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    莊德水:監(jiān)委運行中的“蕭何”性問題

    2018-12-07 02:56:28黃孝光
    廉政瞭望 2018年21期
    關(guān)鍵詞:監(jiān)察員蕭何制約

    文/本刊記者 黃孝光

    北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水做主題發(fā)言。圖/楊曉東

    隨著《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布實施,國家依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段,監(jiān)察運行的整體框架得到確認(rèn),國家監(jiān)察體制在法治軌道上運行并日益完善。然而,從學(xué)理層面,如何理解監(jiān)委運行的內(nèi)在邏輯、當(dāng)下運轉(zhuǎn)的狀態(tài)和面臨的挑戰(zhàn)?

    作為北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任,莊德水長期從事廉政理論、廉政教育、公共治理等研究,對監(jiān)委改革的觀察亦良久。此次天府廉政論壇,他帶來了對監(jiān)委運行最新的解讀和思考。

    廉政瞭望:您論文闡述的是“監(jiān)察委員會有效運行的結(jié)構(gòu)化邏輯”,如何理解監(jiān)察委員會的“結(jié)構(gòu)化”?

    莊德水:結(jié)構(gòu)化是一個描述性的概念。一方面,國家監(jiān)察是嵌入在國家體制中的,本身是國家體制的結(jié)構(gòu)化元素;另一方面,監(jiān)察委員會的運作也需要一套結(jié)構(gòu)化的程序,包括立案調(diào)查、留置、移送起訴等?;诒O(jiān)察權(quán)的職能分解,以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心,以組織形態(tài)為基礎(chǔ),監(jiān)察委員會內(nèi)部各程序和機(jī)構(gòu)要素之間形成一個整體性的結(jié)構(gòu)安排,呈現(xiàn)相互制約、相互協(xié)調(diào)的一體化局面。

    “成也蕭何敗蕭何”,結(jié)構(gòu)化運行是個“蕭何”性的問題。解決得好,監(jiān)委受權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約不會突破政治的邊界,并且發(fā)揮1+1>2的作用;解決不好,監(jiān)察效能很容易被結(jié)構(gòu)化的體系所束縛,發(fā)揮不出來。所以要實現(xiàn)有效運行,一方面要發(fā)揮結(jié)構(gòu)化運行優(yōu)勢,另一方面要解決結(jié)構(gòu)化運行所帶來的一系列問題。

    廉政瞭望:監(jiān)委基于結(jié)構(gòu)化邏輯實現(xiàn)良性運行,是怎樣一種狀態(tài)?

    莊德水:要實現(xiàn)良性運行,首先要捋清紀(jì)律審查與監(jiān)察調(diào)查兩者的關(guān)系,以及監(jiān)察調(diào)查與檢察公訴、司法審判的協(xié)同,也就是紀(jì)法銜接與法法銜接的問題。

    紀(jì)檢與監(jiān)察合署辦公,是同一機(jī)構(gòu)、同一撥人做同一件事情,只不過在具體分工或具體的辦案過程中有所區(qū)分而已。這種區(qū)分不是在人的層面,而是工作程序?qū)用妫热缱霾煌墓P錄、同一批證據(jù)分用于紀(jì)檢或監(jiān)察等。如果不捋清楚這些程序上的關(guān)系,國家監(jiān)察的合法性就容易受到人們的質(zhì)疑。

    至于監(jiān)察與司法銜接的問題,改革之后的檢察機(jī)關(guān)相當(dāng)于公訴機(jī)關(guān),可以從司法程序上對監(jiān)察委員會實行監(jiān)督和制約。但現(xiàn)在有一種擔(dān)心,監(jiān)委的“調(diào)查中心主義”會形成新的“偵查中心主義”,從而導(dǎo)致制約效果難以實現(xiàn)。

    目前實踐的一部分做法是讓檢察院提前介入,這是一種彈性機(jī)制,而不是結(jié)構(gòu)化的固定的流程,容易產(chǎn)生法律問題。廉政公署也可以讓律政司提前介入,但什么時候可以提前介入需要明確。要實現(xiàn)監(jiān)委與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的司法銜接,我認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)有專門對接監(jiān)察委員會的業(yè)務(wù)部門,對監(jiān)察運行實行程序上的監(jiān)督,保證調(diào)查證據(jù)的合法有效。

    廉政瞭望:如何理解您說的,強(qiáng)化國家監(jiān)察是黨推動國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?

    莊德水:這次改革力度是非常大的,旨在用小的監(jiān)察體制改革推動大的政治體制改革。政改風(fēng)險非常大,而監(jiān)察體制改革是一個微觀的切入點,會產(chǎn)生一連串的連鎖反應(yīng),比如憲法修改、刑事訴訟法修改等,預(yù)計還會有一系列的相關(guān)法律法規(guī)作出修改。小球推動大球,用監(jiān)察體制改革倒逼法律體系的完善,適應(yīng)了全面依法治國的需求。這背后的邏輯是國家治理體系的現(xiàn)代化。

    莊德水:下一步肯定要追求標(biāo)本兼治。

    監(jiān)察體制改革從體制機(jī)制上來解決腐敗問題,已經(jīng)邁出了一步,但目前監(jiān)察對象只針對行使公權(quán)力的公職人員,對涉及非公職人員的社會性腐敗該如何處理?腐敗問題是政治生態(tài)和社會環(huán)境共同造成的,下一階段還得拓展反腐敗的領(lǐng)域,不僅關(guān)注受賄一方的行為,還要關(guān)注行賄一方的行為。

    另一方面,要解決腐敗問題,僅從反腐敗視角入手是不夠的。從當(dāng)前態(tài)勢來看,“打老虎”決不會放松,也沒有放松,但“打老虎”長期下去可能會產(chǎn)生審美疲勞。我們還需要把目光投向監(jiān)察體制改革,推動相關(guān)法律體系完善、依靠法治力量才是正道。為什么腐敗和不正之風(fēng)問題依然層出不窮?其根源在于特權(quán)思想和作風(fēng)。正是因為特權(quán)思想和作風(fēng)在作怪,當(dāng)制度與領(lǐng)導(dǎo)思維產(chǎn)生沖突時,我們不是告訴領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)行制度是如何規(guī)定的,而是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)思維對現(xiàn)行制度內(nèi)容和程序規(guī)范進(jìn)行“個性化”修改,于是導(dǎo)致許多制度和程序陷入空轉(zhuǎn),甚至以權(quán)壓法,“黑頭不如紅頭,紅頭不如筆頭,筆頭不如口頭”等現(xiàn)象。

    紀(jì)檢監(jiān)察體制改革要繼續(xù)深化,寧可節(jié)奏稍微慢一點,也要穩(wěn)中求進(jìn),保證法治反腐,真正摸索出一套適合中國特色的法治反腐之路。

    廉政瞭望:紀(jì)檢監(jiān)察體制改革如何進(jìn)一步深化?有沒有好的招數(shù)?

    莊德水認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)有專門對接監(jiān)委的業(yè)務(wù)部門。圖/甘甜

    廉政瞭望:如何監(jiān)督監(jiān)督者?當(dāng)前熱議的監(jiān)察員制度管用嗎?

    莊德水:根據(jù)監(jiān)察法的設(shè)計,各級監(jiān)察委員會應(yīng)接受黨的政治監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督以及自我監(jiān)督。就我觀察,當(dāng)前行之有效的方式當(dāng)屬于自我監(jiān)督。監(jiān)察委員會內(nèi)部的結(jié)構(gòu)化運行,為監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約提供了條件:一是通過領(lǐng)導(dǎo)分工來實現(xiàn)不同工作領(lǐng)域和部門的相互制約;二是通過業(yè)務(wù)分離來實現(xiàn)不同工作流程和環(huán)節(jié)的相互制約;三是民主集中式的集體決策,這些機(jī)制本身具有監(jiān)督制約功能。

    特約監(jiān)察員制度是社會監(jiān)督的一種創(chuàng)新措施。特約監(jiān)察員作為一個結(jié)構(gòu)性要素,人數(shù)雖少,確是合法的監(jiān)督力量,遠(yuǎn)勝于一般的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。然而,目前一些地方監(jiān)察員更多被視作一種附屬性、榮譽(yù)性職務(wù),監(jiān)察員無法“接近”監(jiān)察權(quán)的核心及其具體運作。如果條件成熟,可以考慮建立一個類似第三方機(jī)構(gòu)的特約監(jiān)察員委員會,賦予其一定的決策權(quán)力、受理權(quán)力和否決權(quán)力,對監(jiān)察委員會及其工作人員形成有效制約。

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