國(guó)外PPP模式對(duì)我國(guó)的啟示

文/戴宛陶，上海大學(xué)

世界各個(gè)機(jī)構(gòu)與專家從多種角度給出了PPP的概念，雖沒有統(tǒng)一的描述，但可歸納其特征：一是參與者，PPP模式下參與方可以是兩方或者多方，但至少有一方是公共機(jī)構(gòu)，參與各方都應(yīng)有能力代表自己參與并協(xié)商簽訂合約，對(duì)合作關(guān)系做出鄭重承諾；二是合作關(guān)系，參與方必須履行所承諾的義務(wù)、互相信任、開誠(chéng)布公地解決一切沖突和問題、致力于共同的目標(biāo)；三是合作目的，以提供包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的高質(zhì)量公共產(chǎn)品或服務(wù)；四是共享，PPP模式下試圖利用私營(yíng)部門的專業(yè)管理和成本控制等經(jīng)驗(yàn)和公共部門的資源等使資金發(fā)揮最佳使用價(jià)值。通過這種合作，便可在合理滿足私營(yíng)部門投資盈利的同時(shí)也為社會(huì)提供了更優(yōu)質(zhì)且效率更高的公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)共贏；五是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，PPP模式下的合作框架中，各參與方共同承擔(dān)無論是財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境還是社會(huì)方面的各種責(zé)任及影響后果，風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)視情況而制定最優(yōu)的分擔(dān)機(jī)制，使整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化。

1 PPP模式里政府的角色

政府角色直接由國(guó)家的政治背景決定。類似于美國(guó)這樣的聯(lián)邦制國(guó)家，各州政府對(duì)聯(lián)邦政府保有高度的政治和職能獨(dú)立性，各地方政府對(duì)所屬的各州政府也享有高度的政治，政府的角色可以說是在分散多元的體系中將不同的利益聯(lián)合起來；而在歐洲，政府中央集權(quán)化顯著，中央和地方都有較大的、專業(yè)和相當(dāng)單一的行政機(jī)構(gòu)，但是中央和地方之間關(guān)聯(lián)緊密，這是單一制國(guó)家的特點(diǎn)，這類國(guó)家的政府的角色被定位為有自身權(quán)利的政治和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者。文中所比較的四個(gè)國(guó)家中，英國(guó)、法國(guó)、中國(guó)都是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，而印度為聯(lián)邦制國(guó)家。相對(duì)于中央集權(quán)的國(guó)家，聯(lián)邦制國(guó)家的地方政府對(duì)上一級(jí)政府的依賴性小，所以會(huì)更多地需要和依賴私人資本，于是PPP模式的出現(xiàn)非常有必要。中央集權(quán)的國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)政府，政府擁有對(duì)項(xiàng)目的所有權(quán)和控制權(quán)，也就要求國(guó)家需承擔(dān)責(zé)任，進(jìn)行嚴(yán)格地制定PPP模式運(yùn)行規(guī)則。

政府財(cái)政能力也是有限的，為其可持續(xù)性視線自然轉(zhuǎn)向了私營(yíng)部門，私營(yíng)部門也看到了基礎(chǔ)設(shè)施一般具有穩(wěn)定收入、現(xiàn)金流充沛等特點(diǎn)，極大地吸引了追求穩(wěn)定回報(bào)的社會(huì)資本。于是，政府不再只是資本提供的唯一來源，在有新的參與者加入時(shí)，政府作為“前輩”理應(yīng)從之前的角色中轉(zhuǎn)變，為社會(huì)提供可持續(xù)的物美價(jià)廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式相對(duì)于傳統(tǒng)公共采購(gòu)來說，需要考慮的方面、運(yùn)行的步驟和各部門的協(xié)調(diào)等都相對(duì)復(fù)雜，所以政府在其中每個(gè)階段所扮演的角色和承擔(dān)的義務(wù)各不相同：作為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予方，需做好招標(biāo)前的準(zhǔn)備的工作，評(píng)估基礎(chǔ)設(shè)施的需求、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)規(guī)劃、提供如土地的輔助條件等；作為客戶，確定具體的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)及支付方式，選擇合適的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)等；作為合同管理者，評(píng)估項(xiàng)目成本、風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素以及談判如風(fēng)險(xiǎn)分配的具體事宜，監(jiān)督業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的可靠性等；作為項(xiàng)目監(jiān)督者，確保設(shè)施在建造、使用和維護(hù)方面符合要求，監(jiān)督是否對(duì)環(huán)境造成影響等。

2 PPP立法與PPP機(jī)構(gòu)

世界上的法律體系分為大陸法系和普通法系：前者以制定成文法為特征，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)各個(gè)法律主體的管理和制約；后者以基于經(jīng)驗(yàn)而產(chǎn)生的判例法或不成文法為主，強(qiáng)調(diào)分權(quán)、制衡和個(gè)人自由。因此兩大法系深刻地影響了各國(guó)對(duì)PPP立法的制定，一個(gè)規(guī)定嚴(yán)格，將PPP發(fā)展牢牢制約于法律框架中，另一個(gè)則通常不制定一個(gè)完整的PPP法案，而往往以政策形式引導(dǎo)PPP的發(fā)展。

作為大陸法系的代表法國(guó)至今無PPP政策，采取的是特許經(jīng)營(yíng)立法的形式，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者和公共機(jī)構(gòu)之間責(zé)任的劃分按照以下原則制定了法律框架：合同要遵循指導(dǎo)公共服務(wù)的原則，即共同利益高于私人利益；公共實(shí)體高于私人合作伙伴；合同到期后，提供公共服務(wù)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施和建筑歸屬公共實(shí)體；當(dāng)為維護(hù)共同利益而單方面做出的決策對(duì)私人合作伙伴的境遇產(chǎn)生影響，或不可預(yù)見的情況影響了合同簽訂之日的財(cái)務(wù)平衡時(shí)，私人合作伙伴將享受補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；合同必須符合法國(guó)公法的一般原則，服從行政法院的管轄。

英國(guó)則是普通法系的代表國(guó)家，沒有專門的PPP立法，規(guī)范P PP行為靠通用法律，例如《政府采購(gòu)法》《公共合同法》等。而且十分重視對(duì)監(jiān)管體制進(jìn)行相應(yīng)的改革，主要包括完善法律、建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督英國(guó)采購(gòu)方面的法律，根據(jù)實(shí)際情況不斷發(fā)展，將PFI/PPP等項(xiàng)目納入政府采購(gòu)的規(guī)范體系并衍生出以競(jìng)爭(zhēng)性談判制度為核心的PFI/PPP法律制度。同時(shí)會(huì)用如《PFI/ PPP采購(gòu)和合同管理指引》《PFI/ PPP金融指引》《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同》《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》等指導(dǎo)性的規(guī)范文件來鼓勵(lì)地方政府的參與，使得英國(guó)PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)制度化和標(biāo)準(zhǔn)化的特點(diǎn)。

印度的法律體系和文化制度上深受英國(guó)影響，一定程度上沿襲了英國(guó)的先進(jìn)制度。中央層面與英國(guó)相同，目前還沒有明確涉及P PP項(xiàng)目的法律，僅出臺(tái)過《國(guó)家PPP政策草案》確立了印度PPP發(fā)展的原則和方向。其聯(lián)邦制使得地方政府在一定范圍內(nèi)享有立法權(quán)，所以目前已有8個(gè)邦通過了有關(guān)PPP專門的法律法規(guī)，在各邦也有各自的配套政策，積累了較為豐富的PPP實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)。

我國(guó)也還未有PPP立法，但有關(guān)于政府和社會(huì)資本合作的各類通知及實(shí)施意見在近幾年里卻是頻繁出臺(tái)，一方面可以看到國(guó)家對(duì)PPP模式發(fā)展的重視，另一方面也可看出國(guó)內(nèi)PPP立法和政策這一塊學(xué)習(xí)英國(guó)的模式較多，可是這其中卻存在著一些矛盾。中國(guó)從2 014年全面推進(jìn)PPP模式之后，短短三年時(shí)間內(nèi)便形成了超過10億萬(wàn)元的PPP項(xiàng)目，這與英國(guó)就大相徑庭，英國(guó)的PPP模式雖主要是以PFI模式進(jìn)行，但其實(shí)PFI模式占公共項(xiàng)目的比例確實(shí)比較小的。另外，我國(guó)的法律跟大陸法系的淵源頗深，又以特許經(jīng)營(yíng)為典型的PPP模式，所以從這個(gè)層面來講，我國(guó)在立法政策方面應(yīng)多向同樣強(qiáng)調(diào)國(guó)家規(guī)制和管理的法國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒，所以在借鑒屬于普通法系的英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和政策時(shí)需更加謹(jǐn)慎。

在PFI發(fā)展期，英國(guó)政府也著重于設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)致力于PPP的標(biāo)準(zhǔn)化工作，出版了應(yīng)用于PFI項(xiàng)目的指導(dǎo)方針，并按PPP模式成立了公私合作伙伴關(guān)系組織的公司，伙伴英國(guó)（Partnerships UK，后在2010年改名為英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施公司Infrastructure UK，2016年又與重大項(xiàng)目機(jī)構(gòu)Major Projects Authority合并為基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目機(jī)構(gòu) Infrastructure and Projects Authority）為財(cái)政部制定政策提供技術(shù)支持，及對(duì)各類當(dāng)事機(jī)構(gòu)就具體項(xiàng)目提供幫助。法國(guó)則在 2014年，發(fā)展出伙伴關(guān)系合同制的同時(shí)還成立了新的PPP中心MAPPP（Mission d’appui aux PPP，2016年該中心撤銷，成立基礎(chǔ)設(shè)施融資局）。而印度財(cái)政部和一些邦政府會(huì)與世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等國(guó)外機(jī)構(gòu)合作，在項(xiàng)目合作與學(xué)習(xí)中借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為不同行業(yè)起草了PPP技術(shù)指南與案例匯編等PPP各方面指導(dǎo)性文書，有效地給印度地方政府以及私營(yíng)企業(yè)普及了PPP概念與知識(shí)，大大提升了PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。

3 結(jié)論

我國(guó)PPP盡管還處于探索階段，但是發(fā)展十分迅速，PPP發(fā)展較為成熟的國(guó)家也有大量的經(jīng)驗(yàn)供我們學(xué)習(xí)和參考。對(duì)內(nèi)，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化的進(jìn)程中，PPP模式能有效地推動(dòng)社會(huì)資本與政府間的互動(dòng)與合作；對(duì)外，中國(guó)“一帶一路”的大背景給中國(guó) PPP的在外發(fā)展提供了廣闊的施展空間。本文通過對(duì)四個(gè)國(guó)家三個(gè)方面的比較，看到了政府在PPP模式發(fā)展中起到的關(guān)鍵性作用及提出建議。

把握好角色與定位，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以保證項(xiàng)目的完成；科學(xué)有效地管理項(xiàng)目，設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)可對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的管理較為系統(tǒng)化和規(guī)范化，一定程度上能避免私營(yíng)部門與公共部門的常見沖突，也能避免公共部門內(nèi)部的多頭管理和操作程序不規(guī)范的弊端，管理機(jī)構(gòu)可分為對(duì)政策統(tǒng)籌和項(xiàng)目的系統(tǒng)管理的中央機(jī)構(gòu)，與負(fù)責(zé)對(duì) PPP項(xiàng)目的管理和各共同參與項(xiàng)目部門的協(xié)調(diào)的下屬機(jī)構(gòu)；建立專業(yè)性機(jī)構(gòu)以高效地開展項(xiàng)目，尋找適合中國(guó)的PPP發(fā)展模式，可能是多種模式的組合，其中需要結(jié)合中國(guó)公共服務(wù)的需求和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身的特點(diǎn)來探究，還需就PPP項(xiàng)目的有關(guān)合同管理理論與實(shí)踐合同體系形式進(jìn)行研究；制定符合國(guó)情的PPP立法以規(guī)范項(xiàng)目，借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，制定出符合自身法系特點(diǎn)的 PPP立法，使得PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。