黨內(nèi)法規(guī)的理論分析與制度體系構(gòu)建
——以馬克思主義理論為視角

□蔣黎

毛澤東同志在1938年黨的六屆六中全會(huì)報(bào)告《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》中提出，“個(gè)人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央這四項(xiàng)最基本的紀(jì)律外，還需制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法則，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”。鄧小平同志在1978年指出“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法”，從而指出了黨規(guī)黨法與國(guó)家法律在國(guó)家運(yùn)行過程中的重要地位。從歷史演變而言，黨內(nèi)法規(guī)是以毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)而形成的，但其理論基礎(chǔ)則是馬克思主義的基本原理。因此，在馬克思主義的基本原理指引下分析黨內(nèi)法規(guī)的理論基礎(chǔ)、法律屬性和制度體系具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)的理論基礎(chǔ)

（一）馬克思主義的人性理論

在馬克思主義人性理論看來，善與惡的區(qū)別是價(jià)值評(píng)判，在評(píng)判的主客體諸多不同情況下，其結(jié)論可能見仁見智。盡管人來自于自然，但具備自然屬性和社會(huì)屬性，因而是自然屬性和社會(huì)屬性兩者的統(tǒng)一體。由于自然屬性和社會(huì)屬性是統(tǒng)一的又是矛盾的，因此人的本質(zhì)屬性是復(fù)雜而多元的。在《關(guān)于費(fèi)爾巴哈的提綱》中，馬克思專門對(duì)人的本質(zhì)進(jìn)行了論述：“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和”。人的自然屬性決定了人在本能上具有利己傾向；然而，人所具備的社會(huì)屬性決定了唯有利他、利社會(huì)方能實(shí)現(xiàn)真正利己。依據(jù)馬克思主義的人性理論，黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)主要在于積極防止為惡，并積極鼓勵(lì)為善，讓人不敢不能并且不愿意為惡，進(jìn)而達(dá)到利人、利己、利社會(huì)的終極目的。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)的制定正是建立在馬克思主義的人性理論基礎(chǔ)之上，即在黨內(nèi)嚴(yán)格要求黨員在執(zhí)政過程中積極為善，并在實(shí)現(xiàn)利他、利社會(huì)的過程中實(shí)現(xiàn)利己，進(jìn)而達(dá)到個(gè)人與社會(huì)相統(tǒng)一的目的。

（二）馬克思主義的利益理論

馬克思認(rèn)為：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益息息相關(guān)”。在人類利益獲取方面，唯有實(shí)現(xiàn)利益的共同，方能真正貫穿整個(gè)人類社會(huì)的進(jìn)程，從而真正把握人類的思想脈絡(luò)，找到解決問題的路徑。在社會(huì)生產(chǎn)生活中，自然資源和社會(huì)資源占有的不平等、不充分將導(dǎo)致利益沖突，進(jìn)而帶來社會(huì)沖突。在這一時(shí)代背景和理論前提下，作為化解社會(huì)沖突的重要方法，“防止利益沖突”的理念被諸多國(guó)家引入近現(xiàn)代制度建設(shè)中。因此，在制定黨內(nèi)法規(guī)的過程中，需要考慮個(gè)人利益與社會(huì)利益的共同與不同。尤其是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人與人、人與社會(huì)之間的矛盾日益突出。因此，要更加自覺地以馬克思主義的利益理論為指導(dǎo)，以制度的改革創(chuàng)新，有效地解決人與人、人與社會(huì)之間存在的利益沖突問題。與此同時(shí)，在執(zhí)政黨依法行政過程中，需要防止權(quán)力運(yùn)行和職務(wù)行為受公共利益之外的其他因素影響，確保人民賦予的權(quán)力用來為人民謀福利。此外，還要滿足黨政干部的合理利益訴求，真正筑牢依法辦事的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。

（三）馬克思主義的普遍聯(lián)系觀點(diǎn)

唯物辯證法認(rèn)為，世界是普遍聯(lián)系的，聯(lián)系又是有規(guī)律的。普遍聯(lián)系的規(guī)律性表現(xiàn)為不同層次、不同方面、不同領(lǐng)域的系統(tǒng)和領(lǐng)域。依照該原理，黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，更不能打補(bǔ)丁式的修修補(bǔ)補(bǔ)，而需要運(yùn)用普遍聯(lián)系的理論思想，從頂層設(shè)計(jì)開始，逐步向下層推進(jìn)。因此，在黨內(nèi)法規(guī)的制定中，黨在執(zhí)政過程中要明確把握規(guī)律和自覺遵守規(guī)律，以法治思維和全局視野來對(duì)執(zhí)政的各方面、各層次進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)設(shè)定黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)的基本規(guī)則；此外，黨在執(zhí)政過程中還需要準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本方向，在關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目及基本任務(wù)上，加強(qiáng)秩序管理，有計(jì)劃、有步驟、有組織實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的基本規(guī)定，并采取普遍聯(lián)系的方式，將黨內(nèi)法規(guī)所設(shè)定的基本制度和國(guó)家法律普遍、廣泛的統(tǒng)一起來，全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)。

（四）社會(huì)主義初級(jí)階段論

作為馬克思主義中國(guó)化的理論成果，鄧小平理論明確認(rèn)為，中國(guó)目前仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，并將長(zhǎng)時(shí)間處于社會(huì)主義初級(jí)階段。黨內(nèi)法規(guī)不可能完全脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展單獨(dú)存在，尤其是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變中。在規(guī)范執(zhí)政行為過程中，需要更為嚴(yán)格的黨內(nèi)法規(guī)來對(duì)執(zhí)政人行為進(jìn)行調(diào)整和約束。同時(shí)，改革開放需要一部分人先富起來，而后帶動(dòng)更多的社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)共同富裕。由于個(gè)人的視野高低及長(zhǎng)遠(yuǎn)，導(dǎo)致社會(huì)成員在實(shí)現(xiàn)貧富差距變大的過程中出現(xiàn)了一些不利于社會(huì)發(fā)展的思潮，尤其是執(zhí)政人員更容易受到這股思潮的沖擊，開始出現(xiàn)“以權(quán)謀私”、“以法謀私”的情況。在當(dāng)前要解決這一問題，在執(zhí)政人員的選拔任用方面尤其重要。但周圍環(huán)境的不同，對(duì)執(zhí)政人員的影響和改造存在差異，從而出現(xiàn)各類執(zhí)政人員腐敗的事件。因此，需要制定嚴(yán)格的國(guó)家法律制度對(duì)社會(huì)全體成員的行為規(guī)范進(jìn)行調(diào)節(jié)；更需要在黨內(nèi)采取更為完善、規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)，指導(dǎo)和規(guī)范執(zhí)政者的行為，將權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，實(shí)現(xiàn)對(duì)黨和政府內(nèi)部治理問題的解決。

二、黨內(nèi)法規(guī)的“法律”屬性分析

事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)是在馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個(gè)代表、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想基礎(chǔ)上形成的，符合我國(guó)社會(huì)進(jìn)程以及滿足社會(huì)發(fā)展需要。完善黨內(nèi)法規(guī)既是發(fā)展和鞏固我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)需要，又是適合社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)的重要方式。從內(nèi)容上來看，國(guó)家法律是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定并通過國(guó)家機(jī)構(gòu)從而強(qiáng)制實(shí)行的規(guī)則體系，包括了對(duì)全社會(huì)成員權(quán)利義務(wù)的規(guī)定；黨內(nèi)法規(guī)則是對(duì)全體黨員具有普遍約束性，是用于調(diào)節(jié)黨員行為規(guī)范的制度體系，反映了廣大人民群眾的意志，也具備法律的基本屬性。

（一）黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨的意志體現(xiàn)，更是國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)及人民意志的重要體現(xiàn)

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)各族人民利益的代表者，因此其所制定的黨內(nèi)法規(guī)是全國(guó)人民的意愿和集中利益的反映。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)在制定過程中，也采取廣泛聽取意見建議，切實(shí)貫徹黨的群眾路線而形成的結(jié)果，因此黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在某種程度上是具有一致性的，即體現(xiàn)人民意志的重要形式和載體。

（二）黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范共產(chǎn)黨員之間權(quán)利義務(wù)的基本手段

黨內(nèi)法規(guī)在形式上也表現(xiàn)為對(duì)黨內(nèi)成員之間關(guān)系的調(diào)整，并賦予黨員相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。雖然其針對(duì)對(duì)象不是所有公民，但卻針對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的全體成員及組織，所規(guī)范的是共產(chǎn)黨員的執(zhí)政權(quán)利和執(zhí)政行為，因而在目前行為體系中，尤其是在執(zhí)政體系中充分表現(xiàn)出其重要性和關(guān)鍵地位。

（三）黨內(nèi)法規(guī)是具有雙重屬性的規(guī)范性文件

黨內(nèi)法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有雙重屬性的規(guī)范性文件。在法律特征上，在廣義的“法”與其它社會(huì)現(xiàn)象的比較中，黨內(nèi)法規(guī)可被納入“法”的范疇；在政策特征上，在國(guó)家法與黨的政策的對(duì)比中，黨內(nèi)法規(guī)基本屬于政策的范疇。因此，黨內(nèi)法規(guī)的雙重屬性歸根結(jié)底來自現(xiàn)實(shí)政治體制，是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威賦予了黨內(nèi)法規(guī)以某些類似于國(guó)家法的特征，同時(shí)也使執(zhí)政黨的功能保留了政策特征。因此，有必要對(duì)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法做出區(qū)分，正確地發(fā)揮其在國(guó)家治理體系中的重要作用。

三、黨內(nèi)法規(guī)的制度體系構(gòu)建

（一）黨內(nèi)制度體系

黨內(nèi)制度體系是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分。黨內(nèi)制度的制定權(quán)限不再局限于黨的中央組織、中央紀(jì)委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委；省級(jí)以下的黨組織也可制定和出臺(tái)相關(guān)的黨內(nèi)制度。不過，下級(jí)組織出臺(tái)的黨內(nèi)制度應(yīng)與上級(jí)組織出臺(tái)的黨內(nèi)制度或者是黨內(nèi)法規(guī)相一致，恰如下位法要與上位法相一致。從規(guī)定內(nèi)容而言，黨內(nèi)制度基本包括了黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范和適用的領(lǐng)域和范圍，涵蓋了民主集中制、黨代會(huì)制度、黨委會(huì)制度、黨員權(quán)利保障制度等基本制度，也包括了黨內(nèi)情況通報(bào)制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度、發(fā)展黨員制度、干部考察公示制度、基層黨組織“三會(huì)一課”制度等具體制度。構(gòu)建在黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)上的黨內(nèi)制度大致由基本制度和具體制度組成。因此，黨內(nèi)制度體系在保障黨內(nèi)政治生活的正常化方面有著不可替代的作用。

（二）黨內(nèi)規(guī)范性文件

黨內(nèi)規(guī)范性文件也是黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分。黨內(nèi)規(guī)范性文件包括各級(jí)黨組織制定出臺(tái)的旨在規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的決議、決定、意見、通知等，一般表現(xiàn)為紅頭文件。從2012年6月開始的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作是對(duì)新中國(guó)成立以來的中央文件進(jìn)行全面篩查，梳理了規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，其中大量的是以規(guī)范性文件的形式予以發(fā)布的。黨的十八屆四中全會(huì)要求，“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”，其宗旨在于約束和規(guī)范地方黨組織制定規(guī)范性文件的行為。因此，在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)中，需要嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定程序，即黨的地方組織、基層組織制發(fā)的規(guī)范性文件需要及時(shí)清理、備案。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接和轉(zhuǎn)化

在全面推進(jìn)依法治國(guó)過程中，需要緊抓國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)這“兩手”，并且“兩手”都要硬。在新時(shí)代，社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要注重立法，包括國(guó)家法律制定和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)中能用國(guó)家法律依法確認(rèn)實(shí)施的，則主要通過法律的手段予以轉(zhuǎn)化，不再通過黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行指導(dǎo)。從終極目標(biāo)來看，最終實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)成為對(duì)黨內(nèi)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，且黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的對(duì)象主要為黨員。因此，需要構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中以黨章為核心，制定和出臺(tái)一系列規(guī)范黨組織工作和黨員行為的基礎(chǔ)性準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等規(guī)范。