甘肅省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)體制改革問題研究

康等銀，汪大金

（蘭州資源環(huán)境職業(yè)技術(shù)學(xué)院，蘭州 730021）

一、甘肅新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)體制改革現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展促進(jìn)了城市以及鄉(xiāng)村的發(fā)展，隨之，城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)體制改革成為必然。自建國以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：迅速發(fā)展時(shí)期、緩慢發(fā)展時(shí)期以及恢復(fù)發(fā)展時(shí)期。隨著21世紀(jì)的來臨，西部開發(fā)大戰(zhàn)略被列入日程，甘肅省城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)體制改革進(jìn)入了快速發(fā)展的新時(shí)期。

（一）由于城鎮(zhèn)人口數(shù)量不斷增加，使城鎮(zhèn)化率有了很明顯提高

據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2017年甘肅省城鎮(zhèn)人口達(dá)到1 218萬人，較上年增長4.4%；城鎮(zhèn)化發(fā)生率為46%，較上年增長了1.75%。由于城鎮(zhèn)化速度的快速發(fā)展，使得城鎮(zhèn)設(shè)施發(fā)展也逐步增強(qiáng)，城市發(fā)生了日新月異的變化，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得更多的務(wù)農(nóng)人員逐漸涌向城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，在甘肅省的十四個(gè)市、州中，嘉峪關(guān)、蘭州市、金昌市以及酒泉市這四大城市的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了50%，城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到94%、81%、70.1%和60%；城鎮(zhèn)化率較低的為臨夏州、定西市、甘南州和隴南市，城鎮(zhèn)化率分別為34.5%、34%、34.02%和32.5%。城鎮(zhèn)化率高于全省水平的有5個(gè)市。城鎮(zhèn)化率最低的隴南市比全省水平低13.92個(gè)百分點(diǎn)，差距比上年縮小0.31個(gè)百分點(diǎn)，與最高的嘉峪關(guān)市相差61個(gè)百分點(diǎn)，差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)。

（二）城市規(guī)模及數(shù)量不斷增大，城鎮(zhèn)化發(fā)展格局逐漸構(gòu)成

2017年，甘肅省各市州中就人口增長情況看，白銀市、武威市、張掖市和酒泉市4個(gè)地區(qū)在100萬～200萬人之間，合計(jì)591萬人，占全省常住人口的23%，較2016年降低了0.03個(gè)百分點(diǎn)。人口超過200萬的為天水市、蘭州市、慶陽市、平?jīng)鍪?、隴南市、定西市和臨夏州，合計(jì)人口1 892萬人，占常住人口的72%，較2016年提升0.03個(gè)百分點(diǎn)。嘉峪關(guān)市、金昌市和甘南州3個(gè)市州人口數(shù)量較少，不足100萬人，合計(jì)144萬人，僅占全省常住人口的5.5%，較2016年提高0.01個(gè)百分點(diǎn)。

（三）城鎮(zhèn)綜合服務(wù)能力提高，改善了人民的居住條件

城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，使得城鎮(zhèn)在綜合服務(wù)能力程度明顯提高，改善了人民的現(xiàn)居住條件。2012年，甘肅省只有隴南以及甘南兩個(gè)城市沒有實(shí)現(xiàn)將所有的甘肅公路全部相連。雖然城市的人均面積高達(dá)13m2，供水設(shè)施的普及率也超過了90%以上，燃?xì)庖踩嫫占埃占奥矢哌_(dá)78%，生活污水的處理率也高達(dá)75%，但對生活垃圾進(jìn)行無害處理的普及率并不是很高，只有42%。此外，人均公園綠地面積達(dá)到將近10m2，教育以及醫(yī)療等方面的設(shè)施水平也得到了顯著提高，普及率也明顯增長。

（四）多元化體系的制定，加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度

多元化體系的制定，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了主要的動力，加快了城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。完成了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向特色的具有優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，建造成了一個(gè)工業(yè)強(qiáng)省。2013年甘肅省原油加工量就已經(jīng)到了1 710萬噸。千瓦級風(fēng)電基地在酒泉建成，實(shí)現(xiàn)了太陽能的利用，總利用量高達(dá)771萬瓦。由于生物產(chǎn)業(yè)基地在蘭州市不斷發(fā)展，致使生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度也逐漸加快，成為目前發(fā)展較快的產(chǎn)業(yè)之一。文化、物流等現(xiàn)代服務(wù)行業(yè)也不斷發(fā)展，其增加值占全省生產(chǎn)總值比例也很高，高達(dá)40多個(gè)百分點(diǎn)。

（五）加快重點(diǎn)領(lǐng)域改革，使城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸加強(qiáng)

對戶籍以及社會保障方面的改革不斷實(shí)施，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施統(tǒng)一的就業(yè)制度已經(jīng)基本制定，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)制度正在籌建當(dāng)中，土地方面的相關(guān)政策正在不斷完善。城鎮(zhèn)的醫(yī)保制度也得到很好普及，98%以上的公民都已參保。對于農(nóng)村的土地使用權(quán)也基本上都有了相關(guān)的證明。這些制度的改革都對城鎮(zhèn)化的建設(shè)產(chǎn)生著重大的影響。

二、新型城鎮(zhèn)化與體制改革面臨的挑戰(zhàn)

第一，城鎮(zhèn)化的總體水平不高，其發(fā)展質(zhì)量也很低。

第二，大量的農(nóng)村人口無法融入城市生活，無法實(shí)現(xiàn)市民化的發(fā)展。

第三，沒有制定合理的城鎮(zhèn)體系，使得大城市的發(fā)展受到局限，無法帶動超越全市發(fā)展。由于區(qū)域城市改革，所以中小型城市不會很大，在集聚的產(chǎn)業(yè)上人口數(shù)量不會很多。

第四，甘肅省內(nèi)存在著較大的差異性，出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，很多縣級的城鎮(zhèn)化水平還很低，沒有達(dá)到30%。

第五，行政區(qū)域的分割以及城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分離使得資源無法正常流動，無法進(jìn)行合理有效的應(yīng)用，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起到很大的制約作用。

三、加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)體制改革的思考

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

統(tǒng)籌加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)等一體化發(fā)展，使公共資源在城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間進(jìn)行合理利用，達(dá)到共享的效果。

將基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)逐漸向農(nóng)村轉(zhuǎn)變，建立農(nóng)村高級公路網(wǎng)，完善交通設(shè)施，讓農(nóng)村與城市的客運(yùn)共同發(fā)展。對于農(nóng)村的電網(wǎng)應(yīng)該重新進(jìn)行升級改造。加快安全飲水工程建設(shè)，保證農(nóng)村的人口的飲用水安全，結(jié)合自身環(huán)境與條件，進(jìn)行合理配置，保證水資源的正常使用。以重大水利工程為主要依據(jù)，保證農(nóng)村人口的用水安全。

建立一個(gè)統(tǒng)一的要素市場。人才市場面向城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使人才的獲得具有公平性，無論是城市的職工還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的務(wù)工人員都應(yīng)享有平等制度保障，實(shí)施就業(yè)平等政策。不斷加強(qiáng)土地市場的改革，使其逐漸完善，從而保證農(nóng)民的收益。農(nóng)村的市場體制要不斷完善，對于農(nóng)家店的建造繼續(xù)持支持的態(tài)度；為了形成一個(gè)全新的消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)，每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)都應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)的超市，村里應(yīng)該有連鎖的農(nóng)家小店。對于農(nóng)村社會化服務(wù)應(yīng)該引起高度重視，建設(shè)農(nóng)村銀行，制定金融扶貧以及扶貧互助資金等機(jī)制，招商引資，向農(nóng)村輸送更多的資金以及人才。

（二）加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

促進(jìn)工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村發(fā)展，將強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策落實(shí)到實(shí)處，科學(xué)調(diào)整固有的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，保證農(nóng)業(yè)具有良好的生產(chǎn)條件，不斷加速農(nóng)業(yè)水平的提高，與城鎮(zhèn)化的發(fā)展深度融合、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

1.提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平現(xiàn)代化

主要解決的是城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題。工業(yè)帶動農(nóng)村農(nóng)業(yè)良性發(fā)展，互利互助，從而達(dá)到一個(gè)雙贏的局面。加快強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的推進(jìn)，將政策落實(shí)到實(shí)處。招商引資，引導(dǎo)社會各界積極支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展行動計(jì)劃，建立高效的節(jié)約用水的農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)發(fā)展示范區(qū)，匯集所有農(nóng)產(chǎn)品，逐漸向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)延伸，努力建立多個(gè)千萬畝優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)基地。在不破壞農(nóng)業(yè)用地的前提下發(fā)展農(nóng)業(yè)，確保農(nóng)業(yè)用地的永久使用地，保證耕地面積不被減少、糧食總產(chǎn)量只增不減，保證糧食的播種面積只增不減，從而保障糧食可以實(shí)現(xiàn)無間斷供給。

2.制定科學(xué)完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系

對農(nóng)產(chǎn)品流向市場進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研與分析。要加強(qiáng)建設(shè)重要農(nóng)產(chǎn)品以及具有優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品的市場。要想確保從產(chǎn)品的收集到銷售能夠做到準(zhǔn)確無誤，就要以完善科學(xué)的體系作為關(guān)鍵，完善建立一個(gè)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品期貨市場，促使農(nóng)業(yè)大市場與農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)無縫對接。將加強(qiáng)放活經(jīng)營與公益職能確定為基本要素，構(gòu)建一個(gè)憑借公共發(fā)展服務(wù)中心，在共贏的前提下，以龍頭企業(yè)帶動為主，其他輔助社會力量以及綜合性的服務(wù)共同協(xié)調(diào)發(fā)展的發(fā)展體系。加大對農(nóng)業(yè)技術(shù)宣傳推廣，成立動植物免疫防控機(jī)構(gòu)以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)察機(jī)構(gòu)，確保產(chǎn)品質(zhì)量安全。對于農(nóng)業(yè)合作社以及供銷社等服務(wù)模式給予支持和鼓勵，將傳統(tǒng)的服務(wù)模式與合作式等新型服務(wù)模式相結(jié)合，注重多種服務(wù)模式的共同發(fā)展。

（三）推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)

對農(nóng)村危房進(jìn)行改造和重整，使農(nóng)村的村貌煥然一新，立志建造一個(gè)美麗整潔欣欣向榮的農(nóng)村居住環(huán)境。加強(qiáng)村民的精神文明建設(shè)，加強(qiáng)公共服務(wù)以及基礎(chǔ)設(shè)施的配置，使新農(nóng)村的水平和標(biāo)準(zhǔn)上升到一個(gè)新的高度。加強(qiáng)中心村莊以及農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，根據(jù)自身的實(shí)際情況，建立符合本村發(fā)展的新型村莊。積極改善村民的居住環(huán)境，從而加快農(nóng)村新居民區(qū)的建設(shè)。將小城鎮(zhèn)的基本設(shè)施向農(nóng)村延伸，達(dá)到資源的共享。對“1236”扶貧進(jìn)行全面的推廣與實(shí)施。對于秦巴山片區(qū)以及藏區(qū)等多個(gè)區(qū)域共58個(gè)經(jīng)濟(jì)特別困難的縣區(qū)以及17個(gè)“插花型”的貧困縣區(qū)進(jìn)行充分調(diào)研，制訂完善的扶貧計(jì)劃，積極展開扶貧工作。針對影響農(nóng)村對外發(fā)展的主要因素進(jìn)行充分調(diào)查，制訂科學(xué)有效的解決方案，其中水電路三個(gè)方面是急需解決的對象。將每村每戶聯(lián)合起來，宣傳聯(lián)合活動的重要性。擴(kuò)大農(nóng)民的增收產(chǎn)業(yè)，針對每個(gè)村每戶居民的自身因素給予幫扶，從而加強(qiáng)貧困地區(qū)在自我發(fā)展上的能力。

（四）著力完善城鄉(xiāng)戶籍制度改革

強(qiáng)化對嘉峪關(guān)、蘭州、天水等城市戶籍一元化結(jié)構(gòu)的落實(shí)與改革，推廣居住證制度，對于人口變化信息變更及輸入及時(shí)更新以及完善，使各地區(qū)之間信息共享。對于城鎮(zhèn)和小城市的戶籍政策不再進(jìn)行限制，采取開放性的新政策，對于在縣級市市區(qū)以及縣政府駐地鎮(zhèn)等區(qū)域具有穩(wěn)定住所的相關(guān)外來人員以及家屬可以登記常住戶口。只要是參加了當(dāng)?shù)貐^(qū)的社會保險(xiǎn)并且年數(shù)達(dá)到規(guī)定的期限的相關(guān)外來人員以及其家屬，可以申請當(dāng)?shù)爻Ｗ艨?。結(jié)合蘭州市實(shí)際情況，具有穩(wěn)定的工作，并且達(dá)到規(guī)定年限，有穩(wěn)定的居住地點(diǎn)，參加了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會保險(xiǎn)并達(dá)到規(guī)定年限的外來人員，本人以及相關(guān)家屬可以提出登記常住戶口的申請。除此之外，省或市級的勞動模范表彰以及有先進(jìn)工作者等榮譽(yù)稱號的外來人員，只要憑借頒發(fā)的證件以及出示相關(guān)單位的勞務(wù)合同，即可獲得常住居民的落戶申請資格。

（五）加大社會保障體制配套改革

圍繞推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和提高民生福祉，將均衡發(fā)展公共服務(wù)作為長期目標(biāo)，不斷進(jìn)行各項(xiàng)配套改革，逐步達(dá)到社會的公平性。

1.統(tǒng)籌加快城鄉(xiāng)教育體制改革

建立學(xué)生學(xué)籍管理信息系統(tǒng)，著力解決外來務(wù)工人員和農(nóng)民工子女的教育訴求，將其列入各地方政府的財(cái)政保護(hù)范圍之內(nèi)。對學(xué)校布局實(shí)施科學(xué)合理的規(guī)劃，讓農(nóng)民工子女享有接受當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育以及中等職業(yè)教育的權(quán)利。制定相關(guān)的政策并積極落實(shí)到實(shí)際當(dāng)中，讓農(nóng)民工子女有權(quán)利在接受教育后參加升學(xué)考試。通過政府購買服務(wù)，針對農(nóng)民工的技能進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)培訓(xùn)基地加快興建與使用。

2.加強(qiáng)社會保險(xiǎn)體制改革

采用社會統(tǒng)一規(guī)劃與個(gè)人所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)聯(lián)合在一起的制度，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)多渠道繳納，將個(gè)人繳納的養(yǎng)老金與基本養(yǎng)老金融合機(jī)制，同時(shí)享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策，在新農(nóng)合與城鎮(zhèn)一致情形下，使城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上享有同樣的待遇標(biāo)準(zhǔn)。不斷對基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度進(jìn)行宣傳和推廣，完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和農(nóng)村新農(nóng)合同步配套的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。將異地就醫(yī)結(jié)算與統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)作為主要研究對象，從而使社會保險(xiǎn)關(guān)系在轉(zhuǎn)移過程中有據(jù)可依。加大參保繳費(fèi)的范疇，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況對社會保險(xiǎn)費(fèi)率采取減低的調(diào)整手段。

（六）快速推進(jìn)投融資制度改革

依照新型城鎮(zhèn)的特點(diǎn)，探索與之配套的投融資模式；通過對金融服務(wù)等改革與創(chuàng)新，建立可以持續(xù)發(fā)展的投融資政策。

1.發(fā)揮政府的積極引導(dǎo)作用

著力解決城市基礎(chǔ)建設(shè)資金問題，對于財(cái)政資金投入，在情況允許的條件下，應(yīng)該逐年增加，積極發(fā)揮政府償債準(zhǔn)備金以及財(cái)政貼息的資金作用。將土地、財(cái)政等資源進(jìn)行統(tǒng)配，通過資金以及股權(quán)的方式賦予對方經(jīng)營許可的權(quán)利，使法人治理結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，從而增加其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力以及在市場上的運(yùn)作能力。

2.拓寬多元化投入渠道

確保各級政府承擔(dān)在醫(yī)療教育以及社會保障方面所應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)與職責(zé)，對于用于全城鎮(zhèn)中的基本公共服務(wù)所需要的費(fèi)用采用各級部門共同承擔(dān)的相關(guān)政策，將財(cái)政的制度轉(zhuǎn)移到各級部門。通過公營、私營或者特許經(jīng)營等特有的方式對央企或者民企起到積極引導(dǎo)的作用，讓其投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中去，允許社會上的各主體參與對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資與運(yùn)營。通過市政債券的發(fā)行，促進(jìn)通過股票進(jìn)行融資的發(fā)生，對于政策性的融資機(jī)構(gòu)為新型城鎮(zhèn)提供融資服務(wù)給予積極引導(dǎo)與支持。對于行政的管制以及行業(yè)的壟斷限制逐漸降低，廣泛拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)資金渠道。

3.改革現(xiàn)有債券融資體制機(jī)制

政策保障地方政府對于城鎮(zhèn)化建設(shè)資金解決方面可以通過地方債券的發(fā)行來進(jìn)行融資，通過政府的平臺優(yōu)勢，加大在資產(chǎn)證券方面的融資?？梢灾苯佑闷髽I(yè)債券或者是可轉(zhuǎn)換的債券進(jìn)行融資。中小型企業(yè)可以增發(fā)債券來彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金短缺。建立適合城鎮(zhèn)發(fā)展的項(xiàng)目儲備庫，通過債務(wù)重組等手段建立一個(gè)具有完整性結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)可控債務(wù)制度體系。通過償債準(zhǔn)備金和政府貼息的杠桿作用，促使市場合法主體經(jīng)營者抵押資源逐漸增多。