農(nóng)村基層治理中公眾參與研究

劉美玲

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210098）

一、概念界定

第一，基層治理。1989年世界銀行首次使用了“治理危機(jī)”一詞，之后“治理”成為一個(gè)具有強(qiáng)大闡釋力的理論架構(gòu)。當(dāng)代治理理念和思維的基礎(chǔ)是基層治理，它可以被定義為：在一定的貼近公民生活的層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和民間公民組織等多種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系[1]，應(yīng)對(duì)地方的公共問(wèn)題，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理的改革與發(fā)展過(guò)程。

第二，公眾參與。所謂“公眾參與”，就是為了落實(shí)民主政治、管理公共事務(wù)、追求公共利益及實(shí)現(xiàn)公民資格等的行動(dòng)，這些公共事務(wù)是地方性事務(wù)為基礎(chǔ)，再逐步擴(kuò)大到全國(guó)性的公民政策。因此，公民可以時(shí)刻地關(guān)心并適時(shí)投入到公共事務(wù)的管理過(guò)程中來(lái)；而公民參與的行動(dòng)是要符合政治合法性，能否理性地選擇參與策略和途徑，會(huì)受到參與者的知識(shí)水平與個(gè)人能力、耗費(fèi)的成本、能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的影響力等因素的影響[2]。

第三，基層治理與公眾參與。一方面，基層治理對(duì)于公眾參與的意義有：首先，基層治理延伸了公眾參與的深度?；鶎又卫頌楣妳⑴c提供了一個(gè)很好的平臺(tái)，讓廣大村民能更深刻地了解村務(wù)，并且村民相較以前對(duì)基層干部工作的開(kāi)展和運(yùn)作也更為了解，有利于對(duì)基層組織的工作進(jìn)行監(jiān)督，更大程度地維護(hù)自身的正當(dāng)利益，也有利于獲得基層民眾的理解與支持。其次，基層治理拓展了公眾參與的廣度。基層治理最大范圍地匯集民意，更多的民眾直接參與社會(huì)事務(wù)治理，直接表達(dá)政治意圖，使得決策的制定更加民主化和科學(xué)化。同時(shí)，公眾參與加強(qiáng)了村民之間、村民與村干部間的交流，有利于和諧村風(fēng)和基層民主建設(shè)。另一方面，公眾參與是基層治理的核心內(nèi)容。對(duì)于基層治理同樣具有積極的意義：一是可以密切官民之間的聯(lián)系，增進(jìn)雙方的良好互動(dòng)；二是公眾參與使村民更好地表達(dá)自身的利益訴求，提高普通民眾參與政治的積極性和主動(dòng)性；三是基層治理工作能真正落到實(shí)處，更好地為村民謀福利。

二、農(nóng)村基層治理中公眾參與的主體與內(nèi)容

（一）農(nóng)村基層治理中公眾參與的主體

“村兩委”是設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下一級(jí)行政村的組織機(jī)構(gòu)，即村黨支部委員會(huì)、村民委員會(huì)，是中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織之一。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定村黨支部領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，是農(nóng)村各種組織和所有工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會(huì)是村民民主選舉的自治組織，帶領(lǐng)廣大村民致富，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)府工作，但不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)。

農(nóng)村精英是村莊的精英，一般有三種人：當(dāng)過(guò)村組干部，有過(guò)政治經(jīng)驗(yàn)的人；家庭輩分最高、說(shuō)話有影響力的人；發(fā)家致富本領(lǐng)高，有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人。農(nóng)村精英的文化素質(zhì)和道德修養(yǎng)對(duì)廣大村民的思想和行為會(huì)產(chǎn)生重要影響，其對(duì)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用也是不容質(zhì)疑的。

本文對(duì)“村民”定義為在某個(gè)特定的時(shí)期，居住在一個(gè)固定的區(qū)域內(nèi)，擁有大致相同風(fēng)俗觀和倫理觀，關(guān)系比較密切的群體。

（二）農(nóng)村基層治理中公眾參與的內(nèi)容

村民參與的內(nèi)容主要有民主決策、民主管理、村務(wù)公開(kāi)和民主理財(cái)小組。民主決策是村民通過(guò)集體村民會(huì)議，對(duì)本村相關(guān)事務(wù)做出判斷，提出一些可行性方案并抉擇。村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是村民民主參與決策和管理的重要制度和途徑。民主管理主要有兩種形式：一是讓村民直接參與管理，對(duì)村中事務(wù)發(fā)表自己的意見(jiàn)或提出建議；二是通過(guò)制定村民自治章程、村規(guī)民約、村民會(huì)議、財(cái)務(wù)管理等制度，以此來(lái)規(guī)范村干部或村民的行為；村務(wù)公開(kāi)是指村委會(huì)將村民決定的方案，制定的政策，一些財(cái)務(wù)信息，相關(guān)的活動(dòng)安排等公示出來(lái)，它是民主監(jiān)督制度的重要內(nèi)容，也是村民參加民主監(jiān)督的主要形式；民主理財(cái)小組主要是管理村里的財(cái)務(wù)，財(cái)務(wù)的來(lái)源主要是村民集資、捐款，還有售賣集體的土地、山、樹(shù)木等。

三、農(nóng)村基層治理中公眾參與的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）農(nóng)村基層治理中公眾參與的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)管理由人治走向法治，1987年11月審議并通過(guò)了《中國(guó)人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，標(biāo)志著我國(guó)村民自治受到了法律的保護(hù)。盡管2004—2009年中央的一號(hào)文件都是關(guān)于三農(nóng)的方針政策，但農(nóng)村治理一直是處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，村委會(huì)為輔，因此基層公眾幾乎不存在。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)，“創(chuàng)新社會(huì)治理”替代了“創(chuàng)新社會(huì)管理”。這表明，“公眾參與”得到越來(lái)越多的重視。

目前農(nóng)村社會(huì)治理的公眾參與表現(xiàn)出以下幾點(diǎn)突出的特征：公眾對(duì)政府認(rèn)可度低，政府行政體制僵化；農(nóng)村其他組織發(fā)展空間狹小，公眾參與度低；公眾參與積極性不高，參與的能力有待加強(qiáng)[3]?？傊覈?guó)農(nóng)村公眾參與主體發(fā)揮的作用不足，其他參與主體又還未能發(fā)展，村民的參與動(dòng)力不強(qiáng)和意識(shí)不高，導(dǎo)致基層公眾參與發(fā)展滯后，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)民主發(fā)展顯得尤其困難。

（二）農(nóng)村基層治理中公眾參與存在的問(wèn)題

1.農(nóng)村基層治理中公眾參與的代表問(wèn)題。衡量公眾參與的代表性，可以從代表的產(chǎn)生方式、能否代表不同的意見(jiàn)、能否代表不同的利益相關(guān)人等幾個(gè)角度進(jìn)行。農(nóng)村基層治理各個(gè)環(huán)節(jié)的問(wèn)題是黨的領(lǐng)導(dǎo)和村民自治的關(guān)系問(wèn)題，在一些地方仍存在村黨支部指派村民代表的問(wèn)題，這自然無(wú)法真正代表村民的利益和意見(jiàn)。從村民代表是否真正代表各個(gè)利益相關(guān)人的角度來(lái)看，村民代表構(gòu)成基本是村莊的精英，一般有三種人：當(dāng)過(guò)村組干部，有過(guò)政治經(jīng)驗(yàn)的人；家庭輩分最高、說(shuō)話有影響力的人；經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，發(fā)家致富的那批人。這三種人尤其是宗族勢(shì)力，分層分派在村民代表會(huì)議中在村務(wù)管理中往往比普通村民具有更大的政治影響力，大都代表本階層的利益，所以就無(wú)法真正代表普通村民的利益。近年來(lái)，由于村里大多有政治頭腦、有才干的年輕人都向外發(fā)展，把眼光放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，導(dǎo)致村干部候選人缺乏，真正愿意扎根農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村和農(nóng)民的人才急劇減少。

2.農(nóng)村基層治理中公眾參與的監(jiān)督問(wèn)題。村務(wù)公開(kāi)是民主監(jiān)督的主要內(nèi)容，它有效解決了基層治理中的一些問(wèn)題，取得了比較好的效果，但也在實(shí)踐上存在一些問(wèn)題，如村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容不是由村民決定，而往往是村委會(huì)成員或村黨支部成員做出決定。一個(gè)普遍的問(wèn)題是，村干部往往只把自己想公開(kāi)的公開(kāi)，使得公開(kāi)中的透明度大打折扣，往往難以監(jiān)督基層干部的工作。

3.農(nóng)村基層治理中公眾參與的效益問(wèn)題。農(nóng)村基層治理中公眾參與的成本可以從兩方面進(jìn)行分析：參與者和組織者。對(duì)于參與者，需要付出一定的時(shí)間和金錢成本。如若參與者的建議未獲得良好的采納，會(huì)直接打擊他們今后參與的積極性。而且公共領(lǐng)域容易產(chǎn)生一些“搭便車”者，他們不想付出任何成本，只想坐擁別人的參與成果[4]。組織者必然包括括國(guó)家和各級(jí)政府。國(guó)家在施行村民自治時(shí)，要付出大量的指導(dǎo)成本；但同時(shí)免去了大量的管理成本。但是，國(guó)家又必須考慮到完全村民自治有脫離國(guó)家控制的危險(xiǎn)。因此，既想把握住農(nóng)村社區(qū)的組織與管理，又不愿付出過(guò)多的成本和代價(jià)，這在很大程度上可成為現(xiàn)階段村民自治的所有問(wèn)題的本質(zhì)來(lái)源。

4.農(nóng)村基層治理中公眾參與的成效問(wèn)題。其一，部分“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)。在中國(guó)鄉(xiāng)村治理中，村黨支部和村民自治組織的關(guān)系始終是長(zhǎng)期困擾基層治理的問(wèn)題，也是阻礙農(nóng)村基層治理公眾參與的重要體制性因素。其二，公眾參與渠道不暢通，參與形式有限，農(nóng)民主體作用缺乏，參與自治意識(shí)較低，由于信息缺失，導(dǎo)致公眾參與難以開(kāi)展；公眾參與專業(yè)水平有限，雙方交流存在困難；由于缺乏經(jīng)費(fèi)支持，參與流于形式。以上的種種都一定程度地導(dǎo)致公眾參與成效降低。

四、農(nóng)村基層治理中加強(qiáng)公眾參與的措施

（一）培養(yǎng)參與主體，提高參與意識(shí)

對(duì)于廣大農(nóng)村基層干部而言，首先，要提高他們政治素養(yǎng)，培養(yǎng)基層干部立黨為公，執(zhí)政為民的理念，增強(qiáng)他們?nèi)娜鉃槿嗣穹?wù)的意識(shí)；其次，推行基層干部工作的陽(yáng)光工程，以便對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督；最后，要保證對(duì)基層干部工作績(jī)效的激勵(lì)，通過(guò)物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)激發(fā)他們的參與基層治理的動(dòng)力。

對(duì)廣大農(nóng)村村民來(lái)說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)水平、知識(shí)文化差異、技能差異以及社會(huì)地位差別等，農(nóng)村社會(huì)可分化為多個(gè)層次，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、村委干部、農(nóng)村精英、外出務(wù)工者和純農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者等，在分析不同參與主體參與態(tài)度的基礎(chǔ)上，應(yīng)從具體實(shí)際情況出發(fā)，做到游刃有余。

另外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，由于自身參與意識(shí)淡薄、參與渠道不暢、參與無(wú)組織化及政治資源缺乏，城市中的農(nóng)民工正面臨著被政治參與邊緣化的尷尬局面。在加快戶籍制度改革并不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新的同時(shí)，也應(yīng)該提高農(nóng)民工的思想文化素質(zhì)以及法律素質(zhì)，真正發(fā)揮農(nóng)民治理主體的作用，形成農(nóng)村多元治理模式。

（二）尊重基層民主創(chuàng)新，支持基層民主創(chuàng)新

1.要發(fā)揮基層干部和群眾的創(chuàng)新治理精神。馬克思的辯證唯物主義認(rèn)為，人民群眾是實(shí)踐和歷史的主體，早年的村民委會(huì)形式就是基層治理創(chuàng)新的成果。同時(shí)，要尊重基層民主群眾性自治組織的首創(chuàng)精神，如今中國(guó)農(nóng)村有些地方形成了以村民會(huì)議或村民代表會(huì)議為形式的村民集中訴求會(huì)議，并以此建成了村民會(huì)議站，這就是創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理的典型例子。

2.要支持基層民主創(chuàng)新。民眾對(duì)待基層組織民主創(chuàng)新的失誤和失敗的態(tài)度要端正，盡力理解和支持基層干部的工作；基層組織同時(shí)為基層創(chuàng)新者營(yíng)造媒體輿論支持，通過(guò)媒體宣傳農(nóng)村一些民主創(chuàng)新形式，由特殊到普遍加以推廣，給予一定的輿論支持；建立基層創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，基層創(chuàng)新存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)該通過(guò)一些激勵(lì)措施來(lái)提高村民尤其是基層干部的積極性。按照誰(shuí)參加誰(shuí)收益的原則建立創(chuàng)新收益結(jié)構(gòu)，針對(duì)包括策劃者、實(shí)施者以及參與者進(jìn)行的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于基層干部，應(yīng)將創(chuàng)新治理納入績(jī)效考核項(xiàng)，通過(guò)職位晉升、公開(kāi)表彰或增加薪資等方式來(lái)鼓勵(lì)、支持獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新[5]。

（三）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提供物質(zhì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，良好的物質(zhì)基礎(chǔ)有利于解決基層公眾參與經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，也能提高參與主體參政的積極主動(dòng)性。

一方面，可以通過(guò)調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展多元農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，因地制宜，發(fā)揮農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，形成具有本地特色的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品。因此，應(yīng)該堅(jiān)持市場(chǎng)為主導(dǎo)，即引導(dǎo)農(nóng)民朝著“市場(chǎng)需要什么就生產(chǎn)什么”的思路走，使農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)“跟著市場(chǎng)走”。另一方面，應(yīng)加大農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)投入，通過(guò)政府財(cái)政支出或民間招商引資等多方面加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新研究的物質(zhì)支持力度。在資金使用方面，應(yīng)加強(qiáng)創(chuàng)新資金監(jiān)督力度，讓農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金真正落到實(shí)處。

最后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展其實(shí)根本還需要靠農(nóng)民自己，應(yīng)不斷提高農(nóng)民的素質(zhì)，尤其是應(yīng)該增強(qiáng)他們的創(chuàng)新意識(shí)，利用農(nóng)村閑暇季節(jié)對(duì)他們進(jìn)行系統(tǒng)的科學(xué)知識(shí)培訓(xùn)，使他們掌握更多的農(nóng)業(yè)科學(xué)文化，以便更好地指導(dǎo)自己的實(shí)踐操作。

（四）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善制度保障

1.針對(duì)農(nóng)村突出的“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)問(wèn)題，應(yīng)該科學(xué)合理地劃分村黨部和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，村黨委主要是貫徹黨的方針、政策及路線，起到政治領(lǐng)導(dǎo)中“掌舵”的作用；而村委會(huì)主要是“劃槳”的作用，包括提議重大村務(wù)決策、執(zhí)行村民會(huì)議及村民代表會(huì)議的重大決議、管理具體村務(wù)以及反映村民的意見(jiàn)和提議等[6]。特別是針對(duì)農(nóng)村實(shí)踐過(guò)程中比較敏感的印章管理權(quán)、財(cái)務(wù)簽字權(quán)、法人代表權(quán)等，應(yīng)做出具體的權(quán)利歸屬劃分，使之更具操作性。

2.理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)府與村委會(huì)的關(guān)系，減少越權(quán)干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)府與農(nóng)村和村民接觸最多的基層政府組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府越權(quán)干預(yù)是兩者矛盾的根源。除了明確二者的職權(quán)范圍之外，還可以通過(guò)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大銜接，切實(shí)保障廣大農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主的愿望。將村委會(huì)納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的系統(tǒng)內(nèi)，可以從兩方面實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)政府的良性互動(dòng)。一方面，村委會(huì)可以通過(guò)制度渠道更好地表達(dá)村民的利益訴求；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)體制內(nèi)的村委會(huì)成員有一定的監(jiān)督和約束作用，使村委會(huì)更自覺(jué)地協(xié)助鄉(xiāng)政府開(kāi)展工作。通過(guò)這一體制內(nèi)的結(jié)合，可以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的關(guān)系[7]。

3.完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，促進(jìn)規(guī)范參與。主要是改革現(xiàn)行的信訪制度，針對(duì)信訪制度困境，可從標(biāo)本兼治兩方面入手。首先，“治標(biāo)”要完善司法權(quán)力救濟(jì)，樹(shù)立司法機(jī)構(gòu)的權(quán)威，盡量利用正規(guī)的制度渠道來(lái)解決一系列社會(huì)問(wèn)題；其次，應(yīng)該重構(gòu)信訪組織機(jī)構(gòu)，在各級(jí)人大之下設(shè)立信訪委員會(huì)，職能定位為公民的利益表達(dá)和民主監(jiān)督，集中統(tǒng)一受理信訪案件，不再保留政府機(jī)構(gòu)內(nèi)的信訪機(jī)構(gòu)。

[1]李慧鳳.韓國(guó)公民社會(huì)與政府合作的案例研究[D].哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2007.

[2]李圖強(qiáng).現(xiàn)代公共行政中的公民參與[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004：37-38.

[3]王霄.農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2008.

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[5]金太軍.施從美.鄉(xiāng)村改革與發(fā)展[M].廣州：廣東人民出版社，2003.

[6]燕小錄.中國(guó)農(nóng)村治理中的公民參與研究[D].濟(jì)南：山東師范大學(xué)，2013.

[7]朱紅英.農(nóng)村基層民主建設(shè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治關(guān)系存在的問(wèn)題及對(duì)策研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2012：333-334.