基于城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的城市規(guī)劃設(shè)計研究

謝 謙

（昆士蘭大學(xué) 地理、城市規(guī)劃和環(huán)境管理學(xué)院，澳大利亞 布里斯班 4072）

一、城市規(guī)劃設(shè)計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的理論分析

從理論上來說，城市規(guī)劃設(shè)計對城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的作用，它既可以通過土地分配與場地設(shè)計直接促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以推動經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、社會的和諧互動，從而在整體上促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）城市規(guī)劃設(shè)計可通過土地分配與場地設(shè)計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.良好的城市規(guī)劃設(shè)計可以促進(jìn)城市土地資源的合理分配。城市土地資源的合理分配不但為城市必要的經(jīng)濟(jì)活動提供場所和資源，也為城市的優(yōu)勢行業(yè)提供了強(qiáng)勁動力，使其在整個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到帶頭作用。如澳大利亞黃金海岸和美國拉斯維加斯將大片土地劃給酒店和賭場的規(guī)劃設(shè)計，就使城市的土地分配契合了城市自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特性，最終使城市經(jīng)濟(jì)借助城市的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，一躍成為世界知名的旅游景點(diǎn)。

2.優(yōu)質(zhì)的城市規(guī)劃設(shè)計可以促進(jìn)場地設(shè)計的優(yōu)化和升級。這一優(yōu)化和升級常常會滲透到各種類型的城市用地設(shè)計中，進(jìn)而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。如針對特定市場和消費(fèi)群體建造的高品質(zhì)居住區(qū)可以吸引人們長期居住，這不但擴(kuò)大了該區(qū)域的人口規(guī)模，而且也間接為該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動注入新的活力；新的工商業(yè)用地的設(shè)計可以為就業(yè)人員提供良好的工作環(huán)境，并可以招徠和吸引更多的就業(yè)者，進(jìn)而為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供人力資源支撐。此外，城市設(shè)計可以促進(jìn)零售業(yè)、學(xué)校以及酒店住宿場地設(shè)計的優(yōu)化，可以有效地吸引學(xué)生和游客兩大消費(fèi)群體，使其“把錢留在當(dāng)?shù)亍?，進(jìn)而促進(jìn)資金的有效利用和城市經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.良好的城市規(guī)劃設(shè)計可以使城市吸引和招徠更多的人才。一般來說，城市之間的競爭歸根結(jié)底是勞動力資源和人力成本之間的競爭。一個城市若缺乏了人才，必然會陷入發(fā)展的瓶頸和停滯。而城市設(shè)計中對環(huán)境的優(yōu)化及其在居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地和公共景觀等方面的合理配置，常常在吸引和招徠城市發(fā)展所必需的人才方面起著極為重要的作用。

（二）城市規(guī)劃設(shè)計可推動經(jīng)濟(jì)與環(huán)境、社會的和諧發(fā)展

合理的城市規(guī)劃設(shè)計對市民的居住環(huán)境與工作環(huán)境，以及城市面貌的改善都有積極的作用，有助于城市經(jīng)濟(jì)的快速和健康發(fā)展。反之，不合理的城市規(guī)劃設(shè)計會造成城市環(huán)境的破壞，進(jìn)而嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和水平。一般說來，城市環(huán)境的破壞往往是城市過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。許多城市經(jīng)濟(jì)分析之所以出現(xiàn)誤區(qū)就是因為把城市經(jīng)濟(jì)作為單獨(dú)的層面來看，而忽視了影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他因素，如環(huán)境因素和社會因素等，忽視了其在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所起到的至關(guān)重要的作用。

實踐證明，惡劣的城市環(huán)境和社會問題對城市經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響常常是破壞性的。最為人所知的例子就是1952年的倫敦霧霾事件，由于當(dāng)時的倫敦只重視工業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略城市環(huán)境保護(hù)的重要性，致使工業(yè)生產(chǎn)制造的大氣污染物肆意排放，加之因無序的城市規(guī)劃所導(dǎo)致的城市靜風(fēng)、輻射逆溫和熱島現(xiàn)象等的加劇，最終導(dǎo)致了20世紀(jì)十大環(huán)境公害事件中倫敦?zé)熿F的發(fā)生[1]。由此看來，在城市發(fā)展中，若只從單一的經(jīng)濟(jì)層面來考慮問題，而忽略其他影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，其結(jié)果必然是適得其反。因此，要實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，就必須在注重城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時處理好影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境與社會問題。

一般說來，城市環(huán)境問題對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響主要表現(xiàn)在對經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的重要生產(chǎn)要素——城市勞動力的影響上。因惡劣的城市環(huán)境問題所帶來的勞動力流失常常是一個城市或一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰落的根本原因。這從諸多不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)中都可以找到因勞動力流失所帶來的經(jīng)濟(jì)落后或發(fā)展停滯問題。因此，從城市規(guī)劃設(shè)計層面入手處理好因環(huán)境問題所引發(fā)的勞動力外流問題是解決因環(huán)境問題影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵之所在。從城市規(guī)劃的視角來說，要減少城市環(huán)境問題對城市勞動力的影響可以通過土地利用分配將民眾與污染源隔離開來，并通過環(huán)境制度建立加強(qiáng)對污染源的控制，就會使絕大部分城市環(huán)境問題得到有效的解決或控制。

與環(huán)境問題相類似，城市的社會問題嚴(yán)重到一定程度也會引發(fā)人才的流失。因此，城市規(guī)劃要解決城市社會問題，首先必須解決因社會問題所帶來的人才流失問題，以避免城市社會問題阻礙城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來說，城市規(guī)劃要解決人才流失問題，可以從降低城市犯罪率和失業(yè)率，提高城市的包容性、公平性和參與性等途徑入手。

二、中國城市土地開發(fā)中的問題及其對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

近年來，盡管中國城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了良好的成績，在一定程度上提升了整個城市形象和城市品質(zhì)的提升，但在城市土地開發(fā)中尚存在一定的問題，如過度依賴房地產(chǎn)等，從而在一定程度上影響了城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和健康發(fā)展。

（一）城市土地開發(fā)中存在的問題

就目前中國城市發(fā)展的現(xiàn)狀來說，在經(jīng)濟(jì)上過度依賴房地產(chǎn)是各大城市的通病，其表現(xiàn)為各地市政府為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展常常將眾多的城市用地低價出售給房地產(chǎn)開發(fā)商，甚至為了擴(kuò)大招商引資不惜大片開發(fā)新區(qū)。一些不發(fā)達(dá)地區(qū)為了在最短時間內(nèi)振興地區(qū)經(jīng)濟(jì)，也紛紛采取所謂的“筑巢引鳳”的發(fā)展策略。其結(jié)果是，不但在沒有足夠人口支撐的情況下擅自大規(guī)模地開發(fā)土地，就是在高樓大廈建成后也沒能吸引到預(yù)期規(guī)模的人口，最終造成空置率極為低下的尷尬局面，以致各大媒體常常將其稱為“鬼城”。據(jù)資料顯示，目前中國國內(nèi)的“鬼城”現(xiàn)象在中國大中小城市不斷出現(xiàn)，不僅僅是曾經(jīng)引起世界媒體關(guān)注的“鬼城”鄂爾多斯，就連北京、天津這些一二線城市的一些房地產(chǎn)項目也相繼出現(xiàn)了40%~60%空置率，有些中西部城市的空置率甚至高達(dá)70%~80%[2]，并且這種現(xiàn)象仍有日趨嚴(yán)重之勢。“鬼城”現(xiàn)象的出現(xiàn)不但造成了巨大的土地資源的浪費(fèi)，也帶來了各種嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題，引起了中央的高度重視。為此，2015年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議把房地產(chǎn)去庫存列入了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五大任務(wù)之一[3]。由此可見，房地產(chǎn)過剩問題的嚴(yán)重性和緊迫性。

（二）城市土地開發(fā)中問題的成因

以“鬼城”為代表的用地?fù)Q錢開發(fā)模式造成的房地產(chǎn)高空置率現(xiàn)象背后的主要成因是，為招商引資的各級政府和為了利用土地升值盈利的開發(fā)商之間的利益交換行為。從政府官員的角度來說，現(xiàn)行的政績考核制度通常促使各級市政府過度追求短時間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)成就。他們認(rèn)為，在最短的時間內(nèi)實現(xiàn)最快的經(jīng)濟(jì)增長的方法無疑是讓現(xiàn)有的土地資源直接變成資本，并可獲得巨額的經(jīng)濟(jì)效益。于是，幾乎所有的城市都將城市土地這一稀缺資源低價拍賣給各類開發(fā)商以換取經(jīng)濟(jì)效益。即使城市中心的土地不夠用了，他們也會繼續(xù)開辟新區(qū)繼續(xù)“用地?fù)Q錢”。如此一來，使“鬼城”現(xiàn)象愈演愈烈。從投資商的角度來看，在中國土地飛速升值、房價暴漲的背景之下，通過從政府那里拿來土地，進(jìn)而靠房地產(chǎn)開發(fā)使土地增值賺錢，進(jìn)而贏得巨大的經(jīng)濟(jì)效益，無疑是最快、最劃算的投資行為。于是，除了傳統(tǒng)的房地產(chǎn)企業(yè)外，各大非房地產(chǎn)行業(yè)的巨頭也紛紛把投資目標(biāo)放到房地產(chǎn)市場而想要分一杯羹。如此一來，各地政府和開發(fā)商便在土地開發(fā)的問題上相互勾連，各取所需，由此使中國城市土地不合理利用所帶來的城市發(fā)展中的問題層出不窮。

（三）城市土地開發(fā)中問題的影響

中國城市發(fā)展中因過度依賴房地產(chǎn)、熱衷用地?fù)Q錢所引起的城市土地不合理利用問題的影響，不但造成了土地利用效率的低下，也阻礙了城市的經(jīng)濟(jì)流動。

就土地利用效率的低下而言，雖然從城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論模型來看城市的經(jīng)濟(jì)增長率與建設(shè)用地的增長率是成正比的，且開發(fā)新土地確實可以促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是資本密度與城市經(jīng)濟(jì)增長率也是成正比的。如果無節(jié)制地開發(fā)新土地并低價出售會導(dǎo)致土地資源的價值大幅度下降，這就會發(fā)生資本和土地的替換，即開發(fā)商為了利益最大化多會選擇開發(fā)更多土地的同時，降低建筑密度和資本密度的開發(fā)模式。而土地過度開發(fā)中的資本密度降低也就是土地利用效率的降低，它意味著同樣面積的土地成本所獲得的經(jīng)濟(jì)效益低。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，這一模式的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)效率低，不符合長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)目標(biāo)；從城市規(guī)劃的角度來看，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)不是發(fā)展得快，而是充分有效地利用城市土地，通過增加城市土地利用的強(qiáng)度和集約度，讓有限的土地成本生產(chǎn)出最大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，過度依賴房地產(chǎn)的城市開發(fā)行為，實際上是大大降低了城市土地的利用效率。

就阻礙城市經(jīng)濟(jì)流動而言，它與中國商品房開發(fā)的銷售模式有關(guān)。中國的商品房開發(fā)基本是大片的封閉式小區(qū)直接銷售，這種以小區(qū)為單位的房地產(chǎn)銷售模式有兩個特點(diǎn)。第一，小區(qū)連同小區(qū)內(nèi)的服務(wù)一應(yīng)俱全，不但有大量商品樓盤，還附帶花園景觀和超市等設(shè)施，占據(jù)大塊的城市土地。第二，小區(qū)基本都是封閉式的，僅有的幾個入口也都有保安人員或者安保設(shè)施對人員車輛流動進(jìn)行限制，造成小區(qū)與外界空間上的隔離?！耙粋€城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是通過物質(zhì)流、人口流、能量流、信息流、價值流等五流的循環(huán)運(yùn)動、聯(lián)系、溝通所形成的體系，如果五流的流通受到阻礙，勢必會影響到城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最終會阻礙城市經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展?！盵4]因此，這些城市中過多、占地面積過大的封閉式小區(qū)必然會阻礙城市內(nèi)部人員、物質(zhì)等的暢通流動，降低城市的土地利用效率，進(jìn)而阻礙城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、通過城市規(guī)劃解決城市土地開發(fā)中問題的對策建議

鑒于城市規(guī)劃在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用以及目前中國城市發(fā)展中土地開發(fā)的實際狀況，我們認(rèn)為，解決城市土地開發(fā)中過度依賴房地產(chǎn)開發(fā)的問題，必須通過城市規(guī)劃設(shè)計優(yōu)先解決城市土地利用效率的低下與封閉小區(qū)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)流動堵塞。

（一）解決城市土地利用效率低下問題的對策

從城市規(guī)劃的角度來說，要解決因房地產(chǎn)過度開發(fā)導(dǎo)致城市土地利用效率低下主要有兩個對策，一是明確合理的城市發(fā)展模式，避免城市土地“攤大餅式”的擴(kuò)張；二是要在土地安排上高效使用城市土地，并鼓勵城市土地的混合使用。

1.明確城市長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，杜絕外延式發(fā)展模式。外延式發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)大面積開發(fā)城市新區(qū)，以承諾低價土地的出讓來招商引資。雖然看似可以用更多新開發(fā)的土地來促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但因土地有限且不可再生，所以注定會走向衰敗。因此，在城市規(guī)劃設(shè)計中應(yīng)明確城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)堅持走可持續(xù)性的內(nèi)涵式發(fā)展模式，即在技術(shù)和技能上尋求突破，提高資源的利用效率和生產(chǎn)效率。因為內(nèi)涵式發(fā)展模式注重將有限的城市土地集約合理利用，強(qiáng)調(diào)增加有限土地上的資本密度、建筑密度和產(chǎn)業(yè)密度，能讓有限的土地獲得大而又長久的產(chǎn)出。

2.合理安排土地使用，堅持一塊土地多種使用。近年來，為提高土地的利用效率，土地混合使用（Mixed-use）在西方的城市設(shè)計方案中頻頻出現(xiàn)，即把居住、商業(yè)和工業(yè)等不同形式的土地混合使用。最常見例子的就是歐洲的商業(yè)式住宅，這種住宅一般一樓地面層用于商業(yè)，二樓以上則劃為住宅區(qū)或?qū)懽謽?，然后在現(xiàn)代建筑科技的支撐下在樓頂上可以建設(shè)屋頂花園一類的公共空間。高質(zhì)量的屋頂公共空間，不但可以促進(jìn)城市環(huán)境的美化，還可以節(jié)省城市大面積分配給公共空間的用地，進(jìn)而使得城市土地的利用效率大大提高。

（二）解決城市封閉小區(qū)阻礙經(jīng)濟(jì)流暢問題的對策

要解決城市封閉小區(qū)阻礙經(jīng)濟(jì)流暢的問題，首先，要在明確城市封閉小區(qū)成因的基礎(chǔ)上消除人們的不安全心理。從一定意義上來說，中國的封閉式小區(qū)是人們保守、封閉和缺乏安全感的一種思維折射。因此，各級政府和社區(qū)的管理部分應(yīng)強(qiáng)化對居民的開發(fā)性教育，采取多種舉措鼓勵并引導(dǎo)居民之間的擴(kuò)大交流、交往，從而實現(xiàn)思想的解放，進(jìn)而消除不安全意識，最終減少和消除封閉式的住宅小區(qū)，實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)流動的暢通。其次，要通過城市規(guī)劃設(shè)計完善監(jiān)護(hù)設(shè)施來彌補(bǔ)城市的安全問題。如美國知名城市規(guī)劃師簡·雅各布斯（Jane Jacob）早期提出的街道眼（Eyes on the street）以及在其基礎(chǔ)上建立的城市城市犯罪預(yù)防的街道和社區(qū)設(shè)計均在一定程度上減少了社區(qū)街道的犯罪率。此外，在現(xiàn)代科技迅猛發(fā)展的背景下，城市街道的監(jiān)控攝像頭已經(jīng)逐漸普及。因此，在城市規(guī)劃設(shè)計中融合高科技手段對犯罪案件高發(fā)場所進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，可以對犯罪行為起到極大的威懾作用。畢竟有時候，一個“該場所24小時監(jiān)控中”的標(biāo)語要比封閉式小區(qū)鋼筋水泥的圍欄要更加實用。

總之，城市規(guī)劃設(shè)計在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的地位和作用。針對目前中國城市發(fā)展中過度依賴房地產(chǎn)開發(fā)的現(xiàn)狀，只有優(yōu)先解決這一現(xiàn)狀所造成的城市土地利用效率低下和封閉小區(qū)阻礙城市經(jīng)濟(jì)流動問題，才能實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展。