的交易模式已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)的快速變化，合同交易模式逐漸建立。通過(guò)法律來(lái)實(shí)現(xiàn)交易、維護(hù)自身權(quán)益、獲取救濟(jì)的觀念逐漸深入人心。

四是經(jīng)濟(jì)模式逐漸改變。自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的主要特征是低投入低產(chǎn)出，更加注重自身溫飽的滿足。鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，首先引發(fā)了高投資。村民不再局限于投資農(nóng)藥、化肥、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資，房屋改造、種植推廣等投資開始出現(xiàn)。其次引發(fā)了高消費(fèi)。為了滿足游客需要，各種超出基本生活保障的消費(fèi)開始出現(xiàn)。最后提升了加工水平，初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的深加工產(chǎn)業(yè)鏈開始形成。

4 發(fā)展鄉(xiāng)村旅游完善了鄉(xiāng)村地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)

隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)不斷完善，從一對(duì)一的行政管理開始向多方共治格局轉(zhuǎn)變。

一是農(nóng)民身份地位轉(zhuǎn)變。伴隨鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展、大量新型經(jīng)營(yíng)組織的進(jìn)入，農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變。農(nóng)民生活從看天吃飯向獲取工資性收入轉(zhuǎn)變，農(nóng)民勞作負(fù)擔(dān)減輕、心理壓力減小。同時(shí)，大部分鄉(xiāng)村地區(qū)采取土地流轉(zhuǎn)入股、租賃的方式組成新型經(jīng)營(yíng)組織，農(nóng)民由直接經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|、出租人。村民由單純的被管理者角色轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w合作對(duì)象的管理層、員工。兩者的關(guān)系由管理和被管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降群献麝P(guān)系，農(nóng)民有了參與鄉(xiāng)村治理的平等主體地位。

二是新型經(jīng)營(yíng)組織誕生。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展需要，新型經(jīng)營(yíng)組織應(yīng)運(yùn)而生。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，以土地流轉(zhuǎn)為制度基礎(chǔ)，集中成規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)催生大量新型經(jīng)營(yíng)組織。這些組織大都以農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地入股，針對(duì)游客需求，結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路。同時(shí)，也誕生了協(xié)會(huì)等中介性社會(huì)組織。新型經(jīng)營(yíng)組織和社會(huì)組織的誕生彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中缺少的一環(huán)，能夠在政府失靈時(shí)彌補(bǔ)政府的不足，在市場(chǎng)失靈時(shí)彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，形成一個(gè)較為完善的結(jié)構(gòu)體系。

三是集體和個(gè)人關(guān)系得以改善。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，勞動(dòng)力大量外流，集體資產(chǎn)模糊不清，導(dǎo)致集體和村民之間一盤散沙，缺少凝聚力。隨著鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，集體和個(gè)人關(guān)系通過(guò)新型經(jīng)營(yíng)組織這一紐帶得以改善。一方面，集體需要村民支持才能發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì);另一方面，村民需要集體作為代表來(lái)增加談判砝碼和保障自身利益。集體和個(gè)人重新凝聚起來(lái)，不單單改善了治理結(jié)構(gòu)，更提升了鄉(xiāng)村地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

鄉(xiāng)村治理要共建共治，就是要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、村民各自的作用，構(gòu)建一套行之有效的制度體系。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以引入市場(chǎng)機(jī)制、催生社會(huì)組織、轉(zhuǎn)變村民身份地位，在幾方共同作用下，改善人與人、人與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展繁榮。

[1]唐燕，趙文寧，顧朝林.我國(guó)鄉(xiāng)村治理體系的形成及其對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的啟示[J].現(xiàn)代城市研究，2015(04):02-06.

[2]申明銳，張京祥.政府項(xiàng)目與鄉(xiāng)村善治—基于不同治理類型與效應(yīng)的比較[J].現(xiàn)代城市研究.2017(01):02-05.