美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行對(duì)我國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯⑹?/h1>

2018-12-07 05:42:34

新商務(wù)周刊訂閱 2018年18期 收藏

關(guān)鍵詞：建設(shè)者開發(fā)者補(bǔ)償

濕地是地球自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，在涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)生物多樣性、維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡等方面發(fā)揮著重要作用。美國(guó)是世界上第二大濕地?fù)碛袊?guó)，現(xiàn)有濕地面積1.11億hm 2左右，約占國(guó)土面積的12%，濕地面積僅次于加拿大。美國(guó)是世界上較早實(shí)施濕地生態(tài)保護(hù)的國(guó)家，也是濕地生態(tài)保護(hù)取得明顯成效的國(guó)家，其濕地生態(tài)補(bǔ)償制度與實(shí)踐具有典型性，濕地補(bǔ)償銀行的成功實(shí)踐，對(duì)完善我國(guó)濕地保護(hù)具有借鑒意義。

1 美國(guó)濕地補(bǔ)償制度實(shí)施進(jìn)程

美國(guó)的濕地經(jīng)歷了從盲目開發(fā)到濕地保護(hù)到開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的歷程，實(shí)現(xiàn)了濕地的可持續(xù)發(fā)展。從20世紀(jì)70年代開始人們漸漸認(rèn)識(shí)了濕地的重要性，，美國(guó)政府從鼓勵(lì)開發(fā)濕地轉(zhuǎn)而逐步開始實(shí)行濕地保護(hù)政策。其中《清潔水法》是最具代表性的，該法案中第404條款對(duì)濕地開發(fā)有特殊的要求，濕地補(bǔ)償有了明確穩(wěn)定的法律依據(jù)；1988年布什總統(tǒng)提出美國(guó)濕地“零凈損失”(No Net Loss)原則；1993年克林頓政府出臺(tái)執(zhí)行“ 政 府 濕 地 計(jì) 劃 ”（The Administration’s WetlandPlan）的聯(lián)邦指導(dǎo)，繼續(xù)維持美國(guó)現(xiàn)有濕地的“零凈損失”； 2004年小布什提出超越“零凈損失”的新政目標(biāo)，即全面增加濕地?cái)?shù)量和改善濕地質(zhì)量的“總體增長(zhǎng)”（Overall Increase）目標(biāo)，隨著“零凈損失”原則、“政府濕地計(jì)劃”的聯(lián)邦指導(dǎo)、全面增加濕地?cái)?shù)量和改善濕地質(zhì)量的“總體增長(zhǎng)”目標(biāo)的相繼提出，美國(guó)濕地保護(hù)政策與措施在實(shí)施中不斷完善，制度不斷創(chuàng)新，美國(guó)陸軍工程團(tuán)頒布了指導(dǎo)濕地補(bǔ)償實(shí)際運(yùn)行的規(guī)則。 2008年4月，美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)（US Ar?my Corps of Engineers，USACE）和美國(guó)環(huán)境保護(hù)署在總結(jié)已有濕地補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上共同頒布了水域資源損害補(bǔ)償最終規(guī)則，全面確立濕地補(bǔ)償?shù)娜N機(jī)制（Jassica Wilkinson et al.,2006），對(duì)濕地補(bǔ)償市場(chǎng)化 運(yùn)作做了詳細(xì)的規(guī)定：即濕地開發(fā)者自行補(bǔ)償、濕地補(bǔ)償銀行補(bǔ)償和濕地替代費(fèi)補(bǔ)償，對(duì)濕地補(bǔ)償實(shí)施順序做了規(guī)定，濕地補(bǔ)償銀行補(bǔ)償優(yōu)于濕地替代費(fèi)補(bǔ)償，濕地替代費(fèi)補(bǔ)償優(yōu)于濕地開發(fā)者自行補(bǔ)償。其中，濕地補(bǔ)償銀行是建立補(bǔ)償交易市場(chǎng)，資源通過市場(chǎng)機(jī)制配置，實(shí)現(xiàn)濕地零凈損失的目標(biāo)，是聯(lián)邦政府最為推崇的市場(chǎng)化管理機(jī)制。自1991年美國(guó)誕生第一家商業(yè)濕地補(bǔ)償銀行以來，美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行數(shù)量逐漸增加，截至2016年，全美濕地補(bǔ)償銀行已近3000家，目前，在美國(guó)各州都有濕地保護(hù)交易行為，濕地得到有效保護(hù)，1970年，美國(guó)濕地面積已從 18世紀(jì)的 2.21×108英畝減少到1.1×108英畝；為扭轉(zhuǎn)濕地面積嚴(yán)重縮減的局面，美國(guó)創(chuàng)建了.濕地補(bǔ)償銀行。這一濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吖ぞ咴诿绹?guó)的濕地保護(hù)中發(fā)揮了強(qiáng)大而持續(xù)的作用，濕地年損失量由45.8×104英畝（1955—1975年）下降到1.38×104英畝（2004—2009年），美國(guó)濕地面積基本達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，甚至有所增加。

2 濕地補(bǔ)償銀行的設(shè)立及運(yùn)作流程

濕地補(bǔ)償銀行是指在一塊或者幾塊地域空間上，恢復(fù)受損濕地、新建濕地、加強(qiáng)現(xiàn)有濕地的某些功能或保存濕地及其他水生資源，并將這些濕地以“信用”（credits）的方式通過合理的市場(chǎng)價(jià)格出售給濕地開發(fā)（占用、破壞等）者，從而達(dá)到補(bǔ)償濕地?fù)p害的目的。用再建（或功能恢復(fù)）的新濕地作為對(duì)人為破壞濕地的賠償，可以實(shí)現(xiàn)濕地在總量和功能（包括蓄洪、水質(zhì)保護(hù)、魚類和野生動(dòng)物棲息地和地下水補(bǔ)給）上的可持續(xù)平衡；同時(shí)，還平衡了濕地開發(fā)者的義務(wù)與保護(hù)者的利益。美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行的設(shè)立、交易、監(jiān)督法律依據(jù)是《1995聯(lián)邦濕地補(bǔ)償銀行導(dǎo)則》，該導(dǎo)則是由美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)、國(guó)家環(huán)保署聯(lián)合制定的，對(duì)濕地補(bǔ)償銀行的設(shè)立、運(yùn)作流程有著詳盡規(guī)定。主要步驟包括：

2.1 提出申請(qǐng)

第一步是由濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者或投資者提交申請(qǐng)，申請(qǐng)?zhí)峤坏矫绹?guó)陸軍工程兵團(tuán)，同時(shí)還必須一并提交完整詳細(xì)的執(zhí)行方案，方案中不僅要有對(duì)建設(shè)行為是否會(huì)對(duì)周邊環(huán)境造成潛在不良影響的分析，還包括通過濕地補(bǔ)償銀行補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)濕地生態(tài)功能的需求。

2.2 核査和審批

接到濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者或投資者提交的申請(qǐng)和完整詳細(xì)的執(zhí)行方案后，美軍陸軍工程兵團(tuán)就成立聯(lián)合評(píng)估小組，其主要責(zé)任為專業(yè)地評(píng)估該濕地補(bǔ)償銀行申請(qǐng)，并將申請(qǐng)書向公眾公開，在必要的情況下還要舉行聽證會(huì)，接受全社會(huì)的審查、監(jiān)督。聯(lián)合評(píng)估小組、美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)共同審核濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)申請(qǐng)，通過審核后，濕地銀行建設(shè)申請(qǐng)者還必須和陸軍工程兵團(tuán)簽署一份濕地補(bǔ)償銀行協(xié)議文書，協(xié)議文書具有法律約束力，銀行建設(shè)申請(qǐng)人必須嚴(yán)格按照協(xié)議書內(nèi)容建設(shè)、運(yùn)作銀行。

2.3 “濕地信用”的交易

一直以來，政府部門對(duì)濕地銀行的建設(shè)和運(yùn)作有著嚴(yán)格的監(jiān)管，嚴(yán)格審查濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者是否對(duì)濕地造成破壞。確定別無(wú)他法能使?jié)竦亻_發(fā)損害更小，這樣才能通過從濕地補(bǔ)償銀行購(gòu)買“濕地信用”來補(bǔ)償造成的損害。同時(shí)，政府部門要嚴(yán)格核實(shí)濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者是否已與美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)簽署協(xié)議文書并嚴(yán)格按照已簽署的協(xié)議文書的要求進(jìn)行濕地補(bǔ)償銀行的建設(shè)、運(yùn)作，使得濕地生態(tài)服務(wù)功能、特性得以實(shí)現(xiàn)。而陸軍工程兵團(tuán)會(huì)出售已頒發(fā)許可的“濕地信用”給具有補(bǔ)償責(zé)任的濕地所有人，濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者必須嚴(yán)格按協(xié)議文書中的各項(xiàng)要求進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)作。

2.4 交易后期管理

根據(jù)美國(guó)《清潔水法》，在完成濕地交易后，濕地補(bǔ)償開發(fā)被許可人可以將濕地的管理責(zé)任轉(zhuǎn)移給濕地補(bǔ)償銀行建設(shè)者，因?yàn)閾碛袑I(yè)濕地維護(hù)人員和先進(jìn)設(shè)備的濕地補(bǔ)償銀行可以對(duì)濕地進(jìn)行有效補(bǔ)償和統(tǒng)一管理。在全部賣出濕地銀行儲(chǔ)備的“濕地信用”以后，濕地銀行建設(shè)者可向政府部門提出申請(qǐng)，將交易后的濕地長(zhǎng)期管理的責(zé)任進(jìn)行轉(zhuǎn)移給政府部門、非政府組織或其他私人管理者等，濕地銀行建設(shè)者的申請(qǐng)一旦獲得政府批準(zhǔn)，即可轉(zhuǎn)移。

綜上所述，濕地補(bǔ)償銀行制度以濕地＂零凈損失＂作為目標(biāo)，解決了土地利用與濕地保護(hù)之間的平衡問題，保證了濕地生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了濕地的可持續(xù)利用，與此同時(shí)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)補(bǔ)償資金的多元化,調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)多方參與主體的相關(guān)利益，建立了濕地交易市場(chǎng)，為濕地補(bǔ)償工作募集了充足的資金，實(shí)施程序保障公眾參與濕地保護(hù)，調(diào)動(dòng)了公眾參與到濕地保護(hù)中的積極性，調(diào)動(dòng)了多方主體保護(hù)濕地的熱倩。

3 濕地補(bǔ)償銀行制的優(yōu)勢(shì)

相較于其他補(bǔ)償方式，濕地補(bǔ)償銀行具有明顯優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在：

3.1 保證濕地“零凈損失”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

濕地補(bǔ)償銀行這種方式為事前行為，濕地開發(fā)者通過購(gòu)買“濕地信用”的方式補(bǔ)償濕地，在濕地?fù)p害之前就已完成，能夠緩解項(xiàng)目損害影響，特別緩解項(xiàng)目中濕地價(jià)值的短暫損失。

3.2 降低開發(fā)成本

開發(fā)者選擇濕地補(bǔ)償銀行的方式來補(bǔ)償濕地，方便快捷。濕地補(bǔ)償銀行出售濕地信用給開發(fā)者，可減少濕地開發(fā)者自行進(jìn)行濕地補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間，節(jié)約時(shí)間成本。同時(shí)，可以將濕地的維護(hù)和管理責(zé)任轉(zhuǎn)移給銀行建設(shè)者，從而節(jié)省其自行維護(hù)、管理濕地的成本。

3.3 提供技術(shù)支持

濕地補(bǔ)償銀行擁有專業(yè)的濕地維護(hù)人員和設(shè)備，能夠保證開發(fā)者對(duì)濕地補(bǔ)償?shù)挠行?，并?shí)現(xiàn)長(zhǎng)期檢測(cè)、監(jiān)督管理的實(shí)施。

3.4 轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、明確責(zé)任

美國(guó)《清潔水法案》明確要求，濕地銀行在補(bǔ)償交易進(jìn)行后就有負(fù)有對(duì)濕地進(jìn)行長(zhǎng)期進(jìn)行管理和維護(hù)的責(zé)任。而濕地開發(fā)者通過購(gòu)買“濕地信用”的方式補(bǔ)償濕地后，將所有“信用”的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任就轉(zhuǎn)移給濕地銀行了。

4 濕地補(bǔ)償銀行的經(jīng)驗(yàn)

濕地補(bǔ)償銀行作為美國(guó)濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的一大創(chuàng)新，有許多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

4.1 完善的法律體系支撐

《清潔水法》第 404條款要求所有開發(fā)者必須申請(qǐng)開發(fā)許可證，在限制濕地?zé)o約束的開發(fā)利用的同時(shí)也體現(xiàn)了濕地資源的稀缺性。此后又出臺(tái)了《緊急濕地保護(hù)法》《北美濕地保護(hù)法》等一系列法律，明確提出將濕地作為一種獨(dú)特的資源進(jìn)行保護(hù)，并提出濕地補(bǔ)償?shù)囊蟆Ｖ笤趯?shí)踐過程中，各部門又聯(lián)合發(fā)布了濕地補(bǔ)償銀行的操作規(guī)章流程，建立了較為完善的補(bǔ)償制度。經(jīng)過多年發(fā)展，美國(guó)的濕地生態(tài)補(bǔ)償從概念性的法律條文不斷發(fā)展為可操作的規(guī)章流程，形成了較為完善的法律體系。

4.2 “保護(hù)”與“合理利用”有機(jī)結(jié)合

美國(guó)的濕地“零凈損失”政策在保證全國(guó)濕地總面積不變的基礎(chǔ)上，允許合理開發(fā)利用濕地。對(duì)于有重要生態(tài)價(jià)值必須要保持自然狀態(tài)的濕地通過建立保護(hù)區(qū)或者濕地公園的方式進(jìn)行保護(hù)，對(duì)于沒那么重要的濕地則通過濕地補(bǔ)償銀行機(jī)制對(duì)不可避免的損害進(jìn)行補(bǔ)償，來保障濕地生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展性。

4.3 市場(chǎng)化運(yùn)行

通過設(shè)立“濕地信用”額度，建立濕地生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)，吸收了大量私人部門的資金投入。好處是彌補(bǔ)了開發(fā)者自行補(bǔ)償資金的不足以及專業(yè)知識(shí)的缺乏，同時(shí)利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)降低了濕地生態(tài)工程的成本，另外還能刺激濕地修復(fù)的技術(shù)進(jìn)步。但濕地補(bǔ)償銀行市場(chǎng)又不是完全自由放任的市場(chǎng)，其實(shí)質(zhì)還是政府管控下的限額交易。

5 美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行的啟示

隨著濕地銀行補(bǔ)償制度的規(guī)范化、技術(shù)化和科學(xué)化的提髙，濕地補(bǔ)償銀行得到了不斷的完善，美國(guó)的濕地面積無(wú)論在數(shù)量上還是質(zhì)量上都有了程度很大程的提升，同時(shí)在建立濕地補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)機(jī)制方面為我們提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)可歸納為兩大因素：一是制定濕地保護(hù)政策，二是充分利用市場(chǎng)機(jī)制。美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)破解濕地保護(hù)與建設(shè)資金困境、規(guī)范濕地運(yùn)維管理，以及制定人工濕地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)頗有參考價(jià)值。

5.1 發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

提升立法理念。提升立法理念，并根據(jù)中國(guó)國(guó)情，在遵循自然生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，將可持續(xù)發(fā)展觀作為構(gòu)建濕地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的基準(zhǔn)，不斷完善濕地生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，真正為中國(guó)濕地生態(tài)保護(hù)工作有序開展提供充分的保障。建立健全濕地生態(tài)補(bǔ)償法律體系。我國(guó)目前已有的濕地立法零碎化、分散化的特點(diǎn)，專門的濕地立法尚處空缺狀態(tài)，缺乏權(quán)威性的對(duì)濕地資源權(quán)屬及各部門濕地管理權(quán)責(zé)劃分。應(yīng)該對(duì)目前已有對(duì)涉及濕地保護(hù)利用的法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估和清理，保留有利濕地保護(hù)的條文，修改或廢止不利于濕地保護(hù)的規(guī)定，完善并頒布施行《濕地保護(hù)條例》，通過立法明確濕地權(quán)屬，加強(qiáng)濕地用途管制并明確“占補(bǔ)平衡”的要求，確立嚴(yán)格的濕地治理順序，進(jìn)而創(chuàng)造濕地補(bǔ)償市場(chǎng)交易的需求，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任、

義務(wù)，為濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。明確濕地權(quán)屬。濕地權(quán)屬清晰是引入市場(chǎng)機(jī)制提高資源配置效率的基礎(chǔ)，必須確定濕地權(quán)屬：明確濕地“所有權(quán)”歸國(guó)家或集體所有，嚴(yán)格規(guī)定濕地的“占有權(quán)”“使用權(quán)”“處置權(quán)”等，并進(jìn)一步明確濕地的其他權(quán)利。

5.2 構(gòu)建濕地生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制

建立濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。完善的交易規(guī)則。明確各利益相關(guān)方以及他們之間的關(guān)系，設(shè)計(jì)嚴(yán)謹(jǐn)可行的市場(chǎng)交易運(yùn)作流程；統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要保證全國(guó)的統(tǒng)一性，又要確保因地制宜的靈活性；加強(qiáng)監(jiān)管。設(shè)計(jì)有效的監(jiān)管框架，確保信息的公開度和透明度，使得市場(chǎng)手段得以有效執(zhí)行，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償性濕地的可監(jiān)管性；各級(jí)人民政府建立對(duì)應(yīng)的濕地管理機(jī)構(gòu)，自上而下逐步形成統(tǒng)一的濕地管理格局。建立濕地補(bǔ)償多元化投融資機(jī)制。建立以政府公共財(cái)政為主，多元化的融資機(jī)制。市場(chǎng)化的濕地生態(tài)補(bǔ)償需要引導(dǎo)各方資本的積極參與，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)行。同時(shí)，在濕地生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域積極推廣 PPP模式，探索公私合營(yíng)的多種合作形式，吸納廣泛的社會(huì)資本，建立政府引導(dǎo)、社會(huì)參與的濕地補(bǔ)償多元化投融資機(jī)制。

[1]US.EPA.Compensatory Mitigati Mechanisms[EB/OL].2017-6-5.

https://www.epa.gov/cwa-404/compensatory-mitigation-mechanisms.

[2]張立.美國(guó)補(bǔ)償濕地及濕地補(bǔ)償銀行的機(jī)制與現(xiàn)狀[J].濕地科學(xué)與管理,2008,4(4)

[3]James Boyd.Compensating for Wetland Losses under the Clean Water Act[J].Environment Science&Policy for Sustainable Development，2002，44（9）

[4]Sibbing Julie.Mitigation Banking:WilltheMyth Ever Die?[J].National Wetlands Newsletter，2005，27（6）：5.

[5]Dahl T.E.Wetlands Losses in the United States 1780’s to 1980’s[M].Washington,DC:US Department of the Interior,Fish and Wildlife Service，1990：163-170.

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