老城區(qū)轉(zhuǎn)型更新的內(nèi)涵探究

王震宇

(天津財經(jīng)大學，天津 300204)

改革開放在不斷推進的同時，我國的城市經(jīng)濟也在飛速的發(fā)展。城市的發(fā)展也同時帶來了不斷加速增長的擴張性的建設，而老城區(qū)作為城市整體的重要部分，他的轉(zhuǎn)型更新對于城市整體的協(xié)調(diào)發(fā)展同樣重要。不論從國家發(fā)展、城市發(fā)展還是老城區(qū)發(fā)展的角度看，現(xiàn)階段政策戰(zhàn)略部署仍繼續(xù)強調(diào)以可持續(xù)發(fā)展為前提的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級兩個層面上，旨在注重發(fā)展質(zhì)量與效率，同時另一方面對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，重獲經(jīng)濟活力，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。所以對于老城區(qū)轉(zhuǎn)型更新的內(nèi)涵探究顯得尤為重要。

1 老城區(qū)土地附著物的更新

1.1 老式住宅的翻新

城市空間發(fā)展的進程基本可以分為兩個階段，外部空間的規(guī)模擴張和內(nèi)部空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而老城區(qū)發(fā)展受土地資源剛性約束，所以在老城區(qū)原有資源存量基礎上的轉(zhuǎn)型發(fā)展成為了發(fā)展的重要突破口。土地附著物是指長期、穩(wěn)定地附著于土地之物，最主要為房屋，還有除房屋之外的其他建筑物，比如廠房、住宅、牌坊、橋梁等。而土地附著物的更新就是指對于老城區(qū)原有住宅建筑、工廠廠房、公共設施例如公路、橋梁、綠化等進行改造升級的城市物質(zhì)空間環(huán)境的更新，是將城市中已經(jīng)不適應現(xiàn)代化社會生活的地區(qū)進行必要的改建或功能提升，使之重新發(fā)展和繁榮。

老城區(qū)是大量人口的聚集地，其主要功能也是以居住為主，所以老式住宅的翻新在老城區(qū)土地附著物更新中占有很大的比例。根據(jù)老城區(qū)住宅建筑的不同情況及所想要實現(xiàn)的更新目標，可以分為維護、整建、重建幾種模式。

在進行老式住宅的翻新時，特別是重建模式的實施中，需要巨大的資金支持，并且對原區(qū)域內(nèi)的外部性影響比較大，在提升區(qū)域經(jīng)濟水平和改善城市面貌的同時，可能會帶來人口密度上升、交通擁堵等負面影響，雖然許多項目對于區(qū)域經(jīng)濟有很強的經(jīng)濟輻射能力，但其給附近造成的交通壓力也是無法化解的。

1.2 公共設施的服務功能提升

為實現(xiàn)老城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，進一步提高老城區(qū)公共設施數(shù)量和質(zhì)量是達到這一目標的基礎。老城區(qū)的公共設施建設的時間較早，隨著使用年限的增加，其使用過程中出現(xiàn)的損壞等問題也越多，例如公路道路的塌陷，公共綠地的破壞、景觀河道的污染等都是茲待解決的重要問題，所以為提高老城區(qū)經(jīng)濟能力水平，重新打造利于居民居住，適合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城區(qū)環(huán)境，重中之重是將公共設施的服務功能提升，特別是道路交通、公園綠化、醫(yī)療教育等諸多方面。

老城區(qū)空間密度高，在老城區(qū)空間再開發(fā)的過程中，仍然是以居住與服務功能等可以實現(xiàn)土地巨大的經(jīng)濟效益的方式為主，雖然建設公園綠地對居民健康生活和城市持續(xù)發(fā)展有很大益處，但難以將這種改造成果轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟收益，所以只能由政府承擔這部分的建造任務，但隨著老城區(qū)空間占用的飽和，無法再有大面積公園綠化的新修建，大多只是將原有城市公園進行整修，增強其服務功能。近年來，老城區(qū)一直實施“見縫插綠”的原則來增加區(qū)域綠化面積，但這種綠化手段只是單純的增加綠地面積，對環(huán)境改善所造成的效用不大，遠不及公園式綠化所帶來的效果明顯，并且可以為老城區(qū)居民提供休閑娛樂的場地空間。

2 老城區(qū)產(chǎn)權(quán)重構(gòu)

2.1 不明晰產(chǎn)權(quán)的重新界定

在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，現(xiàn)有固定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定了不同的產(chǎn)權(quán)單位同盼望通過城市的更新改造進而獲得自身利益的最大化，各個單位也期望政府進行更加合理的規(guī)劃。只有通過以自上而下和自下而上相結(jié)合的方法，將老城區(qū)不明晰產(chǎn)權(quán)重新界定，通過產(chǎn)權(quán)讓渡提升資源配置效率，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)分割的新發(fā)展模式，才能實現(xiàn)老城區(qū)更新上下統(tǒng)一、多方共贏的目標。

老城區(qū)轉(zhuǎn)型與產(chǎn)權(quán)更新有很大聯(lián)系，老城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展必定是一種多方利益博弈的過程，即政府、開發(fā)商、公眾等主體的利益再次調(diào)整平衡的過程。在原產(chǎn)權(quán)所有者與新投資人之間通過合作協(xié)商進行的產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)移，會關(guān)聯(lián)相關(guān)產(chǎn)權(quán)的讓渡和更新，產(chǎn)權(quán)的重新界定與分配會提高老城區(qū)的資源配置效率。

我國城市土地產(chǎn)權(quán)制度變遷是歷史沿革原因造成的，但這種發(fā)展模式是在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不明確的情況下，其能達到的最優(yōu)水平會被限制，并且還會出現(xiàn)“合成謬誤”等問題，造成區(qū)域發(fā)展陷入困境。老城區(qū)內(nèi)存在很多公共設施區(qū)域的產(chǎn)權(quán)不明晰問題，很多都是由于歷史原因遺留下來的，政府部門之間交接不當和相互推脫，造成老城區(qū)問題叢生，一些問題一直處于被擱置狀態(tài)。從制度經(jīng)濟學角度看，這種產(chǎn)權(quán)不明晰不僅造成經(jīng)濟的不效率，而且出現(xiàn)了公共設施的過度使用及維護不到位的現(xiàn)象?？p插針式的擴張建設，未能妥善安排各單位用地的獨立產(chǎn)權(quán)邊界，再加上當時的規(guī)劃管理和審批制度不完善，導致現(xiàn)狀規(guī)劃區(qū)域內(nèi)單位密集，用地產(chǎn)權(quán)邊界犬牙交錯。在老城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中要注重解決此類型區(qū)域，明晰負責部門和將相關(guān)產(chǎn)權(quán)重新界定才能實現(xiàn)城市的高效管理。

2.2 產(chǎn)權(quán)分割下的老城區(qū)發(fā)展模式

產(chǎn)權(quán)本身就是一個復數(shù)的概念，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)三個方面，但在現(xiàn)實中三權(quán)分割，并不是統(tǒng)一的，老城區(qū)轉(zhuǎn)型過程中這種情況愈發(fā)普遍。以老城區(qū)房屋為例，房屋的所有權(quán)者通常不會居住在此，而是利用老城區(qū)的交通便利，基礎設施齊備等因素作為房屋出租的有利條件，有償?shù)膶⒎课菔褂脵?quán)讓渡給租房者，造成所有權(quán)和使用權(quán)的暫時分離，并且一大部分租房者都會將房屋改為商用，其相關(guān)的后續(xù)收益權(quán)歸為租房者。在使用老城區(qū)房屋進行經(jīng)營的過程中，當然也存在房屋所有者將老城區(qū)的房屋作為一種投資入股的資產(chǎn)，與經(jīng)營者合作或加盟連鎖的情況，再對未來的收入按照股權(quán)進行分配，體現(xiàn)了老城區(qū)發(fā)展模式的多元化。特別的對于一些歷史名人故居，所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)又出現(xiàn)不同的分割方式，例如天津五大道風景區(qū)中的洋樓建筑，雖然其所有權(quán)在個人手中，但這類建筑所蘊含的歷史沉淀和非凡意義，具有強大的文化歷史傳承能力，是整個社會所共同擁有的，并且個人往往沒有充足的資金來進行養(yǎng)護和維修，政府通過與所有者協(xié)商，將使用權(quán)歸為政府，代為管理和維護，并且將其中一部分對社會公眾開放，作為城市文化和旅游資源使整個社會受益，雖然產(chǎn)權(quán)并不統(tǒng)一，但是仍然實現(xiàn)了高效率。

3 老城區(qū)生產(chǎn)力布局調(diào)整

3.1 資金的有效流動

老城區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展會導致社會公共服務與基礎設施建設等資源的更新，必定也會帶動區(qū)域內(nèi)社會資源的重新配置與生產(chǎn)力布局的調(diào)整，例如資金的流動與再分配，人力資本的區(qū)域間流動與政府政策的規(guī)劃與調(diào)整。在城市總體價值提升的前提下，激發(fā)老城區(qū)資源存量的使用效率，加大資金運用的監(jiān)管，優(yōu)化老城區(qū)資源配置方式，聚集人力資本，從而提升城市競爭力，實現(xiàn)老城區(qū)轉(zhuǎn)型更新。

老城區(qū)經(jīng)濟、民生、社會事業(yè)的發(fā)展離不開大量資金的支持，老城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會公共服務與基礎設施建設的完善與更新、棚戶區(qū)的改造等重點項目都是老城區(qū)亟待解決的問題，每個項目的解決都需要國家政府與當?shù)卣顿Y上百萬到上億的資金來解決，這樣龐大的資金流量必然會引導社會其他資源流動，造成虹吸作用，同時導致區(qū)域內(nèi)其他資源的流動與匯集。政府對資金的流向應該進行主導調(diào)控，使其符合市場經(jīng)濟規(guī)律，同時滿足老城區(qū)發(fā)展的需要，實現(xiàn)老城區(qū)功能的提升，促進老城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展進程。例如棚戶區(qū)改造，舊社區(qū)的翻新以及對老城區(qū)內(nèi)大量的老齡人口和低收入人群等困難戶進行補助等，這些舉措能夠改善老城區(qū)底層人民生活狀態(tài)，有效的提升社會整體福利水平，不僅翻新了老城區(qū)的環(huán)境面貌，并且通過拆遷費、補助金等方式能夠給當?shù)鼐用褚欢ǖ纳钪С郑M一步改善原有生活水平加上棚戶區(qū)拆除的還遷房分配，改善了人們的居住環(huán)境，將原住民生活質(zhì)量大大提升了一個層次。

3.2 政策要素的有效供給

老城區(qū)轉(zhuǎn)型過程中，遇到的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級、新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、公共設施的更新等所有問題的解決，都是需要在政府政策的支持下進行。只有通過政府調(diào)控和規(guī)劃，加上市場調(diào)節(jié)，才能激發(fā)老城區(qū)經(jīng)濟活力，向著健康、可持續(xù)的發(fā)展模式推進。

老城區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展需要依靠市場資源的注入，從而發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，尋找新的經(jīng)濟增長點，但這樣的發(fā)展是需要建立在政策引導的基礎上，通過稅費減免、補貼等費用上的優(yōu)惠，加上審批、資質(zhì)等政策上的便利，使企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)者看到在老城區(qū)進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外在環(huán)境便利條件，為老城區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造更大的可能，所以從政府角度加大老城區(qū)政策要素的有效供給是非常必要和關(guān)鍵的。