行政事業(yè)單位內控制度運行的有效性及其實踐分析

許金花

（連云港市紅十字中心血站 財務科，江蘇 連云港 222000）

行政事業(yè)單位內控所包含的工作內容，主要由全面預算管理和固定資產(chǎn)管理兩部分構成。全面預算管理含有全員參與和全過程預算管理的要求，固定資產(chǎn)管理則涉及到資產(chǎn)采購、配置、使用價值評估等構成要件。因此，在對內控制度運行的有效性進行分析時，需要分別在價值層面和物化層面展開。那么如何來界定“有效性”的內涵呢？在內控制度運行質量的全過程管理視域下，有效性應分別反映在事前、事中、事后等控制環(huán)節(jié)。在對各環(huán)節(jié)做出有效性與否的評價時，還需要建立起可供參照的指標體系。由于行政事業(yè)單位無法在市場機制下進行同業(yè)類比，所以該指標體系的建立具有一定的難度。在實踐范疇，則需要以破解影響內控制度運行質量的短板為推手，不斷完善內控制度的運行模式。

一、對“內控制度運行”的內涵解析

具體而言，可以從以下三個方面來對其內涵進行解析。

（一）內控工作內容

上文已經(jīng)指出，行政事業(yè)單位的內控工作內容主要由全面預算管理和固定資產(chǎn)管理構成。全面預算管理指向了內控工作的價值領域，固定資產(chǎn)管理構成了內控工作的實物領域。盡管行政單位與事業(yè)單位的社會職能存在差異，但在價值領域提升預算資金的使用效益、在實物領域提高固定資產(chǎn)的配置效率，仍是當前所應追求的內控工作目標。但在缺少營利壓力的情形下，上述目標的實現(xiàn)則存在著體制機制困境。

（二）內控制度結構

制度作為內控工作的穩(wěn)定器，將在作用于“人”的基礎上保證內控工作的有序開展。目前，行政事業(yè)單位在固定資產(chǎn)采購中所遵循的招投標制度，以及在預算管理中所執(zhí)行的經(jīng)費報銷制度等，都屬于內控制度的表現(xiàn)形式。內控制度結構又是由不同的制度設計構成的，其涉及到常規(guī)管理制度、規(guī)制制度和懲戒措施。

（三）制度運行機制

要在動態(tài)視角下來看待內控制度運行機制，即制度運行機制生成的動因是什么。行政事業(yè)單位內部遵循的是權威式管理，所以動因之一便是上級所發(fā)布的內控指令。但由行政事業(yè)單位的各層結構所致，內控指令的執(zhí)行程度則時常受到主觀和客觀因素的干擾，這就給內控制度運行的有效性帶來了挑戰(zhàn)。

二、行政事業(yè)單位內控制度運行有效性的分析框架

從一般原理出發(fā)，分析框架可以在以下三個方面來做出。

（一）內控制度制定有效性的分析框架

從歷史視域出發(fā)，行政事業(yè)單位從整體上已經(jīng)擁有較為完善的內控制度。因此，這里的內控制度制定主要體現(xiàn)為制度優(yōu)化。制度優(yōu)化的邏輯起點，應是解決單位內控制度運行中所暴露出的短板，而這里的短板在不同的行政事業(yè)單位的不同歷史時期，以及在不同的行政單位內部都存在著差異。在強化預算約束和國有資產(chǎn)管理的當下，內控制度制定的有效性應反映在內控制度短板破解的針對性和實效性。

（二）內控制度執(zhí)行有效性的分析框架

以專項資產(chǎn)采購為例來做分析可知，其中含有專項采購立項、完成專項預算、開展招投標工作、配置到具體職能部門使用、對資產(chǎn)配置績效進行考核等內容要件。不難知曉，這里已經(jīng)涵蓋了事前、事中、事后等全過程管理。因此，內控制度執(zhí)行的有效性應反映在切實落實全員和全過程管理要求，并在過程控制中實現(xiàn)預算資金使用效益和固定資產(chǎn)配置效率。在缺乏市場評價的情形下，則需要從預算執(zhí)行效果和資產(chǎn)使用頻率等方面來考察。

（三）內控制度調適有效性的分析框架

在行政事業(yè)單位的內控制度運行中，需要引入權變思想。引入權變思想的考慮在于，當前行政事業(yè)單位所擔負的社會職能日益重要，隨之面對的職能內容也日益豐富。為了更好履行單位職能，需要在內控制度的運行上建立起柔性化管理模式，即追求內控制度運行的整體最優(yōu)。為此，需要根據(jù)事由動態(tài)調適內控制度執(zhí)行方案。

三、影響有效性的原因分析

聚焦行政事業(yè)單位內控制度運行現(xiàn)狀，需要對影響內控制度運行有效性的原因進行分析。結合上述分析框架，這里將從三個方面展開分析。

（一）職能壁壘所形成的影響因素分析

前面已經(jīng)指出，對內控制度進行優(yōu)化，需要建立起內控制度運行的問題域。但受制于行政事業(yè)單位職能化組織結構的影響，財務部門難以通過打破職能壁壘來獲得問題域的全貌?；蛘撸艿铰毮鼙趬镜挠绊?，財務部門也無意去了解全部問題域。這樣一來，在優(yōu)化內控制度時便可能陷入“我向思維”的泥淖，最終為內控制度的執(zhí)行與調適帶來風險。

（二）激勵沖突所形成的影響因素分析

行政事業(yè)單位在推動內控制度的有序運行時，須要重視激發(fā)起全員參與內控的意識，并將這種意識最終落實為全體職工的自覺行動。但就目前的反饋來看，對內控制度運行質量負責的主體，主要下沉到了職能部門的負責人這一層。由于職能部門負責人并不具有內控監(jiān)管的專門知識，以及在部門管理工作的牽扯下也無法全面監(jiān)管部門成員的內控執(zhí)行狀況，因此，內控制度執(zhí)行往往偏離單位的內控總目標。

（三）權利結構所形成的影響因素分析

在內控制度運行中引入權變思想，便要求根據(jù)內外內控環(huán)境的變化來動態(tài)調適內控計劃和方案。然而，行政事業(yè)單位的財務部門并不具有這項權利，作為執(zhí)行層的財務部門主要執(zhí)行上級所交付的預算管理任務。可見，權利結構影響因素將會削弱內控制度調適的有效程度。

四、優(yōu)化內控制度運行的實踐

根據(jù)以上所述，優(yōu)化內控制度運行的實踐路徑可從以下四個方面來展開。

（一）在內控制度制定中構建信息共享平臺

為了增強內控制度制定中的有效性，需要在現(xiàn)行職能化組織結構下構建起信息共享平臺。在構建信息共享平臺時，需要對信息交互的網(wǎng)絡化結構進行分析。筆者認為，由于是針對內控制度運行有效性而言的，所以信息交互的網(wǎng)絡化結構應以財務部門為圓心、各職能部門位于圓周上的形態(tài)，通過信息共享平臺的建立來為由財務部門主導的內控制度優(yōu)化提供問題域。

（二）以信息化成果輔助部門開展內控工作

這里涉及到內控制度的運行方面，而行政事業(yè)單位內控制度運行的對象則包括專項采購項目內控、專項經(jīng)費使用內控等。為了防止在內控制度執(zhí)行中存在系統(tǒng)性風險，以及避免職能部門之間在專項經(jīng)費使用上非理性競爭局面的出現(xiàn)，財務部門應依托單位已有的信息化建設成果，在線與各職能部門開展相關事宜溝通。同時，對部門所提交的采購申請和專項經(jīng)費使用申請進行初審，進而為統(tǒng)籌單位資金使用提供事前控制的條件。

（三）引入市場合約模式落實部門績效評價

根據(jù)筆者調研發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位各部門的日常辦公經(jīng)費在使用上存在著監(jiān)管不力的情況，以及歸屬于各部門使用的固定資產(chǎn)也存在著使用和管理不當?shù)默F(xiàn)象。筆者建議，可以引入市場合約模式，即由部門負責人與行政事業(yè)單位管理層簽訂經(jīng)費和固定資產(chǎn)使用合約，在合約中明確雙方的權益與職責，從而，以落實部門主體責任為中介，以落實部門內控執(zhí)行績效獎勵為核心，倒逼部門負責人對部門成員的內控執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)管。

（四）增強內控職能給予制度邊際調整權限

行政事業(yè)單位作為非營利性組織，無法將市場評價納入到內控制度運行的有效性評估中。因此，在追求單位社會職能實現(xiàn)的基礎上，應將內控制度運行作為輔助單位實現(xiàn)社會職能的方面來看待。這就要求，管理層要增強內控的職能，即提高財務部門的職能地位，使其能夠在執(zhí)行內控制度時，根據(jù)事由對具體的內控方案及時做出邊際調整。

結語

筆者認為，行政事業(yè)單位內控所包含的工作內容，主要由全面預算管理和固定資產(chǎn)管理兩部分構成。內控制度運行的有效性主要反映在內控制度的制定、執(zhí)行和調適環(huán)節(jié)。優(yōu)化內控制度運行的實踐路徑為，在內控制度制定中構建信息共享平臺，以信息化成果輔助部門開展內控工作，引入市場合約模式落實部門績效評價，增強內控職能給予制度邊際調整權限。