我國生態(tài)補償機制及績效研究評述

蔣劭妍，韓 雪

（南京林業(yè)大學 經濟管理學院，南京 210037）

隨著經濟的高速發(fā)展，人們在創(chuàng)造巨大的物質財富時，對于自然資源的過度開發(fā)和使用導致自然資源的快速銳減和嚴重的生態(tài)環(huán)境污染問題，種種跡象表明，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的經濟增長方式難以長久化。要想實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，就必須在經濟發(fā)展和生態(tài)保護之間尋找到平衡點。生態(tài)補償作為一種經濟手段，可以用來調節(jié)各方利益關系，使經濟主體之間達到激勵相容，最終起到改善生態(tài)質量的作用。

一、生態(tài)補償?shù)膬群?/h2>

1998年長江特大洪水，以及2000年后北方肆虐的沙塵暴使人們認識到需要改變“先污染后治理”的觀點。生態(tài)補償由單純向破壞生態(tài)環(huán)境者收費發(fā)展到對生態(tài)環(huán)境保護者進行補償[1，2]（王金南，2006；趙雪雁，2012）。生態(tài)補償是運用財政、稅費、市場等手段調節(jié)生態(tài)保護者、受益者和破壞者經濟利益關系的制度安排[3]（毛顯強，2002）。我國生態(tài)補償政策及實踐已擴展到森林、草原、海洋、流域、自然保護區(qū)以及生態(tài)工程等多個領域。國際上，生態(tài)補償是基于正外部性的環(huán)境付費（PES），認為生態(tài)補償是一種自愿的生態(tài)服務交易[4]（R.Muradian，2012），至少要有一個服務的購買者和服務提供者，而且服務供給者能滿足供給條件，補償生態(tài)服務內容具有明確定義和可測度性[5]（Wunder，2005）?？v觀各位學者對于生態(tài)補償?shù)亩x，筆者認為，生態(tài)補償是尋找生態(tài)服務產品在生產、消費和價值實現(xiàn)過程中存在的利益不均衡、交易成本過高的領域，通過制度安排使受益方付費、受損方得到補償，以實現(xiàn)人與人的和諧、人與自然的和諧。

二、生態(tài)補償機制及理論基礎

生態(tài)補償機制指生態(tài)補償制度的組成和運行，即以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經濟手段為主調節(jié)生態(tài)建設者與受益者之間的環(huán)境利益和經濟利益關系的制度安排，由補償主體、受償主體、補償標準、補償渠道和方式以及補償資金籌措、管理及分配等組成。眾多學者運用自然環(huán)境資源價值論、外部性理論、公共品理論、產權理論和可持續(xù)發(fā)展理論，從不同角度對生態(tài)補償機制中補償主體與客體、補償方式、補償標準等進行了探討。

（一）生態(tài)補償主體

根據(jù)公共產品理論，公共產品具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消費的非競爭性等三大特性，而準公共產品不同時具備該三大特性或在某一特性上存在瑕疵。生態(tài)服務的部分功能屬于公共產品，因此，此類生態(tài)服務的補償主體應是政府，公共財政補貼是其主要渠道。Sarah Schomers（2013）對457篇生態(tài)補償研究文獻進行分析歸納，發(fā)現(xiàn)絕大部分生態(tài)補償都有政府參與其中，政府或是作為中介組織幫助私人主體完成生態(tài)服務交易，比如配置環(huán)境產權、建立談判機制、實施監(jiān)督，或作為生態(tài)服務購買者直接進行交易[6]。

而對于生態(tài)準公共產品是可以根據(jù)科斯定理來界定的，通過初始產權的明確建設主體和受益主體，允許雙方通過市場機制達成補償協(xié)議。其中有政府在獲得生態(tài)系統(tǒng)服務量總額的情況下，進行初始產權分配，引導建立配額交易市場[7-8]（王軍峰，2011；胡鞍鋼，2002）。此外還有在成本收益博弈中明晰環(huán)境資源產權。Engel等（2008）的研究結果表明，在印尼的森林資源管理付費案例中，PES讓社區(qū)更愿意獲得森林資源產權，與伐木公司產生沖突，通過討價還價會獲得更高的經濟利益，解決產權模糊下生態(tài)環(huán)境付費問題[9]。

（二）生態(tài)補償方式

外部性理論為生態(tài)補償機制奠定了理論基礎。國內外學者的研究形成了較為一致的結論：環(huán)境資源問題的經濟根源在于外部性，包括正外部性與負外部性，而解決外部性問題的根本方法就是使用成本-收益法。對于保護生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的正外部性行為，通過獎勵使其收益內化。對于破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的負外部性行為，通過賠償使其內化[10]（劉學敏，2004）。

1.政府主導生態(tài)補償。庇古理論和科斯理論則進一步指明解決外部性問題的政府路徑和市場手段。庇古認為，外部性產生的原因在于市場失靈，因此必須依靠政府干預加以解決，當私人邊際收益受損失，需要政府提供補貼彌補。正外部內化常用的政府手段有財政補貼、政策優(yōu)惠、項目支持，也有間接的實物補貼、就業(yè)培訓、技術指導等。而對于破壞生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的負外部性行為，通過征稅或賠償使其內化[11-12]（Available N.A.N.，2001；Koskela E.，1997；溫作民，2001）。政府主導型的生態(tài)補償方式主要有財政轉移支付或征收生態(tài)稅[13]。

2.市場主導生態(tài)補償。而科斯則認為，外部性問題的實質不是市場失靈，而是雙方產權界定不清，在存在交易成本的情況下，只要通過初始產權的界定及允許產權交易，就可以將外部性內化。一是私有業(yè)主簽訂協(xié)議。Abecasis R.C.（2013）分析印度尼西亞保護區(qū)潛水旅游經營者與農戶之間簽訂的珊瑚礁租賃協(xié)議，禁止在這些地點進行捕撈、運輸和錨定，由私人業(yè)主通過直接支付系統(tǒng)直接補償農戶的經濟損失[14]。二是通過中介支付。吳水榮（2009）研究發(fā)現(xiàn)，哥斯達黎加的水電公司為獲取穩(wěn)定的水流，提供當?shù)胤钦M織為上游的私人林場主補償森林經營和再造林的部分成本[15]。三是政府引導的開放市場，如碳配額交易、水權交易。四是間接市場支付，如森林認證。

近年來的研究表明，設計生態(tài)補償契約是提高生態(tài)環(huán)境保護效率的最有效的方法。呂雁琴（2013）分析了新疆煤炭資源開發(fā)中政府、煤炭企業(yè)和礦區(qū)居民三者在自身利益最大化選擇下的博弈[16]。李國平（2014）研究了政府和農戶簽訂委托代理協(xié)議，設計最優(yōu)的激勵契約，并分析了不同信息狀況和農戶類型對契約效率的影響[17]。

（三）生態(tài)補償標準

生態(tài)服務機制及成本理論為確定生態(tài)補償標準提供了理論依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)服務功能主要有物質生產、調節(jié)氣候、調蓄水量、凈化水質、生物多樣等，其中除了物質生產可以通過市場價格計算出價值以外，其他生態(tài)服務功能的價值都難以直接量化，需要借助市場化的手段進行推算。具體方法有影子工程法、生產成本法、替代法，其中氣候調節(jié)功能通過計算生物量求得固定二氧化碳（碳稅率法）和釋放氧氣的價值，蓄水和調洪價值是通過存儲相同體積洪水所需的工程造價來估算（影子工程法）的，生物棲息地通過修建同等規(guī)模自然保護區(qū)的建設成本來替代價值（替代法），降解污染物功能價值根據(jù)同等污染物需要污水處理廠凈化耗費的總費用替代（替代法）（歐陽志云，1999）；除此，還有生態(tài)足跡法，通過生態(tài)足跡與生態(tài)承載差值計算生態(tài)補償標準[18]。

另一類方法是成本收益法，包括機會成本、直接成本和土地發(fā)展權等。其中，有以替代生計的收益作為生態(tài)補償標準的，也有以農民現(xiàn)實收入與預期發(fā)展目標收入之間的差距作為生態(tài)補償標準，還有選擇與研究區(qū)域發(fā)展條件相似的地區(qū)作為參考的，比較地區(qū)與保護區(qū)之間地方財政收入、農民收入、城鎮(zhèn)收入的差異，估算研究區(qū)域發(fā)展權的損失來計算補償補償標準[19，20]（徐晉濤，2004；于金娜，2012；陳江龍，2012）。另外，也有以農戶為研究對象，利用條件價值評估法分析農戶的受償意愿和支付意愿的。楊光梅（2006）對天津七里海濕地采用二分式CVM法進行意愿分析，分別統(tǒng)計了年均補償（生態(tài)補償）和征地補償兩種方式下的意愿水平[21]。么相姝等（2017）應用支付卡和Heckman模型分析贛江流域生態(tài)補償?shù)闹Ц兑庠负椭Ц端降挠绊懸蛩豙22]。

三、生態(tài)補償績效測度

國外生態(tài)補償主要采取生態(tài)服務價值支付（PES）的形式，相應績效的研究也多以案例研究為主，雖然研究方法先進、科學，但研究對象僅針對某一類指標（比如生態(tài)環(huán)境指標、經濟指標、社會指標），較少涉及生態(tài)補償綜合指標。另外，應用社會科學特別是經濟科學范式的研究并不多見，主要還是環(huán)境、生態(tài)領域的定性和定量研究。

（一）基于成本有效性的生態(tài)補償績效測度

傳統(tǒng)經濟學理論下，研究者傾向于成本有效性是生態(tài)補償效率的衡量標準。Biner（2004）認為，自然資源保護中成本有效性評估從制定何種生態(tài)保護方法的產出成本節(jié)約、生態(tài)補償項目進行管理的執(zhí)行成本節(jié)約，以及相關過程中的決策成本節(jié)約[23]。徐晉濤、徐志剛（2004）通過評估退耕地塊的瞄準效率，比較退耕地塊機會成本與國家提供補貼之間的差異，來評估退耕還林工程的成本有效性。

（二）基于效率的生態(tài)補償績效測度

生態(tài)補償績效是個復雜的系統(tǒng)，就如何測度政策綜合效益，梳理文獻后可分為幾種方式：一是層次分析法和模糊綜合分析法（AHP），建立分層指標并確定指標權重，通過政策實施前后的評價得分與權重乘積量化政策實施效果。鄧遠建（2015）針對綠色農業(yè)生態(tài)補償政策實施評價，構建了指標體系，得出政策實施前后的變化[24]。二是熵權法確定指標權重，傾向值匹配方法測度績效。徐大偉（2015）運用熵值法對2009—2012年經濟、社會、生態(tài)狀況相近的27縣綜合生態(tài)績效進行計算，并運用傾向值匹配方法對政策績效有效性進行評估[25]。三是DEA數(shù)據(jù)包絡法，以投入或者產出為導向測算出各決策單元的效率值。劉炯（2015）分析東部六省財政間生態(tài)補償政策效果時，根據(jù)擬合值對初始投入變量進行調整，發(fā)現(xiàn)調整后的環(huán)境支出綜合效率有所提高[26]。

四、存在的問題與展望

我國的生態(tài)補償?shù)难a償主體單一，需進一步研究擴大資金來源的渠道。一是可以將利用自然資源獲取經營利益的個人、企業(yè)或其他組織都納入補償主體，對其征收生態(tài)稅。二是研究橫向財政轉移支付手段，充分利用經濟發(fā)達地區(qū)的優(yōu)勢，通過購買交易途徑實現(xiàn)資源效率最大化。三是現(xiàn)有的補償標準多以現(xiàn)金為主，補貼標準也過于粗放，無法與項目實施效果進行匹配。以退耕還林為例，生態(tài)補貼的標準只是是否退耕，而對于林木成活率、生長狀況并無考核標準，導致還林的效果難以評估和衡量。因此，未來可以對生態(tài)服務標準進行深入研究，考慮不同機制下形成的補償標準或服務價格。四是我國市場型交易的生態(tài)服務產品還十分匱乏，準公共品的市場交易機制也還不夠健全。未來需要進一步研究哪些生態(tài)服務產品符合市場交易的條件，政府應如何明晰生態(tài)服務品的產權、如何降低交易成本。