PPP模式助力河池市都安縣易地扶貧新探索

熊彩莉，葉藝嬌，王賽賽，歐玉軍

（廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，南寧530003）

廣西都安縣是中國(guó)國(guó)家級(jí)貧困縣，是廣西脫貧工作的重點(diǎn)地區(qū)，由于其地處喀斯特地貌的桂西地區(qū)，石漠化嚴(yán)重，因此易地扶貧成為了該縣扶貧工作的主要方向。但是易地扶貧存在著沒地住、沒活干、沒錢賺三大難題，解決這系列問題需要很多的資金和更加靈活主動(dòng)的市場(chǎng)資金的投入，PPP這一模式為此提供新的解決方案?，F(xiàn)從PPP模式特點(diǎn)與都安縣易地扶貧項(xiàng)目特點(diǎn)相結(jié)合，探索PPP模式下的運(yùn)作方式選擇、項(xiàng)目選擇、資金運(yùn)作方案，為縣域經(jīng)濟(jì)易地扶貧提供思路、總結(jié)模式。為十三五期間脫貧目標(biāo)提供借鑒并推廣，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會(huì)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

一、現(xiàn)狀

（一）易地扶貧人口眾多

都安縣位于廣西與云南的石漠化片區(qū)，具備經(jīng)濟(jì)效益的土地較少，崎嶇的山路、分散的耕地導(dǎo)致該地區(qū)一直是中國(guó)最貧困的地區(qū)之一。同時(shí)，也是地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)的地區(qū)，因此易地扶貧成為該縣實(shí)事求是、因地制宜的扶貧方針下最優(yōu)選擇之一。都安縣各級(jí)人民政府通過深入走訪、反復(fù)調(diào)研，最后確定在五年內(nèi)需要搬遷的貧困人口達(dá)到五萬(wàn)余人，其中90%為建檔立卡的貧困人口，約占其常駐人口的10%。易地搬遷涉及面廣，而時(shí)間卻有限，工作量很大。

（二）點(diǎn)多面廣

都安縣由于需要易地搬遷的貧困戶較多，如此大規(guī)模的人口遷移給都安縣易地搬遷帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，農(nóng)村復(fù)雜的宗族關(guān)系以及城鄉(xiāng)差異和緊迫的時(shí)間要求，都安縣只能采取統(tǒng)一規(guī)劃，多點(diǎn)同步開工建設(shè)。這樣確實(shí)能夠有效推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展，但是多級(jí)政府投入的31.5億元還是有一點(diǎn)捉襟見肘。

（三）配套設(shè)施建設(shè)滯后

易地搬遷不僅需要建設(shè)安置房、水電等安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施，也需要學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院等公共服務(wù)設(shè)施。然而，都安縣在易地扶貧中涉及到點(diǎn)多面廣、易地搬遷人口重多、資金壓力大等問題，一般采取與附近城區(qū)共享原公共基礎(chǔ)設(shè)施，但這也帶來(lái)了許多問題。例如學(xué)生上學(xué)問題，一是基礎(chǔ)設(shè)施配套還不完善，附近的學(xué)校距離安置點(diǎn)比較遠(yuǎn)。二是易地扶貧搬遷適齡兒童的戶籍在鄉(xiāng)下，搬遷至縣城后因戶籍問題無(wú)法在城區(qū)就讀。三是縣城教學(xué)容量有限，原本縣城學(xué)校都無(wú)法滿足學(xué)生就讀需求的情況，易地搬遷后變得雪上加霜。急需政府加大投入公共服務(wù)設(shè)施，來(lái)解決易地搬遷后帶來(lái)的各方面問題。

二、核心問題

都安縣易地扶貧主要是基礎(chǔ)設(shè)施不完善和移民返貧的問題。一方面，移民搬遷是一個(gè)巨大的工程，不僅包括住房等基礎(chǔ)配套設(shè)施，還包括學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施，這些都需要短期大量的資金投入，需要都安縣政府采取金融創(chuàng)新的模式獲取更多、更高效的資金。另一方面，移民搬遷不是簡(jiǎn)單的遷移人口，未配備良好的就業(yè)環(huán)境和生活環(huán)境，會(huì)使得易地脫貧的貧困戶返貧成為城市貧民窟，造成人力物力的浪費(fèi)。這就需要政府結(jié)合產(chǎn)業(yè)脫貧和加強(qiáng)社會(huì)保障體系來(lái)解決這一難題，這兩個(gè)問題背后的核心是短期的資金緊缺和長(zhǎng)期的效率提高問題。

三、機(jī)遇

（一）PPP模式推動(dòng)異地安置點(diǎn)設(shè)施建設(shè)

都安縣易地扶貧雖然建設(shè)進(jìn)展相對(duì)較快，但是資金短缺和搬遷工作量過大，導(dǎo)致公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，影響搬遷貧困戶的正常生活，甚至在個(gè)別地區(qū)還發(fā)生搬遷后出現(xiàn)回遷的個(gè)別情況。而PPP模式將給易地扶貧帶來(lái)新的解決方案。PPP模式的特許經(jīng)營(yíng)和缺口性補(bǔ)足模式，可以有效解決都安縣短期資金不足的問題，其天然高效率的特性，將使易地搬遷工作的效率顯著提高，完成政府部門脫貧目標(biāo)。

（二）PPP模式助力建設(shè)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”家庭養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)

都安縣易地扶貧主要群體的特征是在邊遠(yuǎn)貧瘠的地區(qū)，其中許多的青壯年勞動(dòng)人口都已經(jīng)外出打工，有很大一部分精準(zhǔn)扶貧的易地搬遷家庭是老少為主的家庭結(jié)構(gòu)。這一部分人在搬遷至異地安置點(diǎn)后，一方面，年齡太大無(wú)法接受新的產(chǎn)業(yè)工作，離開土地的城鎮(zhèn)生活也無(wú)法自給自足，因此將會(huì)同時(shí)面臨收入減少、生活成本提高的雙重壓力。另一方面，家庭里還有年幼的兒童，傳統(tǒng)的養(yǎng)老院肯定無(wú)法適應(yīng)由老年人獨(dú)自贍養(yǎng)留守兒童這一邊遠(yuǎn)農(nóng)村常見的事實(shí)現(xiàn)象。因此，需要在異地安置點(diǎn)探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的家庭養(yǎng)老服務(wù)模式，而這個(gè)一方面需要資金，另一方面也需要相關(guān)成熟產(chǎn)業(yè)公司帶來(lái)相關(guān)人才和管理經(jīng)驗(yàn)。而PPP模式的政府授權(quán)、規(guī)制和監(jiān)管私營(yíng)部門，私營(yíng)部門出資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公私雙方長(zhǎng)期合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益，提高效率和服務(wù)水平優(yōu)勢(shì)，不僅可以解決以上的問題，還可以很好地解決異地安置點(diǎn)新型養(yǎng)老院具備的盈利性和公益性共存的特性所帶來(lái)的監(jiān)管問題。

（三）PPP模式結(jié)合特色小鎮(zhèn)建設(shè)

易地扶貧，除了傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)園模式，還可以依靠建設(shè)特色小鎮(zhèn)模式，探索特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，PPP模式除了可以解決資金緊缺的問題，還可以帶來(lái)高水平的管理經(jīng)驗(yàn)。使得易地扶貧后，有效解決村民異地安置后所面臨的“沒地住、沒活干、沒錢賺”三大難題。特色小鎮(zhèn)主要指聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，集聚發(fā)展要素，而都安縣就具備建設(shè)特色美麗小鎮(zhèn)的要素，都安縣同時(shí)具備民族特色和獨(dú)特美麗的地理?xiàng)l件，通過建設(shè)小鎮(zhèn)可以帶來(lái)服務(wù)業(yè)和特色加工制造業(yè)，為易地搬遷人口帶來(lái)了收入和生活水平的提高。而PPP模式可以充分發(fā)揮社會(huì)力量作用，最大限度激發(fā)市場(chǎng)主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力，鼓勵(lì)企業(yè)、其他社會(huì)組織和市民積極參與城鎮(zhèn)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。可以同時(shí)有效解決易地扶貧短期問題中的資金問題和長(zhǎng)期問題中的效率問題。

四、存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式是財(cái)政部和發(fā)改委共同推動(dòng)的地方政府新型公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新融資機(jī)制，而地方政府由于被限制地方舉債后，也渴望依靠PPP模式獲得新的建設(shè)資金，PPP模式收到中央政府和地方政府的共同青睞。但是在實(shí)際應(yīng)用過程中，由于當(dāng)前還屬于摸索狀態(tài)，中央政府和地方政府對(duì)PPP模式的界定和一些監(jiān)管的規(guī)章制度還未完善，多次出現(xiàn)地方政府的建設(shè)項(xiàng)目被財(cái)政部等部門叫停，項(xiàng)目停擺，給相關(guān)方帶來(lái)巨大的損失。

（二）政府信用風(fēng)險(xiǎn)

地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)也是相關(guān)民營(yíng)企業(yè)較為顧忌的一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式的特點(diǎn)是由企業(yè)出資，獲得獨(dú)占經(jīng)營(yíng)權(quán)或者政府缺口性補(bǔ)助，都是依靠長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)來(lái)獲得利潤(rùn)。但是長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)過程中，可能會(huì)遭遇地方政府主政的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)離該地區(qū)。新上任的地方政府官員對(duì)于原項(xiàng)目不予認(rèn)可或者支持，導(dǎo)致投資企業(yè)面臨無(wú)法收回成本，中斷后續(xù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

（三）腐敗風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式由于自身企業(yè)擁有項(xiàng)目收益權(quán)而政府擁有項(xiàng)目所有權(quán)，使得企業(yè)在該項(xiàng)目中處于完全依賴當(dāng)?shù)卣那闆r。這使得負(fù)責(zé)這一項(xiàng)目的相關(guān)官員擁有對(duì)這一項(xiàng)目巨大的權(quán)力，導(dǎo)致了可能存在腐敗的巨大風(fēng)險(xiǎn)。一旦在PPP項(xiàng)目招標(biāo)建設(shè)以及后續(xù)運(yùn)營(yíng)過程中存在腐敗現(xiàn)象，一方面會(huì)導(dǎo)致國(guó)家和人民的利益受到損失，另一方面也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目相關(guān)企業(yè)維系項(xiàng)目運(yùn)行的成本過高，難以在保障項(xiàng)目質(zhì)量的前提下獲得可觀的利益，最終影響到項(xiàng)目本身。

五、建議

（一）有序完善相關(guān)法律法規(guī)

PPP模式給政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了新的活力，也給企業(yè)帶來(lái)了新的創(chuàng)收路徑，是個(gè)雙贏的良好機(jī)制，各級(jí)政府一方面和企業(yè)在探索PPP模式的新邊界，另一方面也在完善相關(guān)法律法規(guī)，是解決政策風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。但是，一方面鼓勵(lì)探索，一方面又緊急出文叫停一些錯(cuò)誤方向，這樣的不確定性給企業(yè)帶來(lái)了巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此建議無(wú)論是地方政府和中央政府在關(guān)于PPP模式相關(guān)法規(guī)完善過程中，要采取過渡的、有序的方法減少對(duì)于企業(yè)的損失。

（二）建立跨級(jí)政府PPP保障機(jī)制

PPP項(xiàng)目可以嘗試多級(jí)政府共同參與，多方監(jiān)督的保障機(jī)制。一個(gè)PPP項(xiàng)目可以由當(dāng)?shù)卣疇款^建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，上級(jí)政府的主管部門負(fù)責(zé)驗(yàn)收和監(jiān)督。多級(jí)政府的共同參與，一方面可以起到相互監(jiān)督，減少腐敗，也可以起到降低當(dāng)?shù)卣庞蔑L(fēng)險(xiǎn)的作用。有效保障了企業(yè)的利益和易地搬遷群眾的利益。

（三）終身責(zé)任制

PPP項(xiàng)目在易地搬遷建設(shè)過程中，起到的是基礎(chǔ)的、長(zhǎng)期的作用。無(wú)論對(duì)于當(dāng)?shù)卣腿嗣?，還是相關(guān)企業(yè)而言，都是長(zhǎng)期的基本利益，需要一個(gè)長(zhǎng)期有效地監(jiān)督機(jī)制來(lái)保障相關(guān)方的利益。終身責(zé)任制可以依靠問題原因可追溯，責(zé)任人終身可追責(zé)，懲罰措施長(zhǎng)期有效，使得相關(guān)方的參與人員在考慮項(xiàng)目時(shí)，會(huì)顧及到項(xiàng)目的長(zhǎng)期利益，減少腐敗和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié)論

都安縣由于其獨(dú)特的自然地理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，在扶貧工作中必須將易地扶貧作為工作的重點(diǎn)，然而在面對(duì)搬遷人口多、點(diǎn)多面廣、資金緊缺的情況下，都安縣遇到了基礎(chǔ)設(shè)施不完善的短期問題和如何真正脫貧的長(zhǎng)期問題。面對(duì)資金和效率這兩個(gè)核心問題，現(xiàn)認(rèn)為有效結(jié)合PPP模式將帶來(lái)機(jī)遇，PPP模式將政府和社會(huì)資金相結(jié)合，同時(shí)帶來(lái)資金和效率，可以有效解決以上問題，兼具了易地扶貧下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)的公益性和營(yíng)利性兩方面，使得扶貧工作可持續(xù)發(fā)展。