增強(qiáng)改革穿透力

☉周其仁

改革是全球潮流，現(xiàn)在很多國(guó)家都舉改革的旗幟。但是不同國(guó)家的改革很不一樣，其中大國(guó)改革有其特殊性，那就是大國(guó)層次多、發(fā)展不平衡，形成改革共識(shí)很不容易，貫徹改革決定也更困難。但是另外一面，大國(guó)改革一旦得到落實(shí)，改革紅利極為可觀。研究大國(guó)改革，重要的是研究如何形成共識(shí)，并讓改革真正落地。這中間有一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，那就是穿透力。好不容易形成改革共識(shí)，也做出了改革決策，但能不能穿透上上下下多個(gè)層次？

這是一個(gè)挑戰(zhàn)。

大國(guó)所以叫大國(guó)，就是從頂層到底層要經(jīng)過(guò)千山萬(wàn)水。大國(guó)底層的改革經(jīng)驗(yàn)以及底層的努力奮斗，要進(jìn)入頂層設(shè)計(jì)，千山萬(wàn)水還要加上萬(wàn)水千山。能不能實(shí)現(xiàn)雙向穿透，是我們回顧、觀察中國(guó)改革形勢(shì)時(shí)會(huì)遇到的一個(gè)問(wèn)題。穿透力如何，對(duì)大國(guó)改革具有決定意義。

那么，如何增強(qiáng)中國(guó)改革的穿透力？仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。我個(gè)人認(rèn)為以下幾點(diǎn)，或許有助于增強(qiáng)中國(guó)改革的穿透力。

第一，改革目標(biāo)要清晰而簡(jiǎn)單

目標(biāo)清晰、簡(jiǎn)單，穿透力才會(huì)強(qiáng)。以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)槔繕?biāo)就是市場(chǎng)在資源配置方面起決定性作用。這是總綱，帶動(dòng)方方面面，包括更好發(fā)揮政府作用。在政治和社會(huì)領(lǐng)域，就是民主與法治，特別是把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度化約束的籠子，形成國(guó)家的法治軌道，以動(dòng)員更多社會(huì)成員參與社會(huì)治理。市場(chǎng)、民主、法治，這幾個(gè)目標(biāo)足夠簡(jiǎn)單，不能復(fù)雜化，越說(shuō)越多。中國(guó)文化能流傳下來(lái)的東西其實(shí)都非常簡(jiǎn)單，因?yàn)槭谴髧?guó)，太復(fù)雜的東西難有穿透力。世界上有的民族，思維很復(fù)雜，復(fù)雜也有復(fù)雜的美，但復(fù)雜的東西放到中國(guó)這樣的大國(guó)來(lái)，很難穿透，從上層到底層，太復(fù)雜的東西傳著傳著就可能變樣，難以真正落地。

目標(biāo)正確，又足夠簡(jiǎn)單、足夠清楚，剩下的就是堅(jiān)持。簡(jiǎn)單明了的改革目標(biāo)堅(jiān)持下去，穿透力才強(qiáng)。不是所有改變都叫改革，改革要有明確的方向，有清楚的內(nèi)涵，不能來(lái)來(lái)回回地變，一會(huì)兒向東，一會(huì)兒向西的。大國(guó)改革要有非常簡(jiǎn)單明確的方向，長(zhǎng)久堅(jiān)持，穿透力才大。

第二，對(duì)改革決定和改革目標(biāo)的各式解讀，能減則減，能少則少

因?yàn)楦母餂Q定是行動(dòng)綱領(lǐng)，不是一套復(fù)雜理論或“說(shuō)辭”。尤其不需要層層多部門(mén)“解讀”，本來(lái)就不難讀，讓人們直接讀中央《決定》原文，讀了就行動(dòng)。特別不需要復(fù)雜化的“解讀”，一句變五句，五句變五十句，補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁，不知所云，讓人無(wú)所適從，最后啥事也干不成。有些“解讀”與《決定》南轅北轍，以哪個(gè)為準(zhǔn)？還是要以《決定》為準(zhǔn)吧。

拿我比較熟悉的土地制度改革而言，中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)的改革方案，架構(gòu)本來(lái)很清晰：不碰“三條底線”（公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能破、農(nóng)民權(quán)益不能受損），鼓勵(lì)地方更多探索、實(shí)踐和創(chuàng)造，目標(biāo)則是市場(chǎng)——城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。但經(jīng)過(guò)各色解讀，似乎“底線”成了一個(gè)封閉的圈，只能圈里踏步，不得越雷池一步，什么地方探索、市場(chǎng)目標(biāo)，通通不見(jiàn)了。那就很難完成改革。出路是減少解讀，尤其不要讓部門(mén)利益、既得利益、過(guò)時(shí)觀念，利用解讀之機(jī)，把原本正確、清楚、明白的決定，變成一套混雜含糊的信息謎團(tuán)。大國(guó)改革的信息謎團(tuán)好比霧霾，妨礙穿透。

第三，多交流改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

決定正確、簡(jiǎn)明，但落實(shí)做的時(shí)候會(huì)碰到各種實(shí)際情況，到底怎么貫徹才落得了地，還要解決什么新問(wèn)題？這是增強(qiáng)改革穿透力非常重要的一環(huán)。根據(jù)我的研究和觀察，這方面是最薄弱的。中央《決定》來(lái)來(lái)回回講了很多次，底層有哪些行動(dòng)發(fā)生了？是在十八屆三中全會(huì)以后發(fā)生的嗎？哪些可以獲得普遍應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)？哪些有缺陷？哪些有誤差？

其實(shí)在底層，有很多往市場(chǎng)方向走的行動(dòng)，有很多擴(kuò)大民主法治的行為。舉個(gè)例子。1999年互聯(lián)網(wǎng)剛起之時(shí)，出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)音通話。當(dāng)時(shí)主管部門(mén)認(rèn)為民間搞的網(wǎng)絡(luò)通信違背了有關(guān)通信法規(guī)，結(jié)果創(chuàng)新者被沒(méi)收財(cái)產(chǎn)還一度失去自由。福州市中級(jí)人民法院審理該案時(shí)，認(rèn)為一審法院的判決于法無(wú)據(jù)，要求發(fā)回重審。這個(gè)案件的含義是，凡是法律沒(méi)有明確禁止的，可以也應(yīng)該給創(chuàng)新行為留下空間。

這是一個(gè)好案例。這個(gè)案例如果能傳遞到上層建筑里去，那么反行政壟斷也好，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也好，按統(tǒng)一游戲規(guī)則來(lái)分配利益也好，都會(huì)得到實(shí)質(zhì)性推動(dòng)。都說(shuō)中國(guó)優(yōu)秀法官不多，優(yōu)秀律師不多，有現(xiàn)代法治觀念的人口數(shù)量更不多，但不多歸不多，畢竟還是有的，有時(shí)候一個(gè)反例就有極大的穿透力，抓住這樣的實(shí)例發(fā)動(dòng)全社會(huì)討論，會(huì)增強(qiáng)改革穿透力。

第四，在關(guān)鍵區(qū)位形成新體制

現(xiàn)在一般認(rèn)為我國(guó)的產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)展得好一點(diǎn)，要素市場(chǎng)發(fā)展得弱一點(diǎn)。但是究竟什么才是要素市場(chǎng)？譬如土地市場(chǎng)，并不是每一個(gè)村莊都要成為土地交易的場(chǎng)所，因?yàn)橐亟灰准捌鋬r(jià)格發(fā)現(xiàn)，需要在區(qū)位上相對(duì)集中。新聞里常聽(tīng)到“全球油價(jià)”這個(gè)詞，什么是全球油價(jià)，那是在全球決定的嗎？不是，其實(shí)只是在很小一個(gè)區(qū)位，即高端石油市場(chǎng)上決定的。要增強(qiáng)中國(guó)改革的穿透力，就要抓關(guān)鍵區(qū)位即高端市場(chǎng)，因?yàn)橹灰麦w制在這些區(qū)位站得住、運(yùn)行得起來(lái)，原體制就可以被突破，就會(huì)產(chǎn)生很大的放射力和輻射力。

上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大到天津和深圳，當(dāng)然表現(xiàn)了穿透力。不過(guò)似乎還不夠有力。為什么上海的金融改革要放到港口倉(cāng)庫(kù)區(qū)去？放在陸家嘴輻射力不是更大嗎？后來(lái)加了一句，把自貿(mào)區(qū)政策部分?jǐn)U大到浦東新區(qū)，希望有關(guān)金融服務(wù)的政策，不僅僅在貿(mào)易港口的倉(cāng)庫(kù)區(qū)起作用，而要主動(dòng)擴(kuò)大到浦東中心城區(qū)，并對(duì)整個(gè)長(zhǎng)江流域、南方、全國(guó)乃至亞太地區(qū)，產(chǎn)生更大的輻射力，這是增強(qiáng)改革穿透力的重要一著。

第五，去掉一些硬障礙

現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)依法行政，是依現(xiàn)行法律法規(guī)行政。但是現(xiàn)行法律法規(guī)，有部分內(nèi)容與十八屆三中全會(huì)的改革決定沖突。要往市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向走，建設(shè)法治國(guó)家，不能不觸動(dòng)以往制定的部分法律法規(guī)。這里就難免發(fā)生摩擦，這是和20世紀(jì)80年代早期改革很不一樣的地方。所以，當(dāng)下的改革要與修法改法并進(jìn)。最好有一個(gè)修法改法的目錄單和時(shí)間表，如果現(xiàn)存法律法規(guī)完全不改，改革就無(wú)法推進(jìn)。