新常態(tài)下PPP模式的挑戰(zhàn)與對策研究

文/彭斌，深圳市鐵漢生態(tài)環(huán)境股份有限公司

PPP是對英語單詞Public-Private Partnership的簡稱，是指政府和民間資本共同合作，以此來加強對社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。PPP發(fā)展模式自從2013年被政府正式納入基礎(chǔ)建設(shè)的發(fā)展軌道，一直在中國的經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。但是，在中國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，我國的PPP模式也遭遇了嚴重的挑戰(zhàn)。本文將分析在中國新常態(tài)背景下中國的PPP模式所遭遇的諸多挑戰(zhàn)，并且針對這類挑戰(zhàn)提出針對性的解決策略。希望本文的分析能夠給相關(guān)從業(yè)人員到來理論和實踐上的雙重啟迪。

1 新常態(tài)下PPP模式的發(fā)展機遇

PPP模式是中國改革開放不斷發(fā)展的產(chǎn)物，2015年中國國務(wù)院通過多項決議，明確規(guī)定中國的社會資本允許進入純公共建設(shè)領(lǐng)域。在PPP模式的推動下，中國的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進入了全新的高速發(fā)展階段，并且實現(xiàn)了社會多贏的效果。進入新常態(tài)之后，中國的PPP模式發(fā)展也迎來了全新的發(fā)展契機：

1.1 新常態(tài)為中國PPP模式投融資開發(fā)注入了新動力

對于中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，當下社會出現(xiàn)了一系列的誤讀，很多觀點出于對政策的誤讀，認為中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)意味著經(jīng)濟陷入停滯。正確的觀點是，中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)是意味著中國經(jīng)濟進入了健康、綠色、良性、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式。在這種經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)下，中國的經(jīng)濟在穩(wěn)定之中實現(xiàn)增長。預(yù)計在2020年，中國將有4-5億農(nóng)民進入城市。而這一波中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展也會拉升中國城市基礎(chǔ)建設(shè)的需求，在這種背景下，中國的PPP模式也將迎來全新的發(fā)展契機。

面對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大缺口，中國政府將吸引更多的民間資本，用于城市化建設(shè)，在這種背景下，將會迎來PPP模式發(fā)展的新高峰。這就意味著中國新常態(tài)將為PPP模式提供更為原始的發(fā)展動力。

1.2 新常態(tài)為中國PPP模式的發(fā)展拓寬了領(lǐng)域

中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，中國的基礎(chǔ)設(shè)施也開始呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，不僅在基礎(chǔ)性的道路、市政方面有著較大的資金缺口，同時在太陽能光伏、風能發(fā)電領(lǐng)域也會出現(xiàn)持續(xù)大量投資的現(xiàn)象。這種多元化的投資渠道，能夠給民間資本帶來更大的釋放渠道，而通過這種多元化的投資渠道，可以幫助中國的PPP模式實現(xiàn)更加穩(wěn)健的增長和更加多元的盈利渠道。

1.3 新常態(tài)為中國PPP模式的發(fā)展降低了風險

中國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，中國經(jīng)濟雖然沒有了之前三十年的高速發(fā)展，但也迎來穩(wěn)定、和諧、可持續(xù)發(fā)展的階段。在這種背景下，中國經(jīng)濟的各類隱性風險逐漸顯性化，逐漸變得可調(diào)可控。同樣，經(jīng)過多年的運作，PPP模式也逐漸探索出科學的風險分擔機制，可以將公共產(chǎn)品供給過程中出現(xiàn)的不同風險分配給最有能力承受此風險的一方，從而分散和降低整體風險。

1.4 新常態(tài)重塑了中國PPP模式的角色定位

中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，不僅可以重塑中國經(jīng)濟的發(fā)展模式，同時也可以轉(zhuǎn)變政府的職能。從之前中國PPP模式的發(fā)展來看，雖然是政府和民間資本合作的模式，但是在合作過程之中，中國民間資本一直處于被動的模式，政府無論是在干預(yù)力度還是在掌控能力方面都較強。但是，進入新常態(tài)后，市場將迎來更強的自由力度，并且逐漸形成“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)”的發(fā)展態(tài)勢。在這種情況下，民間資本將獲得更多的自由度，能夠釋放更多的活力，實現(xiàn)更多的利益回報。

2 新常態(tài)下PPP模式的發(fā)展挑戰(zhàn)

2.1 對新常態(tài)下PPP模式的認知偏差

關(guān)于對新常態(tài)下PPP模式的認知偏差主要可以體現(xiàn)在下面兩個方面。第一，部分地方政府在進入中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)后，尚未對新常態(tài)的本質(zhì)有足夠的認知，而且其經(jīng)濟發(fā)展的模式依然是之前的粗放式經(jīng)營模式，主要依靠領(lǐng)國家補助、賣地等這種不可持續(xù)的發(fā)展方式。第二，一些地方政府僅僅是把PPP模式當作粉飾自己政績的一種方式，往往是借此來獲得高層的認可或者以此來爭取中央政府的補助，并沒有在新常態(tài)背景下將PPP模式貫徹落實，讓PPP模式發(fā)揮自己在經(jīng)濟建設(shè)之中應(yīng)該應(yīng)有價值。

2.2 新常態(tài)下社會的誠信環(huán)境不足對PPP的起到了阻礙作用

在中國經(jīng)濟進入新常態(tài)之前，各級地方政府也曾積極努力進行招商引資，但是在招商引資的過程之中所憑借的是“人緣、關(guān)系、后臺”等等沒有這類關(guān)系的社會資本很難涌入社會的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。這種情況久而久之，就會破壞社會的誠信環(huán)境，從而讓很多資本在PPP模式面前望而生畏。進入新常態(tài)之后，這一情況并沒有出現(xiàn)本質(zhì)性的好轉(zhuǎn)，由此遲滯了我國PPP模式的快速發(fā)展態(tài)勢。

2.3 新常態(tài)下社會的PPP立法薄弱

PPP模式的發(fā)展本質(zhì)上是一種合同式投資方式，需要在法律層面上對政府和私營部門擁有的權(quán)利、承擔的義務(wù)和風險進行明確界定。但是，PPP模式對于中國而言，尚屬于一種全新的發(fā)展產(chǎn)物，因此在立法層面上一直出現(xiàn)大面積的空缺現(xiàn)象，在這種背景，也會對于中國的PPP發(fā)展帶來遲滯的作用。

2.4 新常態(tài)下PPP運作制度不健全

除了在法律層面上的缺失之外，當下中國各級地方政府在PPP的具體運作流程方面也存在嚴重的不足，典型地表現(xiàn)為缺少一站式立項、評估、審批和監(jiān) 管機構(gòu)，存在各地各部門各自為政、重復(fù)或交叉審批、效率不高、管理與監(jiān)管缺位等現(xiàn)象，不利于 PPP 項目的順利開展和健康運營。其次，風險分擔目標沒有充分實現(xiàn)。這種運作機制上漏洞、審批上的冗官冗政現(xiàn)象，也直接造成PPP模式發(fā)展的落后現(xiàn)象。

3 新常態(tài)下PPP模式的發(fā)展優(yōu)化策略

針對新常態(tài)下PPP模式的發(fā)展機遇以及所面臨的諸多挑戰(zhàn)，建議從以下幾個角度進行優(yōu)化提升：

3.1 深化各級官員對PPP模式的認識，實現(xiàn)PPP發(fā)展的自覺性

針對當下各級官員在PPP模式方面的錯誤認知，建議應(yīng)該首先從思想深處加深各級官員的工作水平。首先要對各級官員積極進行培訓，幫助他們重新認識PPP模式的本質(zhì)性含義，同時也要加強各級官員對中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)有更加深層的認識水平。也唯有從這兩個方面進行綜合提升，才能夠輔助各級官員在辦理各種PPP工作時有更加靈活的運作模式。

3.2 加強社會的誠信環(huán)境建設(shè)，實現(xiàn)對社會資金的多元化

目前，很多地方性政府在PPP融資方面不順利，除了和地區(qū)自身的經(jīng)濟發(fā)展水平有著直接性的關(guān)系之外，還與本地區(qū)的誠信環(huán)境有著密切的關(guān)系。很多地區(qū)由于出現(xiàn)任人唯親的現(xiàn)象，所以讓地方性資本得不到充分的釋放。而要想實現(xiàn)更為靈活多元的PPP發(fā)展，就需要改變廣大官員的作風，要使參與項目的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。打造一支辦事效率高、作風優(yōu)良的官員隊伍，可以打消社會資本的顧慮，從而提升地區(qū)的發(fā)展水平。

3.3 加強頂層設(shè)計，健全相關(guān)立法

中央政府也應(yīng)該根據(jù)中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)形式，對于PPP模式的社會價值以及經(jīng)濟價值進行合理的評估，并且在這一基礎(chǔ)上，不斷加強相關(guān)立法的工作，以此來保證PPP模式在發(fā)展過程之中有法可依，有法必依，從而構(gòu)筑一個更為安全的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，由此讓社會資本在投資過程之中更加標準，消除社會資本的顧慮。

3.4 優(yōu)化辦事流程，提升辦事效率

目前，我國的PPP模式在發(fā)展過程之中最大的實踐障礙就是各級政府在辦事流程方面出現(xiàn)冗長、拖沓現(xiàn)象。針對這種情況，建議一方面要求中央政府建立健全一套行之有效的簡單、高效的辦事流程；另一方面，中央政府也應(yīng)該積極給各級地方政府放權(quán)，讓各級政府有更加靈活的處置權(quán)以及更加高效的辦事效率，根據(jù)地區(qū)的客觀現(xiàn)實情況，因地制宜地采取各種辦事措施，提升辦事效率，以此來為地區(qū)的發(fā)展注入更多的活力。

4 結(jié)語

隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國經(jīng)濟也進入了新常態(tài)。對于中國PPP模式的發(fā)展來說，新常態(tài)是一把雙刃劍，一方面充滿機遇，另一方面又包含挑戰(zhàn)。本文從利弊兩方面對中國新常態(tài)對PPP模式發(fā)展的影響，并且探究了相關(guān)的優(yōu)化策略。希望本文的研究能夠?qū)ξ覈鳳PP模式的發(fā)展帶來一定的助力。