欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題與對策研究

王伯承

摘要：農(nóng)村土地承營權(quán)流轉(zhuǎn)是集聚和盤活土地資源實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)。作者以重慶市長壽區(qū)為例，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，深刻分析了欠發(fā)達(dá)地區(qū)影響土地流轉(zhuǎn)的障礙因素，從轉(zhuǎn)變?nèi)罕娪^念、增加政府投入、培育新型主體等六個方面提出了加快土地流轉(zhuǎn)的對策建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 鄉(xiāng)村振興 問題 對策 欠發(fā)達(dá)

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

重慶市長壽區(qū)地處重慶腹心，襟長江而臨主城，距重慶主城區(qū)50余千米，屬于三峽庫區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，海拔多在300米以上丘陵地區(qū)，是“大工業(yè)”和“大農(nóng)業(yè)”、“大城市”和“大農(nóng)村”并存并進(jìn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。2018年全國政府工作報告提出，“發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，是中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路”。土地流轉(zhuǎn)是集聚土地要素、盤活土地資源，推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一定程度上反應(yīng)地區(qū)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平。近年來，長壽區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了長足進(jìn)步，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略扎實推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)較好態(tài)勢，截至目前，長壽區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積為42.02萬畝，占總耕地面積的49.44%，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)21.21萬畝，規(guī)模經(jīng)營率為24.95%，2017年比2016年遞增2.46%。但從總體上看，仍然存在土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量有限、速度較慢、規(guī)模經(jīng)營比例較小等弱點，值得我們認(rèn)真研究和重點推進(jìn)。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題分析

（一）政府重視不夠

一般認(rèn)為土地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)經(jīng)營是農(nóng)民自己的事，政府不能大包大攬、包辦代替。所以，各街鎮(zhèn)政府和村支兩委，對農(nóng)民土地經(jīng)營疏于管理，不聞不問，對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)定位不明，職責(zé)不清。街鎮(zhèn)沒有建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)經(jīng)營的管理機構(gòu)，村、組未能履行土地所有者的職責(zé)，既沒有形成有效督促農(nóng)民精耕細(xì)作、提高土地經(jīng)營效益的制度，也沒有形成土地流轉(zhuǎn)公開、透明的信息發(fā)布、對價評估、風(fēng)險防范、激勵約束、矛盾調(diào)處等機制。

（二）“農(nóng)民”觀念落后

一是“貪念”使然。國家于2004年在全國實施種糧補貼，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。兩項利好政策的相繼實施，雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了良好的條件，但是，由于種糧補貼是直接補貼到土地“擁有”者賬上，為農(nóng)民“只要擁有就能領(lǐng)錢”的“貪念”思想提供了可乘之機，不愿流轉(zhuǎn)。二是擔(dān)心失去土地。土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營業(yè)主必然根據(jù)經(jīng)營需要進(jìn)行土地調(diào)整，一旦業(yè)主經(jīng)營失敗，農(nóng)民不但領(lǐng)不到租金，還拿不回自家原有的承包地，變相失去自己生存的“命根子”。

（三）經(jīng)營業(yè)主太少

隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，加之欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)一般屬于缺乏特色的低效農(nóng)業(yè)，大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工“找大錢”，大量少年兒童城鎮(zhèn)求學(xué)“奔前程”，農(nóng)村素質(zhì)高、能力強的農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展，留在農(nóng)村的大多為素質(zhì)低、能力弱的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植者，或者是“留守老人”，本土農(nóng)業(yè)人才奇缺，無法流轉(zhuǎn)土地規(guī)模經(jīng)營；城市社會資本擁有者，由于本身對“三農(nóng)”缺乏深刻了解，加之土地租金較高，經(jīng)營投資大、周期長、風(fēng)險高以及信息不對稱等，不敢到農(nóng)村發(fā)展。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施簡陋

一是交通設(shè)施簡陋?，F(xiàn)行的農(nóng)村交通設(shè)施系？2005年10月黨的十六屆五中全會提出“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”之后逐步規(guī)劃建設(shè)的，公路和生產(chǎn)便道的路面狹窄、坡度大、質(zhì)量差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品的運輸十分不便，嚴(yán)重不適應(yīng)鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。二是農(nóng)田水利設(shè)施、灌溉設(shè)施極為落后，農(nóng)業(yè)基本上還處于“靠天吃飯”窘態(tài)。

（五）產(chǎn)業(yè)化程度低

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營方式和產(chǎn)業(yè)組織形式，具有市場化、區(qū)域化、專業(yè)化、規(guī)?；?、一體化、集約化、社會化和企業(yè)化等特點。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度能夠反映一個地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。長壽區(qū)流轉(zhuǎn)土地少，規(guī)模經(jīng)營比例小，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)不發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)化程度較低。

三、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的重要作用，決定了我們各級黨政必須以高度的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、無畏的膽識，創(chuàng)新工作思路和方法，加快農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)步伐。

（一）加大宣傳力度，切實轉(zhuǎn)變?nèi)罕娪^念

觀念決定行為，觀念的陳腐是改革創(chuàng)新的桎梏，必然導(dǎo)致行為滯后。當(dāng)前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民存在一些錯誤觀念，如“只要占有土地就能領(lǐng)到種糧補貼”、“流轉(zhuǎn)土地就等于失掉生存的最后一道保障”等，嚴(yán)重影響和制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程。一是堅持破立結(jié)合，用科學(xué)理論教育引導(dǎo)群眾，如用習(xí)近平鄉(xiāng)村振興思想等幫助群眾破除舊觀念、樹立新思想。二是堅持多管齊下，采取群眾喜聞樂見、豐富多彩的傳播載體感染群眾，形成新的就業(yè)觀、創(chuàng)業(yè)觀，為建設(shè)美麗家鄉(xiāng)添磚加瓦、增光添彩。同時，也要利用工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)和城市建設(shè)等增加就業(yè)機會和就業(yè)崗位，不斷轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力。

（二）加大政府投入，增強土地流轉(zhuǎn)引力

一是加大政府資金投入。區(qū)縣政府要根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展要求，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點放在農(nóng)村，加快農(nóng)村公路、供水、供氣、環(huán)保、電網(wǎng)、物流、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通；實施智慧農(nóng)業(yè)水利工程，提高抗旱防洪除澇能力，推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)試驗示范和遙感技術(shù)應(yīng)用，為本地農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。二是加大政府組織投入。建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，與農(nóng)業(yè)服務(wù)中心合署辦公，實行兩塊牌子、一套班子的管理體制，加強政府土地流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)引導(dǎo)工作，建立流轉(zhuǎn)檔案，調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛，促使土地快速、長期、整體、穩(wěn)定流轉(zhuǎn)；工作中，要建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，既克服用行政手段強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)的“越位”行為，也克服放任自流、疏于引導(dǎo)服務(wù)的“缺位”行為，為招商引資提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，推動土地集約規(guī)模經(jīng)營。三是加大政府引導(dǎo)性投入。以區(qū)、鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心為依托，按照“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的原則，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)平臺，實時發(fā)布待流轉(zhuǎn)地塊的地理位置、土地面積、適宜種植（養(yǎng)殖）品種、流轉(zhuǎn)對價、經(jīng)營主體條件等相關(guān)信息，收集有意向業(yè)主的征信資料，為土地經(jīng)營供需雙方搭建橋梁。

（三）落實法律法規(guī)，提高土地經(jīng)營效益

一是《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會發(fā)包”；第十三條第二款規(guī)定，發(fā)包方有權(quán)“監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地”?！秶练ā返谌邨l第三款規(guī)定，“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！币虼?，建議在街鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)下，以村為單位建立“承包地使用督查組”，定期對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民土地合理利用和保護(hù)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查，針對農(nóng)民在土地使用中出現(xiàn)的粗耕、季節(jié)撂荒、長期撂荒等情況制定相應(yīng)的處罰措施，進(jìn)行必要的處罰，對連續(xù)棄耕2年及以上的，由村民委員會（發(fā)包方）收回土地經(jīng)營權(quán)。從而，有效抑制部分農(nóng)民的“貪欲”，提高土地使用效益。二是適當(dāng)放寬土地限制?！掇r(nóng)村土地承包法》第八條規(guī)定，未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)；第三十二條第二項規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。然而，按照中央《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》精神，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，要實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)文旅融合發(fā)展，如果沒有適當(dāng)比例的非農(nóng)建設(shè)用地，勢必影響鄉(xiāng)村振興的質(zhì)量和效果。

（四）培育新型業(yè)主，壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織

土地流轉(zhuǎn)業(yè)主是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主體。培育新型業(yè)主，能夠優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)者結(jié)構(gòu)，加快建設(shè)知識型、技能型、創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營者隊伍。一是引導(dǎo)成立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者協(xié)會。明確協(xié)會的職責(zé)定位，定期組織開展教育培訓(xùn)活動，用當(dāng)代鄉(xiāng)村振興的科學(xué)理論、政策、法規(guī)和典型經(jīng)驗武裝頭腦，提高素質(zhì)；總結(jié)交流本地特色農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，取長補短，增強實踐能力；建立行業(yè)發(fā)展規(guī)范，相互約束，相互支持，共同發(fā)展。二是鼓勵有能力的A類農(nóng)民加強學(xué)習(xí)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，利用自身熱愛、熟悉農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢，積極創(chuàng)辦家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)企業(yè)，實行產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；吞厣l(fā)展；依托附近農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，協(xié)議生產(chǎn)相同特色的農(nóng)產(chǎn)品，由龍頭企業(yè)按照協(xié)議價格進(jìn)行收購，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，共同發(fā)展。政府有關(guān)部門要將扶持優(yōu)惠政策送到農(nóng)村，落到實處。三是用工業(yè)招商引資的辦法吸引社會資本到農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，投資興辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，同等享受發(fā)展農(nóng)業(yè)的相關(guān)扶持政策。四是發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實體。對存量農(nóng)業(yè)企業(yè)，要按照促進(jìn)民營企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策予以支持，使之發(fā)展成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有市場競爭力的龍頭企業(yè)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建立可靠支點。

（五）創(chuàng)新體制機制，激勵土地穩(wěn)步流轉(zhuǎn)

一是建立有效的市場準(zhǔn)入制度。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心對有意流轉(zhuǎn)土地的業(yè)主進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，主要從其農(nóng)經(jīng)知識水平、置業(yè)經(jīng)歷、征信情況、資金實力等方面進(jìn)行考察，對不合格的準(zhǔn)業(yè)主要堅決剔除。二是建立風(fēng)險防范制度。一方面，每年按照一定比例向業(yè)主征收一定數(shù)額的風(fēng)險保證金，防止業(yè)主因經(jīng)營不善中途跑路；另一方面，每年在土地租金中向農(nóng)戶提留一定的信譽保證金，防止農(nóng)戶中途毀約。三是建立項目資金扶持制度。每年安排一定額度專項扶持資金，鼓勵經(jīng)營業(yè)主申報農(nóng)業(yè)項目，開展科學(xué)試驗，提高科技含量。四是建立土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度。按照中央關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的精神，實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，政府和銀行要探索土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實施辦法，解決業(yè)主融資難問題。五是建立農(nóng)民分類管理制度。按照中央關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的精神，通過土地確權(quán)，將現(xiàn)有農(nóng)民分為ABC三類。A類農(nóng)民是指有土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民；B類農(nóng)民是指有土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)從事非農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)民；C類農(nóng)民是指有土地承包權(quán)、沒有經(jīng)營權(quán)從事非農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)民。鼓勵A(yù)類農(nóng)民擴大規(guī)模形成專業(yè)大戶，發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，舉辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)，提高收益。建立B、C類農(nóng)民宅基地?fù)Q廉租房或購房補貼制度，鼓勵兩類農(nóng)民自愿退出宅基地用于復(fù)墾。鼓勵B類農(nóng)民自主將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)場主或農(nóng)業(yè)企業(yè)，保留承包權(quán)，定期領(lǐng)取土地租金；或者將土地經(jīng)營權(quán)交給村、組集體經(jīng)濟(jì)組織托管或入股，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，定期領(lǐng)取紅利；或者B類農(nóng)民退出土地承包權(quán)，將土地交給村、組集體經(jīng)濟(jì)組織，其戶籍身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，進(jìn)入城鎮(zhèn)社保體系，并兌換一定年限的養(yǎng)老保險，即用土地承包權(quán)換城鎮(zhèn)社保，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)挪出更大空間，有效增加農(nóng)民收益，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。建議2020年12月31日以后出生的人口，不再分城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶籍，徹底破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制。

參考文獻(xiàn)：

[1]孟勤國.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[M].北京.法律出版社，2009.

[2]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國土地管理法[M].中國法制出版社，2009.

[3]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國農(nóng)村土地承包法[M].中國法制出版社，2009.

[4]李作舟，趙凱.山西農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異比較研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2010，（03）：45-47.

[5]李麗杰，劉寒梅.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異比較—以重慶和廣東為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，（39）：58-59.

（作者單位：中共重慶市長壽區(qū)委黨校）