集體土地權(quán)利保護(hù)研究
——基于權(quán)利屬性與內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系變革的視角

馬驚鴻

(沈陽(yáng)工程學(xué)院 文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110136)

一、問題的提出

集體土地所有權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)賴以發(fā)展壯大的基礎(chǔ),而集體經(jīng)濟(jì)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的骨干力量。與學(xué)界多年來密切關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)相比較，集體土地權(quán)利保護(hù)問題卻未引起足夠的重視。在新一輪農(nóng)村改革大幕拉開、集體經(jīng)濟(jì)面臨重塑的背景下，對(duì)集體土地權(quán)利保護(hù)理論依據(jù)與制度完善問題的研究，無疑有著重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。法權(quán)作為上層建筑，既受到同為上層建筑的政治制度架構(gòu)制約，又為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定，經(jīng)濟(jì)體制變革必然要求集體土地法權(quán)屬性的變化及其保護(hù)制度的變革。在這個(gè)前提下，本文探討農(nóng)村集體土地所有權(quán)屬性、集體組織與其成員產(chǎn)權(quán)關(guān)系多重變革背景下的集體土地權(quán)利保護(hù)問題，以期走出脫離主體性質(zhì)與具體產(chǎn)權(quán)關(guān)系而討論權(quán)利的誤區(qū)，推動(dòng)研究的深化和相關(guān)制度的完善。

從權(quán)利屬性角度分析，集體所有權(quán)不屬于公權(quán)已經(jīng)成為學(xué)界共識(shí)，但關(guān)于集體土地所有權(quán)到底屬于準(zhǔn)公權(quán)，還是屬于純粹的私權(quán)，是否承擔(dān)社會(huì)義務(wù)，仍是近年來學(xué)者熱議的話題?；诩w所有與國(guó)家所有共同作為公有制的表現(xiàn)形式，有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)是一種準(zhǔn)公共權(quán)力[1]。集體土地的用途是雙重的,既用于所有權(quán)人的實(shí)際需要,又用于公共(益)儲(chǔ)備，這樣的制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)定是科學(xué)合理、切實(shí)可行的[2]。也有學(xué)者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)作為公有制的法律實(shí)現(xiàn)形式，法律設(shè)計(jì)同樣遵循了私法所有權(quán)的相關(guān)立法技術(shù)要求，說明了集體土地所有權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，同時(shí)認(rèn)為集體所有權(quán)也負(fù)有社會(huì)義務(wù)，體現(xiàn)為通過對(duì)集體土地所有權(quán)的法律限制，促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)[3]。在這里，學(xué)者并未說明集體所有權(quán)的私權(quán)屬性與私人所有的私權(quán)性質(zhì)有無區(qū)別，也未探討這里的社會(huì)義務(wù)與其他私權(quán)社會(huì)義務(wù)的區(qū)別。還有學(xué)者分析了集體土地所有權(quán)的三重功能屬性，認(rèn)為其糅合了公法層面的治理功能、生存保障功能，以及私法層面的市場(chǎng)化私權(quán)功能，同時(shí)也指出《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》深化了集體所有的私權(quán)和經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵[4]。在市場(chǎng)化的背景下，是否還要繼續(xù)堅(jiān)持集體所有權(quán)的公法屬性，有學(xué)者指出，目前的集體土地所有權(quán)實(shí)然屬性仍為國(guó)家操控的公權(quán)力，導(dǎo)致農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系對(duì)立，集體土地權(quán)利關(guān)系內(nèi)容混亂，也不利于提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，因而應(yīng)當(dāng)重構(gòu)集體土地所有權(quán)的私權(quán)屬性[5]。

二、我國(guó)集體土地權(quán)利屬性的發(fā)展階段

權(quán)利是主體以相對(duì)自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段。土地權(quán)利依附于主體而存在并服務(wù)于主體發(fā)展，主體的功能與地位不同，決定了土地權(quán)利屬性的差別，集體土地所有權(quán)依集體組織公法主體抑或私法主體地位確定其權(quán)利屬性。因此，判別當(dāng)下及未來集體土地所有權(quán)的屬性，不能離開對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)與地位的分析，也正是由于集體經(jīng)濟(jì)制度隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷變革，從主體性質(zhì)層面決定了集體土地權(quán)利屬性的變化。

(一)人民公社時(shí)期，“政社合一”是人民公社組織的基本特征

1961年中央農(nóng)村工作會(huì)議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(修正案)》第1條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社是政社合一的組織，是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)在農(nóng)村中的基層單位，又是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。”這種體制下的集體組織，作為經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織和政權(quán)組織在農(nóng)村延伸的混合組織體，擔(dān)負(fù)了農(nóng)村大部分公共物品供給的使命。與之相適應(yīng)，此前人民公社化運(yùn)動(dòng)進(jìn)程同時(shí)伴隨著土地等主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料由農(nóng)戶私人所有強(qiáng)制地變?yōu)榧w所有的過程，1956年6月30日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)三次會(huì)議通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》(簡(jiǎn)稱《章程》)第2條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，組織集體勞動(dòng)，實(shí)行‘各盡所能，按勞取酬’，不分男女老少，同工同酬?！辈粌H如此，集體土地及其產(chǎn)品還被賦予本集體以外的社會(huì)乃至國(guó)家義務(wù)，按照《章程》第4條和第5條的規(guī)定，合作社要把集體利益和個(gè)人利益正確地結(jié)合起來，社員必須服從和保護(hù)全社的集體利益；合作社要把全社利益和國(guó)家利益正確地結(jié)合起來，必須認(rèn)真地對(duì)國(guó)家盡交納公糧和交售農(nóng)產(chǎn)品的義務(wù)。在人民公社多重組織性質(zhì)的背景下，集體所有土地?zé)o疑成為公權(quán)的物質(zhì)承擔(dān)者，集體土地所有權(quán)的公權(quán)屬性顯而易見。

(二)改革開放之后，在實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)體制的同時(shí)，也宣告人民公社體制的解體

原有的政府職能被鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所取代，鄉(xiāng)級(jí)“政社合一”的組織構(gòu)架由此終結(jié)。然而關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵，在法律及政策層面并無明確界定。作為民事基本法，1987年1月1日起實(shí)施的《民法通則》，對(duì)民事主體的公民(自然人)、個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶，以及個(gè)人合伙、企業(yè)法人等都有規(guī)范，唯獨(dú)沒有關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范。1993年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》要求“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織……為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù)，組織合理開發(fā)、利用集體資源，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力”，表明集體組織所承擔(dān)的公共物品職能在范圍上已經(jīng)顯著減少，只限于本集體成員的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)。

但相關(guān)政策仍然要求集體組織承擔(dān)對(duì)組織成員社會(huì)養(yǎng)老、合作醫(yī)療的資金支持， 2001年國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室等五部委發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》要求“合作醫(yī)療籌資以個(gè)人投入為主，集體扶持，政府適當(dāng)支持”，2009年《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中要求“新農(nóng)?；鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成”。與人民公社時(shí)期不同，集體土地所有權(quán)擔(dān)負(fù)公法層面的治理功能已經(jīng)不復(fù)存在，但對(duì)集體組織內(nèi)部的公益服務(wù)功能依然延續(xù)，并且公益服務(wù)的費(fèi)用以集體組織負(fù)擔(dān)為主，政府支持為輔，2010年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)辦理本村公益事業(yè)所需的經(jīng)費(fèi)，由村民會(huì)議通過籌資籌勞解決；經(jīng)費(fèi)確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持?！?/p>

(三)中共十八大以來，壯大集體經(jīng)濟(jì)被作為培育新型經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)體系的重點(diǎn)任務(wù)

中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革若干重大問題的決定》明確要求，“推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新”，“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”。表明集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)面臨重大變革，由以往承擔(dān)雙重職能的經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)主體，是指以營(yíng)利為目的，從事商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，經(jīng)營(yíng)獲利既是企業(yè)的社會(huì)價(jià)值所在，又是其得以持續(xù)發(fā)展的基本條件。集體經(jīng)濟(jì)組織改造為純粹的企業(yè)性組織，必須卸下背負(fù)的社會(huì)義務(wù)包袱，否則，就不可能與其他市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)，更難以成為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。把集體經(jīng)濟(jì)組織作為新型經(jīng)營(yíng)主體，還隱含著一個(gè)重大的政策走向，即隨著市場(chǎng)化改革的深入，尤其是城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化政策的實(shí)施，公共物品供給城鄉(xiāng)均等化的步伐正在加快。一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)負(fù)的社會(huì)化服務(wù)職能要逐步轉(zhuǎn)由公益性部門承擔(dān)；另一方面，農(nóng)民的生存保障將不再主要依靠土地，而是要逐步納入社會(huì)保障體系。包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)所有權(quán)將更多地體現(xiàn)其效率價(jià)值和自由價(jià)值,而不再是公平價(jià)值。從這個(gè)意義上說，剝離集體土地所有權(quán)的公權(quán)屬性，實(shí)現(xiàn)向單一私權(quán)屬性的回歸，使集體土地真正成為集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)資本，既符合深化改革的要求，又是將集體經(jīng)濟(jì)組織塑造成新型經(jīng)營(yíng)主體的客觀要求。

三、集體所有權(quán)與成員土地產(chǎn)權(quán)的關(guān)系

家庭承包經(jīng)營(yíng)的新體制極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。但法律制度意義的家庭承包并不是強(qiáng)制性規(guī)范，從《民法通則》，到《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，都沒有強(qiáng)制要求農(nóng)村必須實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，在充分尊重農(nóng)民意愿的條件下，實(shí)行土地集體經(jīng)營(yíng)的地方仍有許多，其中不乏像江蘇省江陰市華西村、遼寧省鳳城市大梨樹村這樣將土地等資產(chǎn)由集體集中經(jīng)營(yíng)，帶領(lǐng)集體成員共同致富的典型。但在市場(chǎng)體制不斷完善和全國(guó)范圍內(nèi)家庭承包占絕對(duì)主導(dǎo)地位的制度環(huán)境下，強(qiáng)化作為集體成員的農(nóng)戶的土地權(quán)利保護(hù)已經(jīng)成為必然趨勢(shì)，集體集中經(jīng)營(yíng)并不具有普適性。從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)視角分析，家庭承包經(jīng)營(yíng)變革的實(shí)質(zhì)及其內(nèi)在動(dòng)力來源并不是簡(jiǎn)單的經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，而是賦予農(nóng)民以土地自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。與有的學(xué)者認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“不是所有權(quán)，勝似所有權(quán)”[1]不同，有研究指出，由于法律關(guān)于集體所有權(quán)主體的規(guī)定不明確，農(nóng)民權(quán)利虛化，集體土地“人人有份，又人人無份”[6]的局面直接危及集體成員的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)一步厘清集體土地等資產(chǎn)所有權(quán)與成員承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系的呼聲日益強(qiáng)烈，同時(shí)也引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。

(一)集體土地所有權(quán)與成員土地權(quán)利關(guān)系的法律規(guī)定和學(xué)理解釋

集體所有屬于所有權(quán)的中間狀態(tài)，不能明確界定農(nóng)民集體與集體成員間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，因而無法從根本上解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度完善的問題?！睹穹ㄍ▌t》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第10條規(guī)定：“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，可以屬于各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！薄吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第57條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體的成員集體所有?！迸c前兩者的規(guī)定比較，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》將“農(nóng)民集體所有”，改為“本集體的成員集體所有”。但《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》及相關(guān)司法解釋并沒有進(jìn)一步明確“本集體成員集體所有”在性質(zhì)上到底屬于本集體的成員共有，還是成員集體構(gòu)成的組織所有。如果理解為集體成員共有，則集體所有權(quán)的終極歸屬就可以落實(shí)到農(nóng)戶身上；而如果理解為集體組織所有，則其終極歸屬問題依然沒有解決。

在現(xiàn)行法律框架下，學(xué)者們對(duì)于如何確認(rèn)集體土地所有權(quán)的終極歸屬存在不同看法：一是認(rèn)為集體所有權(quán)屬于成員共有，應(yīng)當(dāng)將集體所有權(quán)確定為一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體農(nóng)民共同共有[7]，或者，應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)民共同共有的原則理解為集體所有權(quán)，按照“按份共有”的原則分享土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[8]。二是認(rèn)為集體土地所有權(quán)屬于新型的總有，是全體集體成員通過一定的組織形式，按照“平等自愿、議決一致”的原則，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、受益和處分權(quán)[9]。三是認(rèn)為集體土地所有權(quán)就是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，是一種特殊民事主體——農(nóng)民集體享有的單獨(dú)所有權(quán)[10]。四是明確認(rèn)定集體所有權(quán)不屬于集體成員共有[11]。

(二)集體土地所有權(quán)制度改革的各種主張及評(píng)論

學(xué)者們對(duì)于農(nóng)村土地制度改革如何處理集體土地所有權(quán)的問題存在不同的主張：一是主張實(shí)行土地農(nóng)民私人所有，要求把土地所有權(quán)還給農(nóng)民，歸農(nóng)戶所有[12]，從而有利于產(chǎn)權(quán)明晰，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。二是主張實(shí)行國(guó)有化，其理由是國(guó)有化既有利于強(qiáng)化土地資源管理，也有利于國(guó)家宏觀調(diào)控和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)[13]。三是主張?jiān)诩w所有的框架內(nèi)深化改革，包括虛化所有權(quán)、成員集體所有和股權(quán)化三種方式。虛化所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化承包權(quán)，意圖通過虛化所有權(quán)，使分散利用形成的土地使用權(quán)相當(dāng)于所有權(quán)[14]，或通過改承包制為永包制，永久性地確立農(nóng)民的土地使用權(quán)[15]；成員集體所有的方式認(rèn)為成員集體所有有利于維護(hù)并完善土地公有制，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的物權(quán)制度，密切農(nóng)民和集體土地之間的利益關(guān)系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益[6]；股權(quán)化方式建議通過立法確認(rèn)集體產(chǎn)權(quán)的主要實(shí)現(xiàn)形式——農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制[16]，或?qū)⑼恋剞r(nóng)民集體所有制明確界定為農(nóng)民按份共有制。

集體土地所有權(quán)制度改革的目標(biāo)是構(gòu)建與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化國(guó)家相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)村土地制度。一個(gè)完善的土地制度，必須在保障土地權(quán)利和嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這兩者之間保持平衡[17]。土地私有化很難走出“土地兼并—流民集聚—社會(huì)動(dòng)亂”的怪圈，存在巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；而實(shí)行國(guó)有化，有可能損害包括集體組織和農(nóng)民在內(nèi)的土地權(quán)利人的合法權(quán)益，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將由此失去最基本的土地資產(chǎn)，在建設(shè)征地過程中失去獲得國(guó)家補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，在政治權(quán)利層面喪失依靠土地權(quán)利約束行政權(quán)力的條件，與市場(chǎng)化改革方向相背。因此，在堅(jiān)持土地集體所有制前提下探討集體所有權(quán)制度的改造，是唯一可供選擇的正確思路。在這一思路下，虛化所有權(quán)的方式缺乏實(shí)踐的可操作性，因?yàn)樵谪?cái)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，所有權(quán)的支配性地位無法改變，所有制在生產(chǎn)關(guān)系總和中的核心地位決定了所有權(quán)的中心地位；成員集體所有方式的缺陷是依然沒有解決集體所有權(quán)如何在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)一步落實(shí)到成員身上的問題。與虛化所有權(quán)方式和成員集體所有方式不同，股權(quán)化方式不僅從理論層面開辟了將集體產(chǎn)權(quán)落實(shí)為集體成員產(chǎn)權(quán)的思路，而且各地已經(jīng)通過試點(diǎn)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如北京市1998年11月出臺(tái)《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，此后，廣東省在2006年、浙江省在2007年陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，2009年江蘇省人民代表大會(huì)通過的《江蘇省農(nóng)民合作社條例》，明確規(guī)定了農(nóng)村社區(qū)股份合作社，而上海市2012年出臺(tái)《關(guān)于加快本市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革發(fā)展的若干意見》，則將重點(diǎn)聚焦于集體產(chǎn)權(quán)改革。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，截至2012年年底，全國(guó)共有30個(gè)省(區(qū)、市)的3.2萬個(gè)村開展了產(chǎn)權(quán)制度改革(其中已完成改制的村23 092個(gè))，占全國(guó)總村數(shù)的5.3%[18]。通過資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東，集體資產(chǎn)被激活，農(nóng)民也取得了股權(quán)經(jīng)營(yíng)的分紅收益。

(三)集體土地股權(quán)化改革賦予集體成員更大的財(cái)產(chǎn)權(quán)利

繼中共十八屆三中全會(huì)之后，2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》、2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，連續(xù)兩年聚焦農(nóng)村改革，既表明中央全力推進(jìn)農(nóng)村改革的堅(jiān)定決心，又不斷對(duì)深化改革的各項(xiàng)任務(wù)做出明確部署。2015年一號(hào)文件進(jìn)一步要求“對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作”。這是對(duì)以往關(guān)于農(nóng)民集體所有權(quán)性質(zhì)在認(rèn)識(shí)上的一個(gè)重大突破[8]，同時(shí)也是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制的重大創(chuàng)新。相對(duì)于以往模糊的集體組織內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系，股權(quán)化賦予集體成員具體的股份占有、收益分紅、有償退出和財(cái)產(chǎn)繼承權(quán)，將集體成員享有的一般用益物權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))變?yōu)楣蓹?quán)，從而徹底明確了集體土地所有權(quán)的終極歸屬，使農(nóng)民獲得了更大的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

從集體成員土地權(quán)利的視角，在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》最終確認(rèn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，股權(quán)化改革讓農(nóng)戶成為集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股東，進(jìn)一步融合了集體所有權(quán)與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)權(quán)。從這個(gè)意義上看，保護(hù)集體土地權(quán)利，同時(shí)就是對(duì)農(nóng)戶土地權(quán)利的保護(hù)；剝奪了集體的土地權(quán)利，同時(shí)也就等于剝奪了農(nóng)戶的土地權(quán)利。

四、作為私權(quán)的集體土地所有權(quán)保護(hù)制度

集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型經(jīng)營(yíng)主體，要求集體土地作為完全的經(jīng)營(yíng)要素發(fā)揮功能。與之相適應(yīng)，剝離集體土地上擔(dān)負(fù)的公共職能，還集體土地所有權(quán)私權(quán)屬性，是農(nóng)村土地制度改革的當(dāng)務(wù)之急，也是集體土地權(quán)利保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(一)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)與股份合作制度

集體土地所有權(quán)作為私權(quán)的本質(zhì)意義在于取得純粹經(jīng)濟(jì)要素的地位和保障經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)集體土地私權(quán)與其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家土地私權(quán)的最大區(qū)別在于集體土地既是集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)要素，同時(shí)又通過承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)為農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)要素，在承包經(jīng)營(yíng)占主導(dǎo)地位的形勢(shì)下，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是最接近于自物權(quán)的用益物權(quán)。因此，一方面，保護(hù)集體所有權(quán)就是保護(hù)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；另一方面，集體土地所有權(quán)又必須落實(shí)為農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)就是農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集合，在集體土地股權(quán)化改革條件下，成為農(nóng)戶土地股權(quán)的集合。由此說來，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)與集體土地股權(quán)化改革，必須放在保護(hù)集體土地私權(quán)及農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的首要位置。

1.通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記將集體土地權(quán)利落實(shí)為農(nóng)戶土地權(quán)利

作為農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)和農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)，按照2015年中央一號(hào)文件提出的時(shí)間表，要5年內(nèi)完成承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記。確定每個(gè)成員的承包權(quán)份額是整個(gè)登記過程中最為復(fù)雜棘手的問題，而相關(guān)政策只有原則性規(guī)定，操作上把握不好極易影響農(nóng)村社會(huì)安定。按照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《土地登記辦法》《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等有關(guān)法律政策文件規(guī)定的精神，參考2008年集體林權(quán)改革的經(jīng)驗(yàn)，成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不分男女長(zhǎng)幼，人人平等。對(duì)于在第二輪承包過程中，由于多種因素影響出現(xiàn)的分配不均、部分成員畸多畸少問題，應(yīng)當(dāng)本著公平、公正的原則，充分尊重村民大會(huì)、村民代表大會(huì)意見，妥善予以處理。土地權(quán)利明確穩(wěn)定是農(nóng)戶作為市場(chǎng)主體的前置條件，應(yīng)盡快出臺(tái)具體辦法，保持確權(quán)之后土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，第二輪承包期滿后沒有特殊情況的不再重新調(diào)整。同時(shí)按照中央政策精神，允許農(nóng)民進(jìn)入城市居住工作不與退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)掛鉤，允許包括耕地、荒地和林地在內(nèi)的集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承，允許集體成員有償退回承包經(jīng)營(yíng)的集體土地，允許進(jìn)城居住工作的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將登記確權(quán)之后新增人口納入社會(huì)保障體系，用以替代土地保障。

2.通過股權(quán)化改革推進(jìn)土地集體經(jīng)濟(jì)股份合作制經(jīng)營(yíng)實(shí)體建設(shè)

通過股權(quán)化改革，要徹底改變集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)無、集體組織有資產(chǎn)無經(jīng)營(yíng)的局面，為集體經(jīng)濟(jì)向合作經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體奠定基礎(chǔ)。按照《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》的要求，應(yīng)當(dāng)沿著“集體資產(chǎn)變股權(quán)，集體成員當(dāng)股東”的思路，在劃入城鎮(zhèn)建設(shè)范圍的郊區(qū)等具備條件的地方，率先開展股權(quán)化改革試點(diǎn)，量化集體資產(chǎn)，合理設(shè)置股權(quán)，公平確定集體股與成員股。在股權(quán)劃分上應(yīng)當(dāng)明確集體成員對(duì)集體資源性資產(chǎn)平等享有股權(quán)，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)按貢獻(xiàn)大小劃分股權(quán)，集體組織可以通過成員共同決策的方式適當(dāng)保留部分股權(quán)。集體股權(quán)采取組建土地股份合作社、領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，以及參股興辦企業(yè)、資產(chǎn)租賃等形式實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)增值。以集體股權(quán)為基礎(chǔ)領(lǐng)辦、興辦的股份合作經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)成為集體經(jīng)濟(jì)改革為合作經(jīng)濟(jì)組織的基本模式和集體經(jīng)濟(jì)基本實(shí)現(xiàn)形式，以此開辟集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的道路。

(二)征地制度改革及補(bǔ)償制度

1.加速推進(jìn)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)

針對(duì)多年來因模糊的公共利益概念和泛化的征地范圍所造成的建設(shè)征地亂象，中共十七屆三中全會(huì)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，首次從中央重大決策層面提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)改革要求，明確提出改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。中共十八屆三中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》則從改革全局出發(fā)，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)做出進(jìn)一步安排，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃和入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將建設(shè)征地嚴(yán)格限制在公益建設(shè)范圍之內(nèi)。這表明在基本政策安排上已經(jīng)確認(rèn)農(nóng)民享有農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)，不僅對(duì)學(xué)界多年來關(guān)于農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地增益歸屬問題的爭(zhēng)論給出明確答案，更為重要的是奠定了集體經(jīng)濟(jì)組織和承包經(jīng)營(yíng)戶作為經(jīng)營(yíng)主體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)基礎(chǔ)。近年來，在成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)和北京的“城中村”改造等試點(diǎn)也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但在全國(guó)范圍內(nèi)的改革卻沒有取得大的突破。政府通過經(jīng)營(yíng)土地與民爭(zhēng)利的積弊不除，則集體土地所有權(quán)的價(jià)值在建設(shè)用地上就無法體現(xiàn)，其私權(quán)性質(zhì)亦不能得到根本保障，完善的農(nóng)村市場(chǎng)化制度也就無從談起。在集體土地股權(quán)化改革和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記逐步進(jìn)入操作階段的背景下，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的實(shí)施條件已經(jīng)具備，應(yīng)抓住機(jī)遇，盡快對(duì)公益性建設(shè)用地范圍做出明確界定，出臺(tái)農(nóng)村商業(yè)性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的實(shí)施規(guī)則與監(jiān)管辦法，在破除政府經(jīng)營(yíng)土地堅(jiān)冰的同時(shí)，讓集體土地所有權(quán)的私權(quán)價(jià)值在農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地上得以全面實(shí)現(xiàn)。

2.按照公平補(bǔ)償原則完善公益建設(shè)征地補(bǔ)償制度

依據(jù)《憲法修正案(2004年)》第10條第2款的規(guī)定，國(guó)家為了滿足公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償，這表明建設(shè)征地的合法性基礎(chǔ)是公共利益需要和給予補(bǔ)償。但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到底應(yīng)當(dāng)是低價(jià)補(bǔ)償、公平補(bǔ)償還是優(yōu)惠補(bǔ)償，相關(guān)法律并未做出具體規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中失地致貧的問題相當(dāng)突出。失地與致貧之間并不存在必然的邏輯聯(lián)系，在補(bǔ)償能夠充分體現(xiàn)被征地價(jià)值，也就是在土地價(jià)值與補(bǔ)償價(jià)值等值的條件下，不會(huì)發(fā)生普遍的失地致貧問題。有調(diào)查表明，引發(fā)失地農(nóng)民問題的深層根源是其“不能完全參與征地利益分配過程，……獲取土地所有權(quán)人應(yīng)有的回報(bào)”[19]。農(nóng)民集體是否要為公共利益買單？有學(xué)者指出，承擔(dān)公共利益職能的是政府而非農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)將國(guó)家建設(shè)征地中所體現(xiàn)的土地市場(chǎng)控制與土地財(cái)產(chǎn)取得兩種性質(zhì)的行為明確分開，公益建設(shè)是征地具有行政強(qiáng)制性的理由，但不是低價(jià)補(bǔ)償?shù)睦碛蒣20]?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》中所規(guī)定的4項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低問題已為學(xué)界所公認(rèn)，如何確定公平補(bǔ)償卻仍未達(dá)成一致。本文認(rèn)為，應(yīng)借鑒國(guó)際通行做法，將土地作為集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，即作為與廠房和機(jī)械設(shè)備一樣能夠吸納勞動(dòng)創(chuàng)造盈余的生產(chǎn)要素，以要素價(jià)格作為標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償價(jià)值。具體的補(bǔ)償辦法可以概括為價(jià)值增值方法和損失補(bǔ)償方法：價(jià)值增值方法依據(jù)土地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地所帶來的價(jià)值增值計(jì)算，征地補(bǔ)償就是該地塊的市場(chǎng)交易價(jià)格扣除必要的征地拆遷等費(fèi)用，實(shí)質(zhì)上等于集體建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地同地同價(jià)；損失補(bǔ)償方法是依據(jù)征地帶來的土地資產(chǎn)及依附于土地的相關(guān)要素?fù)p失確定補(bǔ)償。我國(guó)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》所采用的是損失補(bǔ)償方法。現(xiàn)行制度存在的問題是《中華人民共和國(guó)土地管理法》所列出的4項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未完全包含征地帶來的土地權(quán)利人的相關(guān)損失。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)完善征地補(bǔ)償制度，還應(yīng)包含以下?lián)p失的補(bǔ)償：第一，失地農(nóng)民失去農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)條件帶來的人力資本損失。第二，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)帶來的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失。第三，失地農(nóng)民喪失土地養(yǎng)老保障功能的損失。第四，失地農(nóng)民生活方式改變使得生活成本增加。第五，其他損失。

上述損失既是農(nóng)戶的也是農(nóng)民集體的，如果不能足額補(bǔ)償，則會(huì)使失地農(nóng)民因補(bǔ)償不足將貧困帶進(jìn)城市，使集體喪失持續(xù)經(jīng)營(yíng)條件，同時(shí)也背離了建設(shè)征地的初衷，因而應(yīng)當(dāng)全部納入補(bǔ)償范圍。

(三)公益職能剝離與公共物品供給制度

在集體土地等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化條件下，集體所有權(quán)就是農(nóng)戶股權(quán)，集體所有權(quán)承載的公益職能也必然轉(zhuǎn)移為農(nóng)戶公益職能。因此，從培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的要求出發(fā)，必須加速剝離集體所有權(quán)公益職能的進(jìn)程。

1.政府購(gòu)買、農(nóng)民建設(shè)

家庭承包經(jīng)營(yíng)以來，農(nóng)村水土保持、土壤改良，以及植樹造林、荒山荒地改造等資源與環(huán)境建設(shè)出現(xiàn)嚴(yán)重滑坡，很多學(xué)者將其歸因于集體經(jīng)濟(jì)衰落或承包經(jīng)營(yíng)體制。但從農(nóng)業(yè)的多功能視角出發(fā)，上述建設(shè)應(yīng)屬于公共物品供給，與其讓作為私法主體的集體組織及集體資產(chǎn)擔(dān)責(zé)，不如說是公共供給體制沒有及時(shí)適應(yīng)市場(chǎng)化變革。農(nóng)業(yè)除了源源不斷地提供農(nóng)產(chǎn)品之外，同時(shí)還具有社會(huì)、生態(tài)和文化等多重功能。我國(guó)習(xí)慣于沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期依靠農(nóng)民集體擔(dān)負(fù)的自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)、荒山荒地治理和水土流失防治等大量生態(tài)性公益性功能，如今因無法經(jīng)營(yíng)獲利而不能由集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶承擔(dān)。包括生態(tài)資源建設(shè)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)多功能大開發(fā)不僅是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是小康社會(huì)的大戰(zhàn)略。建議參照政府購(gòu)買公共服務(wù)的做法，農(nóng)村非經(jīng)營(yíng)性生態(tài)事業(yè)由政府出資購(gòu)買、農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)。這種做法已經(jīng)在許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家有成功的實(shí)踐，既有利于提高建設(shè)效率，也培育壯大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

2.政府供給、農(nóng)民享有

盡管改革開放以來長(zhǎng)期實(shí)行的“三提五統(tǒng)”制度已經(jīng)成為歷史，但集體組織內(nèi)部“一事一議”的費(fèi)用仍然主要由村民負(fù)擔(dān)，按照相關(guān)政策，集體經(jīng)濟(jì)組織的收入還要補(bǔ)助村民參加新農(nóng)合、新農(nóng)保的費(fèi)用。例如，遼寧80%以上的村集體沒有或很少有經(jīng)營(yíng)性收入。內(nèi)部公益在很多地方無法落實(shí)，一些屬于公共物品范疇的服務(wù)被當(dāng)作內(nèi)部公益。應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)具體政策，明確劃分農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部公益與政府公共服務(wù)的界限及各自權(quán)限，將屬于公共服務(wù)的職能全部轉(zhuǎn)由政府負(fù)擔(dān)。

3.政府委托、農(nóng)民參與

改革開放以來，農(nóng)村社會(huì)管理由人民公社的“政社合一”模式逐步改為“鄉(xiāng)政村治”模式，村民委員會(huì)作為村民自治組織，同時(shí)負(fù)責(zé)村內(nèi)社會(huì)治安、計(jì)劃生育和環(huán)境衛(wèi)生等公共管理事務(wù)，進(jìn)入21世紀(jì)后盡管一些地方政府給予一定的補(bǔ)助，但數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于村委會(huì)的公務(wù)開支，這部分費(fèi)用目前主要由村集體負(fù)擔(dān)。建議在具備條件的地方實(shí)行“村改居”，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社區(qū)管理體制。在其他地方由政府委托村級(jí)組織管理公共事務(wù)，按委托事項(xiàng)支付相關(guān)費(fèi)用。由此，村集體的社會(huì)管理與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在組織、職能上真正分開，集體土地私權(quán)功能才會(huì)完全落實(shí)。