新形勢下我國地方政府融資平臺的發(fā)展問題研究

尹 旭，朱 彬

（1.中國人民銀行南京分行，南京 210004；2.南通大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，江蘇 南通 226000）

一、當(dāng)前融資平臺公司發(fā)展引發(fā)的主要問題

融資平臺公司自身也存在一系列問題，如平資產(chǎn)質(zhì)量欠佳、投資項(xiàng)目盈利能力不足、尚未建立現(xiàn)代公司治理制度及面臨著財(cái)務(wù)瓶頸制約等。拋開其自身問題，平臺公司在新經(jīng)濟(jì)形勢下、政策背景下也帶來以下問題。

1.在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的背景下，成為部分地區(qū)政府調(diào)節(jié)收入的重要手段。2014年5月以來，受宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行影響，全國稅收持續(xù)個(gè)位數(shù)增長，但平臺公司稅收表現(xiàn)搶眼，入庫稅款占地方稅收比重大，增速快，成為調(diào)節(jié)收入的重要手段。從收入貢獻(xiàn)度看，如，2015年東部A市納入監(jiān)測的87家平臺公司繳庫地方稅收高達(dá)33.46億元（A市為長三角的一個(gè)地級市，涉及數(shù)據(jù)保密性，用A市代替，相關(guān)數(shù)據(jù)來源于人民銀行A市統(tǒng)計(jì)、國庫等部門），占其地方稅收總額的13%，成為地方收入的重要來源；從繳庫時(shí)間上看，與地方政府收入考核時(shí)點(diǎn)高度吻合，且與財(cái)政部門之間大額繳、撥互動(dòng)頻繁；從入庫時(shí)機(jī)看，季末月為平臺公司繳庫的主要時(shí)段，這也是財(cái)政部門收入考核關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。據(jù)調(diào)查，部分基層政府依據(jù)季末序時(shí)考核情況，以融資平臺公司作為載體調(diào)節(jié)預(yù)算收入，待考核完成后，再通過不受預(yù)算指標(biāo)控制的科目，如征地與拆遷補(bǔ)償支出將相應(yīng)資金撥返平臺公司，從而形成大額繳稅、撥款資金在平臺公司與財(cái)政部門之間頻繁往來的“盛況”。2015年，A市某藥業(yè)投資有限公司在6月26日、12月24日分別繳庫4 845萬元、4 281萬元，2月13日、11月25日、12月11日，該公司又分別收到財(cái)政部門550萬元、35 000萬元、7 360萬元的撥款。2015年，A市某平臺公司繳庫稅收合計(jì)2.3億元，占全市地方稅收總額近1%，而財(cái)政部門全年向其撥款3.55億元，其中支出征地和拆遷補(bǔ)償3.5億元、棚戶區(qū)改造補(bǔ)助資金0.05億元，合計(jì)占當(dāng)年基金預(yù)算支出的1.2%。

2.存在存量債務(wù)統(tǒng)計(jì)遺漏和有所保留的情況，主要償債來源土地收入近年驟降。受交易復(fù)雜性等影響，前期清理存量債務(wù)時(shí)多從債務(wù)單位角度出發(fā)，故在平臺公司存量債務(wù)統(tǒng)計(jì)上存在遺漏情況，在非貸款融資和異地非銀機(jī)構(gòu)融資方面更加明顯，若一旦被認(rèn)定為企業(yè)債務(wù)，其原有還款來源及信用結(jié)構(gòu)或?qū)⑵茐?。受多因素考慮，部分地區(qū)平臺貸款到期額高，當(dāng)時(shí)納入地方債時(shí)有所保留，這均為后期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)埋下了許多隱患。通常，土地出讓收入被稱為地方政府的“第二財(cái)政”，彌補(bǔ)了許多城市建設(shè)資金的缺口，也作為主要的償債資金來源。進(jìn)入2014年以來，多地土地出讓收入持續(xù)減收，在地方政府中的占比也不斷下降。如江蘇，2015年土地出讓收入同比下降14.4%，較2013年回落56.5個(gè)百分點(diǎn)，增速連續(xù)兩年下滑。分地區(qū)看，2015年全省13個(gè)地級市中僅淮、泰、通、常、鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)增長，且除鎮(zhèn)江外均為個(gè)位數(shù)增長。受此影響，除淮安外，鹽、錫、徐地方財(cái)政收入均大幅下降，分別同比下降11.2%、16.4%、2.6%。

3.債券置換參與者多為銀行機(jī)構(gòu)，間接增加了銀行轉(zhuǎn)型的壓力，或引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。地方債置換實(shí)質(zhì)是用低利率的債券投資取代了較高利率的政府平臺銀行貸款，從信貸科目轉(zhuǎn)移至投資類科目，給銀行帶來了利潤損失。2016年1—4月，全國置換債券發(fā)行規(guī)模為19 105.92億元，占比為92.8%；定向發(fā)行債券達(dá)7 287.01億元，占比35.4%，吉林和青島均采用定向發(fā)行的方式。而受地方債發(fā)行利率緊貼國債、未體現(xiàn)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平影響，社會投資者熱情低，多為銀行購買，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳遞至金融部門。同時(shí)，40號文允許存續(xù)項(xiàng)目在統(tǒng)一預(yù)算管理的前提下通過傳統(tǒng)方式舉借債務(wù)，但政府債務(wù)清理甄別結(jié)果尚未向銀行監(jiān)管部門及銀行共享，銀行不能確定相關(guān)領(lǐng)域在建項(xiàng)目債務(wù)是否能足額納入政府負(fù)債，信息不透明為信貸支持帶來疑慮。此外，在建項(xiàng)目融資新規(guī)將加重銀行對融資平臺業(yè)務(wù)慣性依賴，尤其在當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行、銀行不良貸款攀升的背景下，給銀行轉(zhuǎn)型的積極性帶來負(fù)面影響，使金融風(fēng)險(xiǎn)在銀行體系內(nèi)繼續(xù)積聚。

4.新增債券規(guī)模難以滿足地方政府穩(wěn)增長的需求，PPP融資進(jìn)展緩慢，易引發(fā)平臺公司變相融資。《新預(yù)算法》和43號文全面限制了地方政府的傳統(tǒng)融資渠道，規(guī)范的舉債融資機(jī)制僅限于政府債券和PPP融資。但地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)責(zé)任并未減輕，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)仍是拉動(dòng)投資及穩(wěn)增長的關(guān)鍵。而受財(cái)政赤字率限制，新增政府債券額度相對有限，同時(shí)，PPP受缺乏法律制度支撐、存在合作風(fēng)險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)參與度不高影響，大規(guī)模推開也面臨較多的困難，一些變相融資方式出現(xiàn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。如東南某省B市政府平臺公司與商業(yè)銀行合資成立產(chǎn)業(yè)投資基金，專門用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，由財(cái)政背書且給予商業(yè)銀行不低于7%的年收益率承諾，規(guī)避了平臺融資的政策限制，直接增加了政府隱性債務(wù)。

三、相關(guān)對策

1.全面厘清政府與市場的關(guān)系，合理劃分中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)。按照市場優(yōu)先原則厘清政府職能邊界，細(xì)化地方各級政府間職責(zé)分工，依據(jù)公共服務(wù)產(chǎn)品、準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品、私人產(chǎn)品的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)制定詳細(xì)服務(wù)清單，既要防止缺位，又要杜絕越位和錯(cuò)位。同時(shí)，合理劃分中央地方事權(quán)與財(cái)權(quán)，提高地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配度，并促使地方政府樹立科學(xué)考核理念，建立科學(xué)、合理的考核制度，杜絕虛增稅款行為，做到依法征稅、應(yīng)收盡收。

2.加快推動(dòng)財(cái)政體制改革，強(qiáng)化地方債務(wù)預(yù)算管理，分類處置地方平臺公司。一是從平衡地方財(cái)權(quán)與事權(quán)和適當(dāng)擴(kuò)大新增債務(wù)規(guī)模兩方面入手解決短期資金缺口問題，杜絕隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)以項(xiàng)目為基礎(chǔ)編制地方債發(fā)行及還本付息預(yù)算，建立完善的地方政府融資體系。二是對空殼類平臺公司加速關(guān)閉，對有經(jīng)營收益且能夠提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的平臺公司通過PPP或政府購買服務(wù)等措施實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型改制，并及時(shí)出臺相關(guān)操作細(xì)則。

3.做好項(xiàng)目存量和增量融資服務(wù)工作，鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)積極參與產(chǎn)業(yè)基金、PPP融資。一是商業(yè)銀行要做好融資平臺存量融資分類處置工作，重點(diǎn)對未納入政府性債務(wù)的平臺融資開展風(fēng)險(xiǎn)排查，重新評估還款來源與信用結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地方政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，追加有效抵質(zhì)押擔(dān)保物，避免債權(quán)懸空。二是鼓勵(lì)銀行類金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持在建項(xiàng)目后續(xù)融資，不盲目抽貸、壓貸、停貸。同時(shí)，鼓勵(lì)其積極參與本地產(chǎn)業(yè)基金、PPP融資等新金融業(yè)務(wù)，提高對地方政府新型融資項(xiàng)目的專業(yè)化服務(wù)能力。

4.加強(qiáng)到期還款風(fēng)險(xiǎn)防控，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，有效推動(dòng)融資平臺轉(zhuǎn)型。一是指導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好融資平臺的到期還款工作，提前落實(shí)還款來源，加強(qiáng)即期還款風(fēng)險(xiǎn)防控。二是督促銀行切實(shí)轉(zhuǎn)變對政府項(xiàng)目的依賴，真正按照市場化、商業(yè)可持續(xù)原則與融資平臺開展業(yè)務(wù)，積極參與政府新型融資方式。三是在地方政府債務(wù)尤其是融資平臺債務(wù)方面、平臺公司參與新型融資上建立綜合統(tǒng)計(jì)，對融資平臺在建項(xiàng)目增量融資、地方政府債券投資業(yè)務(wù)限額管理、參與新型融資項(xiàng)目等方面的監(jiān)管政策進(jìn)行完善。四是切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，提高契約精神，認(rèn)清PPP模式等新型融資模式的本質(zhì)，完成角色的轉(zhuǎn)變，從公共產(chǎn)品、服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。