日、美與我國郵政普遍服務的對比分析及研究

文/王梓迪，上海大學經(jīng)濟學院

1 研究背景及意義

郵政普遍服務與各政府職能、制度政策、經(jīng)營方式、社會經(jīng)濟發(fā)展和生活穩(wěn)定等密切相關。因此萬國郵政聯(lián)盟要求各會員國根據(jù)本國的具體情況和居民的需求提供郵政普遍服務：即以民眾能夠負擔得起的價格, 在領土的每一個角落，提供經(jīng)常、優(yōu)質(zhì)的基本郵政業(yè)務。

在我國通信權是一種基本的人權，政府有義務為每個公民提供郵政通信普遍服務。但由于我國一方面地理位置致使地區(qū)差異顯著，使得郵政普遍服務成本高；另一方面新興通信手段和其他快遞業(yè)的沖擊，使企業(yè)在追求企業(yè)利潤最大化和實現(xiàn)社會效益最大化之間產(chǎn)生了矛盾。如何通過完善機制與法律體系來確保郵政普遍服務順利實施成為了我國政府和郵政企業(yè)迫切需要解決的問題。

本文基于這些問題，從日本、美國郵政普遍服務著手，加之中國普遍服務實施狀況的全方位分析，尋找適合我國郵政普遍服務的方法，并提出合理對策。

2 日、美、中郵政普遍服務發(fā)展對比與啟示

2.1 日本

日本郵政普遍服務首先采用建立獨立運營的民營化企業(yè)：由郵政株式會社全額控股，民營化之后郵政公社被解散，日本郵政轉化為獨立核算的經(jīng)濟實體；然后設立郵政服務與政策規(guī)劃局，負責郵政事務的監(jiān)管。并通過法律條文的形式以及年度財務報表等相關環(huán)節(jié)的層層審批，為加強普遍服務的監(jiān)管提供客觀依據(jù)；通過建立并完善補償機制，用于普遍服務和為災區(qū)提供免費郵寄服務和特殊服務補貼，乃至將該基金用于對提供普遍服務而虧損的企業(yè)，屬于郵政企業(yè)內(nèi)部的補償機制。

2.2 美國

起初美國的郵政專營不僅包括信件專營，還包括郵箱專營。但專營權帶來的經(jīng)營低效率使美國終止了對國際郵件的專營權；加之美國政府提出進行商業(yè)化和企業(yè)化的運作，美國開設了網(wǎng)絡服務渠道承擔郵件投遞、包裹傳送、物流配送等服務。之后美國通過《美國郵政法》并規(guī)定為美國郵政建立“郵政基金”，用于補償郵政普遍服務。美國郵政企業(yè)最大特點就是它無需交稅、不受反壟斷法的約束、免交大部分稅款、允許對相關財務事宜高度保密，可以以低利率從美國財政部借款等。

2.3 中國

郵政服務是農(nóng)村及偏遠地區(qū)群眾能夠享受到的少數(shù)基本公共服務之一，但我國郵政普遍服務傳遞時間長、郵件丟失損毀率高和農(nóng)村郵件投遞頻次和深度不夠等問題嚴重，使得城鄉(xiāng)郵政普遍服務水平差異較大。中西部農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)規(guī)劃與戰(zhàn)略濟、文化、交通地理和政策等因素影響，郵運投遞成本較高，導致農(nóng)村郵政成為郵政普遍服務的最薄弱環(huán)節(jié)；反觀城市地區(qū)雖然地理位置優(yōu)越但是面臨的競爭對手也日趨激烈：在國際經(jīng)濟貿(mào)易持續(xù)增長的背景下，民營和跨國快遞企業(yè)進入了中國市場；在國際信函快遞方面、民營快遞公司在同城快遞方面各自發(fā)揮了競爭優(yōu)勢，創(chuàng)出了品牌和信譽；跨國，民營快遞公司的進入、壯大對中國郵政的快遞業(yè)務產(chǎn)生了競爭效應，蠶食了EMS的一定市場份額。

2.4 啟示

根據(jù)日本、美國郵政發(fā)展的實際情況，當我國郵政適當?shù)囊胧袌龈偁帟r，我國政府需加大力度建立科學有效的郵政普遍服務補償機制，例如財政補貼、內(nèi)部交叉補貼、政策優(yōu)惠等。必須要因地制宜本土化來建立一種可持續(xù)且合理的補償機制，保證郵政普遍服務的可持續(xù)發(fā)展。為保證郵政普遍服務有效、可持續(xù)實施，必須發(fā)揮監(jiān)督機構的作用，通過監(jiān)督，可以保證郵政普遍服務的有效開展和順利實施，這也是日本和美國郵政普遍服務高效發(fā)展的最重要的原因之一。

3 我國郵政普遍服務發(fā)展機遇

3.1 “十三五”的推動

“十三五”期間，政府強調(diào)公共服務領域的各項改革措施要更加深入，充分激發(fā)市場主體活力，同時加強深化國有企業(yè)改革，持續(xù)深化郵政企業(yè)改革，促進郵政企業(yè)創(chuàng)新驅動發(fā)展、提升服務質(zhì)量，更好履行普遍服務義務，發(fā)揮國有資本的控制力和影響力。財政體制向公共財政方向轉變,政府將更多以購買方式提供公共服務，推動完善和優(yōu)化郵政普遍服務保障機制，使保障和監(jiān)督的權責更趨一致，這為我國郵政普遍服務的發(fā)展提供了政策和資金支持。

3.2 跨境電商和農(nóng)村電商為郵政服務創(chuàng)造巨大機遇

“一帶一路”推動沿線傳統(tǒng)貿(mào)易方式的轉型升級，尤其是小批量、多頻次的趨勢推動B2C方式的跨境電子商務發(fā)展?jié)摿M一步釋放，跨境電商進入高速發(fā)展通道。郵政擁有鏈接全球的網(wǎng)絡和便利的通關服務，是跨境寄遞的主渠道，必將面臨更大機遇。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)產(chǎn)品銷售方式、農(nóng)村生活方式的變化，鄉(xiāng)村電子商務服務站不斷普及，“電子商務進農(nóng)村”計劃、“信息進村入戶”工程深入實施，農(nóng)村電商將迎來持續(xù)規(guī)模增長。郵政普遍服務擁有覆蓋城鄉(xiāng)、三流合一的基礎設施網(wǎng)絡，將在帶動農(nóng)村電商跨越發(fā)展、服務農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面發(fā)揮更大作用。

3.3 全面建成小康社會的要求

我黨明確提出兩個百年的奮斗目標：基本公共服務均等化總體實現(xiàn)。郵政普遍服務作為公共服務的重中之重，在承擔企業(yè)社會責任、推動城鄉(xiāng)發(fā)展以及東、中、西部，城市和農(nóng)村的和諧公正發(fā)展發(fā)揮著重要的作用，因此郵政普遍服務的變革與發(fā)展是與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配、與人民群眾需求相適應的關鍵。

同時根據(jù)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局要求，牢固樹立和全面貫徹五大發(fā)展理念，不折不扣地落實好國務院關于促進快遞業(yè)發(fā)展的若干意見，對于我國郵政普遍服務繼續(xù)樹立“大郵政”的理念、堅持“大發(fā)展”的導向、把握“大融合”的關鍵、堅持服務民生的宗旨，加快建設與小康社會相適應的現(xiàn)代郵政業(yè)，堅定不移向郵政強國邁進起著關鍵作用。

4 我國郵政普遍服務面臨的挑戰(zhàn)

4.1 商業(yè)利益與普遍服務的矛盾

郵政作為公用企業(yè)，既要像一般的企業(yè)一樣以利潤最大化為目標，同時又要承擔企業(yè)社會責任、履行普遍服務的義務。

通過中華人民共和國國家郵政局數(shù)據(jù)反映：2007-2017年我國郵政普遍服務四大類業(yè)務的發(fā)展情況：四大類業(yè)務中函件業(yè)務下降比例最大為25%；其次是匯兌業(yè)務和包裹業(yè)務，分別為8%和2%，報刊業(yè)務基本保持不變。企業(yè)發(fā)展過程中的目標是企業(yè)的盈利能力、如何維持企業(yè)的良好運轉是其發(fā)展考慮的首要條件。近十年來我國郵政普遍服務業(yè)務受到其他快遞業(yè)以及網(wǎng)絡的競爭后，中國郵政非普遍服務的業(yè)務自身受到?jīng)_擊，再加之郵政普遍服務業(yè)務額的大幅縮水，使得我國郵政企業(yè)能否在提供郵政普遍服務的同時避免郵政虧損，提高郵政的發(fā)展能力，成為一個非?，F(xiàn)實的問題和嚴峻的挑戰(zhàn)。

4.2 東、中、西部地區(qū)差異顯著

通過 2008-2017年東中西部地區(qū)的業(yè)務量和收入比重對比反映了東、中、西部業(yè)務量比重差距懸殊：東部地區(qū)業(yè)務占據(jù)郵政普遍業(yè)務的80%以上，中西部地區(qū)占20%左右，主要原因是東部地區(qū)相對于中西部地區(qū)來說人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展條件良好、基礎設施完善、勞動力密集，對于郵政普遍服務行業(yè)來講具有地理位置和人口優(yōu)勢，因此業(yè)務量出現(xiàn)“東重西輕”的局面；另一方面東、中、西部收入比重與各自業(yè)務量比重呈正相關走向：東部收入比重遠遠高于中西部地區(qū)。無論是業(yè)務量和業(yè)務收入，都明顯呈現(xiàn)出差異化，對于普遍服務的普遍性和公平性發(fā)展來講，其業(yè)務和收入的結果都充分反映了普遍服務的東西差異化，并未實現(xiàn)郵政普遍服務的均等化發(fā)展。

4.3 普遍服務成本高

人口密度的大小和經(jīng)濟發(fā)展水平的高低決定了人們的用郵程度，進而直接影響到郵政企業(yè)的盈虧問題。在經(jīng)濟發(fā)展水平一定的情況下，人口密度的大小又直接取決于城市化水平的高低：城市化水平越高，普遍服務成本越低。同時必須要求普遍服務有一個最低的人口密度限制和服務目標控制的標準，西部地區(qū)人口密度稀疏、基礎設施薄弱、地形復雜導致交通工具運輸存在困難等問題很嚴重的地區(qū)，為郵政普遍服務增加了更多的隱性成本和投入成本。這會讓郵政企業(yè)喪失很多機會成本。

5 結論及建議

5.1 結論

中國郵政自建國以來一直采用政企合一的經(jīng)營體制。起初對于保證普遍服務的實施存在積極作用，但隨著國內(nèi)外市場環(huán)境的變化，郵政普遍服務的運營方式已經(jīng)不再適合。中國郵政采取交叉補貼，以營利性的業(yè)務收人補償普遍服務的虧損，尚未采用補償基金等保障措施對普遍服務企業(yè)進行扶持，同時由于國內(nèi)外大量的速遞公司以其他各類競爭性主體對中國郵政形成的壓力，中國郵政的盈利性業(yè)務在市場中的占有率呈現(xiàn)萎縮狀態(tài)。在這種情況下，中國郵政通過立法的形式強化盈利性業(yè)務的專營權來解決郵政面臨的困境的做法，從長遠看不利于形成我國郵政市場的有效競爭，也不利于我國郵政普遍服務功能的實現(xiàn)。

5.2 建議

5.2.1 深化郵政普遍服務改革

進一步推動政企分開政資分開，給予郵政公司充分的經(jīng)營自主權，政府部門不再直接干預郵政的經(jīng)營。在現(xiàn)代化市場經(jīng)濟的框架下進行運作，根據(jù)中國郵政普遍服務企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，對于部分企業(yè)提供補償機制，進行?？顚Ｓ没鸬脑O置，真正用在改善和提高普遍服務上；進一步推動郵政企業(yè)網(wǎng)業(yè)分離，幫助郵政企業(yè)建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，提高郵政普遍服務的效率，將其普遍服務業(yè)務外包給相關郵政網(wǎng)絡公司，使得中國郵政企業(yè)著力發(fā)展具有核心競爭力的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)以及完善相關管理決策體制，這既有利于推動企業(yè)追求利潤最大化的經(jīng)濟效益，也有利于幫助企業(yè)履行社會責任。

5.2.2 健全和完善郵政普遍法律體系

推動郵政普遍服務的順利實現(xiàn)，就必須要借鑒日本和美國政府對于當?shù)剜]政普遍服務的法律體系的制定，力爭研究解決普通性和規(guī)范性問題，規(guī)范市場行為：要求政府必須根據(jù)當前國內(nèi)外形式，完善立法保障，通過地方性法規(guī)和規(guī)章的修訂，以及實行執(zhí)法責任考核機制和責任追究機制，建立執(zhí)法監(jiān)督體制進而規(guī)范行業(yè)管理和提高管理水平，將郵政服務均等化工作納入政府和法律范疇，處理好郵政普遍服務和其他類公共性服務、競爭性服務的關系。

5.2.3 加強郵政網(wǎng)絡配套建設，縮小東西差距

由于地理位置限制以及配套建設不健全，我國欠發(fā)達和落后地區(qū)比較多，普遍服務網(wǎng)絡發(fā)展處于“干強、枝弱、葉少”的局面。中國郵政可以效仿美國郵政管理和運營村郵站的模式采取第三方運營模式：村郵站是美國郵政“經(jīng)授權的郵政服務提供機構”網(wǎng)絡中的一部分，經(jīng)授權的郵政服務提供機構由第三方運營，由第三方運營的村郵站給政府以及郵政企業(yè)節(jié)省了大量的人力、物力以及財力。凡是對經(jīng)營村郵站感興趣的各類營業(yè)場所，都可以向美國郵政申請經(jīng)營合同，經(jīng)相關機構批準后即可在所在社區(qū)經(jīng)營村郵站。這樣既可以為政府和企業(yè)減輕負擔，避免資源的浪費；同時還可以為當?shù)鼐用駧眍~外的收入來源，可以實現(xiàn)三方共贏的良好局面。