創(chuàng)新自然資源監(jiān)管體制促進(jìn)國(guó)土空間全域保護(hù)

嚴(yán)士寅 陸欽網(wǎng)

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1 辨析自然資源監(jiān)管的主要問(wèn)題

1.1 管理碎片化

現(xiàn)行自然資源監(jiān)管主要依據(jù)單行法，按資源要素實(shí)行分類(lèi)管理。對(duì)于同一自然資源，按照不同的管理事項(xiàng)或具體的功能用途歸口不同的部門(mén)管理，且易受城鄉(xiāng)差異、行政區(qū)劃等因素的影響。

1.2 目標(biāo)差異化

不同類(lèi)型的資源往往集聚在同一空間載體上，但不同層級(jí)政府和不同部門(mén)在編制各類(lèi)資源利用保護(hù)規(guī)劃時(shí)，上下級(jí)和部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與合作不足，有時(shí)同一空間內(nèi)存在多樣不夠一致的監(jiān)管目標(biāo)約束、規(guī)劃引導(dǎo)和管控要求。

1.3 空間疊置化

在海陸、農(nóng)牧、河灘濕地等交錯(cuò)地帶，由于地理界限和管理空間邊界劃分不清，使得資源管理職能交叉重復(fù)或存在管理空白。如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地管理存在“一地多牌”的情況，影響自然保護(hù)地的綜合統(tǒng)籌管理。

1.4 信息錯(cuò)位化

不同部門(mén)調(diào)查登記和規(guī)劃的空間分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)多元化、不統(tǒng)一，造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃目標(biāo)等的信息差異、錯(cuò)位和沖突，實(shí)際工作中不夠協(xié)調(diào)協(xié)同。

2 透視自然資源監(jiān)管問(wèn)題的根源

2.1 全民所有者與監(jiān)管者合體設(shè)置

自然資源監(jiān)管部門(mén)不僅行使自然資源監(jiān)管的公權(quán)力，還擁有部分國(guó)有自然資源資產(chǎn)的收益權(quán)，影響了自然資源行政管理的有效性和公正力，還容易導(dǎo)致資源監(jiān)管部門(mén)設(shè)租尋租。

2.2 分類(lèi)管理

經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，我國(guó)自然資源管理已基本形成區(qū)分資源類(lèi)型、依單行法自成體系運(yùn)行的管理架構(gòu)。不同管理部門(mén)的職責(zé)通常圍繞政策制定、規(guī)劃計(jì)劃、調(diào)查統(tǒng)計(jì)登記、等級(jí)評(píng)定、征收、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、利用監(jiān)管、保護(hù)修復(fù)、監(jiān)督監(jiān)測(cè)、行業(yè)督察等來(lái)組織。部門(mén)立法、部門(mén)行政容易導(dǎo)致公共利益部門(mén)化，實(shí)踐中各行政主體之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不夠清晰。

2.3 多方參與國(guó)土空間用途管制

在我國(guó)法律中沒(méi)有明確提及土地發(fā)展權(quán)，但其實(shí)質(zhì)性地存在，無(wú)論是城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證許可，還是土地管理中的建設(shè)用地預(yù)審，管理的對(duì)象主要是土地發(fā)展權(quán)。我國(guó)土地發(fā)展權(quán)管控體系分為中央政府對(duì)地方政府、地方政府對(duì)社會(huì)個(gè)體兩級(jí)管控體系?，F(xiàn)實(shí)的焦點(diǎn)及管控重點(diǎn)是對(duì)建設(shè)和非建設(shè)行為的管控，對(duì)非建設(shè)用途的自然生態(tài)空間如何管護(hù)、內(nèi)部用途如何調(diào)控，受市場(chǎng)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)因素、行為主體多元化等因素影響，尚未形成全域、全種類(lèi)用途管制的有效機(jī)制。但是，不同部門(mén)針對(duì)國(guó)土空間用途管制所具備的管理實(shí)施手段存在一定差別，對(duì)應(yīng)的規(guī)劃可分為“落地型”、“準(zhǔn)落地型”和“非落地型”規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃都屬于“落地型”規(guī)劃，“落地”實(shí)施管理的成熟度最高[1]。

3 創(chuàng)新自然資源監(jiān)管體制，促進(jìn)國(guó)土空間全域保護(hù)的設(shè)想

依照新時(shí)代空間規(guī)劃體系構(gòu)建的目標(biāo)和前提，在整體實(shí)施兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)管理的情況下，設(shè)想構(gòu)建“一總四專(zhuān)、五級(jí)三類(lèi)”的空間規(guī)劃體系。具體包括：1個(gè)總體規(guī)劃、4類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，其中，總體規(guī)劃由前述的“五級(jí)三類(lèi)”規(guī)劃構(gòu)成，內(nèi)容涵蓋指標(biāo)、邊界、名錄等管控要點(diǎn)，服務(wù)于規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)管等職責(zé)；專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃包括：（1）資源保護(hù)利用類(lèi)規(guī)劃；（2）國(guó)土空間整治與生態(tài)修復(fù)類(lèi)規(guī)劃；（3）重大基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施類(lèi)規(guī)劃；（4）保護(hù)地類(lèi)的保護(hù)利用規(guī)劃，等等。具體可以對(duì)應(yīng)各級(jí)總體規(guī)劃，根據(jù)需要編制。

國(guó)家、省級(jí)的總體規(guī)劃為戰(zhàn)略性規(guī)劃，重點(diǎn)是明確目標(biāo)、任務(wù)與責(zé)任并對(duì)下分解，落實(shí)重大空間布局，明確專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，確定縣級(jí)單元的主體功能定位；在形式上，需要融合國(guó)土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、海洋主體功能區(qū)規(guī)劃等，編制“全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃”和“XX省(或區(qū))國(guó)土空間規(guī)劃”。

市、縣總體規(guī)劃重點(diǎn)是落實(shí)國(guó)家、省級(jí)總體規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)要求并對(duì)下分解，突出以土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“合一”為基礎(chǔ)，分層級(jí)、有重點(diǎn)地劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界“三線”等重要控制線，繪制市域、縣域一張藍(lán)圖；對(duì)中心城區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)地域，要進(jìn)一步明確功能分區(qū)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度分區(qū)以及用于指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的單元分區(qū)；對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)邊界外地域，可根據(jù)規(guī)劃管理需要，劃定用于指導(dǎo)下位規(guī)劃編制的管控分區(qū)或單元范圍；提出編制市域、縣域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃的原則和指令性要求；編制“XX市域總體規(guī)劃”（或“XX市域空間總體規(guī)劃”）、“XX縣域總體規(guī)劃”（或“XX縣域空間總體規(guī)劃”）。面積較小或具備精細(xì)化管理能力的市、縣，可以全面落實(shí)“三基一水兩條線，兩界一區(qū)五張網(wǎng)”的空間布局內(nèi)容。

縣級(jí)以下實(shí)施性規(guī)劃可以按照單元規(guī)劃或鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃組織編制，首先落實(shí)“三基一水兩條線，兩界一區(qū)五張網(wǎng)”的空間布局。涉及到城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的規(guī)劃，應(yīng)開(kāi)展控制性詳細(xì)規(guī)劃，整合專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，構(gòu)建滿足空間管理要求的信息平臺(tái)；涉及到城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的規(guī)劃，重點(diǎn)整合目前的各自然資源類(lèi)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施自然資源監(jiān)管。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)空間規(guī)劃改革的設(shè)想由來(lái)已久，早期由地方通過(guò)“兩規(guī)合一”、“三規(guī)合一”、“縣市域總體規(guī)劃”等形式來(lái)開(kāi)展，2014年以后轉(zhuǎn)為國(guó)家層面來(lái)推動(dòng)。隨著黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)認(rèn)識(shí)的不斷深入，建立空間規(guī)劃體系，已成為完善自然資源監(jiān)管體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其改革的出發(fā)點(diǎn)在于保障生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)一實(shí)施國(guó)土空間用途管制，并以此推進(jìn)國(guó)家在空間治理體系和能力上的現(xiàn)代化。