重慶市健康扶貧問題與對策分析

□ 萬倩倩 王萌萌

世界衛(wèi)生組織于2012年提出“全民健康覆蓋”的概念，并指出全民健康覆蓋是可持續(xù)發(fā)展和減貧的關(guān)鍵構(gòu)成部分。全民健康覆蓋強調(diào)了健康在減貧工作中的重要作用。2015年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者安格斯·迪頓致力于研究貧困和國家福利問題，認為一國無論是貧困問題還是健康問題，其解決都需要政府干預(yù)，這也是考驗一國的國家能力——提供普遍性的民生服務(wù)。健康扶貧既涉及到貧困人口脫貧又涉及到貧困人口的健康問題，既是對一國政府提供服務(wù)的能力考驗，又體現(xiàn)了一國的現(xiàn)代化治理水平。

黨的十九大報告明確提出“健康中國戰(zhàn)略”，表明國民健康問題已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的高度。一國國民的健康問題、貧富差距都是衡量該國發(fā)展水平的重要民生指標。目前，我國正處于決勝全面建成小康時期，脫貧攻堅任務(wù)即將進入尾聲。為有效防止因病致貧、因病返貧問題的發(fā)生，需要將健康的理念及管理方式融入到扶貧工作中，打造出健康中國、全民健康的民生格局。2016年11月，重慶市委市政府發(fā)布《關(guān)于健康扶貧工程的實施意見》（下文簡稱《意見》），對重慶健康扶貧進行了系統(tǒng)部署。

一、重慶市健康扶貧存在的問題

自實施健康扶貧工程以來，重慶市取得了顯著成績。據(jù)重慶市衛(wèi)計委數(shù)據(jù)顯示，2014年全市因病致（返）貧戶17.41萬戶，截至2017年10月，減少到4.23萬戶，減貧率超過75%。但是，實際工作中，重慶市健康扶貧還存在著一些不足之處。

（一）醫(yī)療保障體系：社會力量參與不足

建立健全醫(yī)療保障體系除了依賴全民享有的基本醫(yī)療保險制度的完善，還需扶貧濟困及應(yīng)急救助等基金的支撐。要在貫徹“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公民參與”原則的基礎(chǔ)上，不斷提高報銷額度、擴大報銷范圍，減輕貧困人口的經(jīng)濟負擔。這項工作需要大量的資金支持和各方力量的協(xié)調(diào)。實際操作中，重慶市的醫(yī)療保障體系的構(gòu)建較少體現(xiàn)社會力量的協(xié)同。據(jù)統(tǒng)計，重慶市2017年1月至9月，全市共支出低保資金29.1億元，支出醫(yī)療救助資金10.8億元，扶貧濟困醫(yī)療基金累計支出救助金11.7億元，目前重慶共有1919個貧困村，2017年市財政專項扶貧資金是6.14億元（除去高山生態(tài)扶貧搬遷補助資金和項目管理費）。構(gòu)建覆蓋全市的醫(yī)療保障體系這項工作如果全部由政府負責，在工作推進過程中會產(chǎn)生財政資金的壓力，一方面會造成工作進度慢，另一方面也會對全面脫貧工作的如期完成造成一定影響。

（二）醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)：基層服務(wù)能力不強

重慶市醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建是分級診療制度和醫(yī)聯(lián)體（區(qū)域醫(yī)療聯(lián)合體）機制共同起作用。分級診療制度和醫(yī)聯(lián)體機制的共同之處是整合醫(yī)療資源，通過不同層級、不同類別的醫(yī)療機構(gòu)間進行分工，按照疾病的輕重緩急，對就醫(yī)人員進行分流，建立科學有效的診療秩序，從而節(jié)省就醫(yī)的各項成本。然而，目前重慶市在醫(yī)療服務(wù)分工上，基層醫(yī)療機構(gòu)由于能力不足，各層級醫(yī)療機構(gòu)工作的開展難以銜接?；鶎臃?wù)能力不強主要體現(xiàn)在兩方面：一方面是基層醫(yī)療機構(gòu)（社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和衛(wèi)生院）的醫(yī)務(wù)人員的服務(wù)能力和服務(wù)水平不強。新醫(yī)改以來，重慶市加快推進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的幫扶力度，縣域內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)得到了較大的發(fā)展。但由于優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源分布不均、高層次醫(yī)學人才難引進，醫(yī)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平較低等原因，縣域內(nèi)醫(yī)療服務(wù)能力和水平依舊較低。[1]尤其是大病患者，由于縣醫(yī)院醫(yī)療水平低下，在縣域內(nèi)無法治療，導(dǎo)致縣外轉(zhuǎn)診率較高。[2]現(xiàn)在一種普遍的現(xiàn)象是三甲醫(yī)院人員爆滿，存在“掛號難”、“費用高”等一系列問題，而基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與其相比，顯得較“冷清”。據(jù)重慶市衛(wèi)計委統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年7月到2017年7月全市醫(yī)院急診人次數(shù)約是基層醫(yī)療機構(gòu)的2.5倍，全市醫(yī)院出院人數(shù)約是基層醫(yī)療機構(gòu)的2倍；另一方面是基層醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療器械配置不足，重慶市從2016年起投入18億元，支援108所區(qū)縣人民醫(yī)院、中醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)的建設(shè)，對338個村衛(wèi)生室進行標準化改造，并給965個村衛(wèi)生室配齊基本設(shè)備。但這對于全市1919個貧困村、10785個村衛(wèi)生室來說，幫扶的村及衛(wèi)生室占比過低，同時，基層醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療器械配置不足。

（三）健康管理方式：疾病防控措施不全

一個有預(yù)見能力的政府是善于發(fā)現(xiàn)問題，并在問題發(fā)生前做好預(yù)防工作。通過主動管理健康狀況，健康管理的方式能有效地促進人類的健康，達到疾病防控、節(jié)省醫(yī)療費用的目的。疾病防控工作的落實能有效降低健康扶貧的難度。疾病防控工作內(nèi)容分為五部分：一是傳染病、慢性病、地方病等的預(yù)防與治療；二是婦幼保健工作；三是貧困區(qū)縣的環(huán)境衛(wèi)生的管理；四是人口健康信息化建設(shè)；五是健康、衛(wèi)生知識的科普。目前，重慶市的疾病防控工作主要集中在傳染病、慢性病、地方病的預(yù)防與治療和婦幼保健工作上，對于貧困區(qū)縣的環(huán)境衛(wèi)生的管理、人口健康信息化建設(shè)工作以及健康、衛(wèi)生知識的科普工作尚存在不足。據(jù)重慶市渝中區(qū)衛(wèi)計委的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，對重慶市衛(wèi)生計生服務(wù)政策的了解程度上，20歲至50歲年齡段市民的了解程度較低，并且流動人口的健康知識較為欠缺。

二、重慶市提升健康扶貧工作的對策建議

針對重慶市健康扶貧過程中醫(yī)療保障體系、醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、健康管理方式等方面存在的不足，參考市外、國外的健康扶貧經(jīng)驗，提出下列建議。

（一）完善醫(yī)療保障體系：引導(dǎo)社會力量參與

脫貧攻堅戰(zhàn)進入最后的決勝期，為打贏這一戰(zhàn)，應(yīng)該廣泛發(fā)動社會力量參與其中。整合社會力量參與到扶貧工作中，充分發(fā)揮社會力量在資金、物質(zhì)、人才方面的優(yōu)勢。[3]社會力量涵蓋個人、企業(yè)、社會組織的人力和財力，在一定程度上來說，這些社會力量參與到扶貧工作中，具有“船小好調(diào)頭”的優(yōu)勢，能靈活地針對性地變動自己的活動方案，為貧困地區(qū)、貧困人口提供更精準的幫扶，有針對性地對醫(yī)療保障體系進行補充，減少對貧困戶幫扶的遺漏。政府引導(dǎo)社會力量參與健康扶貧：一是在各省、市（區(qū)）、縣內(nèi)搭建扶貧信息供需平臺，將該地區(qū)與貧困相關(guān)的需求信息和社會開展的各種扶貧項目放在統(tǒng)一的平臺進行管理，并及時更新信息。通過信息公開，實現(xiàn)健康扶貧資源和扶貧對象供需的精準對接；二是加大對本地社會健康扶貧的激勵。各省、市（區(qū)）可針對該地區(qū)具體的扶貧進度，對參與健康扶貧的組織或個人給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠、補貼、金融政策支持等；三是加強對社會力量參與健康扶貧的監(jiān)督，確保健康扶貧項目運作規(guī)范、高效。

（二）健全醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)：提升基層服務(wù)能力

提升基層醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)能力：一是加強中央及地方對貧困地區(qū)基層醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)備配備的財政支援及政策支持，鼓勵社會力量對貧困地區(qū)的對口支援，提高基層醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)備配備水平，加強基層醫(yī)療機構(gòu)的專科建設(shè)；二是加強培養(yǎng)當?shù)氐尼t(yī)護人員，積極與省級、市級醫(yī)院展開合作、培訓工作；三是加大對基層醫(yī)療工作人員的激勵，除了完善績效工資制度還可以將其工作績效納入晉升考評工作中；四是由政府牽頭，為優(yōu)秀醫(yī)務(wù)人員“下基層”指導(dǎo)并幫扶貧困地區(qū)的醫(yī)療機構(gòu)進行?？平ㄔO(shè)和人才培養(yǎng)做好各方協(xié)調(diào)工作。[4]如云南省引入“華佗工程”項目，精準高效地引導(dǎo)國內(nèi)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療專家?guī)头龌鶎俞t(yī)療機構(gòu)人才隊伍建設(shè)，推動當?shù)胤旨壴\療制度的落實。

（三）推進健康管理方式：普及健康管理理念

普及健康管理理念：一是加強健康知識的科普宣傳，將健康管理的理念、知識落實到村、社區(qū)單位，提高居民的健康意識。健康管理理念起源于美國，經(jīng)過近40年的發(fā)展，全美現(xiàn)在使用健康管理服務(wù)的美國人占比近七成。[5]二是完善健康扶貧頂層設(shè)計，在健康扶貧工程中導(dǎo)入健康管理的工作，完善貧困人口的基本健康信息錄入和管理。三是借鑒國外健康管理的經(jīng)驗，先試點政府為部分貧困群體購買健康管理服務(wù)，由商業(yè)保險公司提供健康管理的全程服務(wù)，然后逐步落實到全國范圍，推動健康管理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升全民健康水平。據(jù)國外數(shù)據(jù)顯示，高效的健康管理可以有效避免三分之一的疾病，并且可以使死亡率減半。若在我國每投入1元錢進行健康管理，可以節(jié)省約8元的醫(yī)藥費、100元的搶救費。[6]因此，在對國民健康的長期規(guī)劃中，實施健康管理具有現(xiàn)實的必要性。

本文系2016年重慶市社會科學規(guī)劃項目“重慶市大健康醫(yī)療供給側(cè)決策機制創(chuàng)新研究”（NO：2016YB?GL129）。

[1]應(yīng)爭先，鄭海埃，楊泉森等.對城市大型醫(yī)院優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉若干問題的思考[J].中國醫(yī)院管理，2013（6）：1-3.

[2]付建華，張萍，徐平等.試論優(yōu)化我國醫(yī)療資源配置：從門診空間再布局入手規(guī)制[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟，2013，32（5）：27-29.

[3]杜治平，薛亞婧.吹響社會力量參與健康扶貧的“集結(jié)號”[J].人民論壇，2016，（29）：46-47.

[4]曹海濤.健康扶貧的若干思考及建議[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2016，（23）：10-16.

[5]馬君海.健康管理還遠嗎?[J].中國信息界（e醫(yī)療），2011，（03）：42-44.

[6]馬麗斌.借鑒美國經(jīng)驗發(fā)展我國的健康管理事業(yè)[J].中國藥業(yè)，2007，（08）：14-15.