全面深化改革視角下的全域旅游發(fā)展

戴學(xué)鋒 張金山

全面深化改革是新時(shí)代的主題

1978年以來(lái)的改革開放，走的是一條建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的探索式漸進(jìn)改革之路。探索式漸進(jìn)改革的一個(gè)最大特征，就是改革是逐步推進(jìn)的，以此相適應(yīng)的是管理體制的變革也是逐步推進(jìn)的，甚至在很多情況下，是探索成熟后，逐步形成管理制度；另一大特征就是，管理體制要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步調(diào)整完善。

在政府主導(dǎo)的改革開放過(guò)程中，在打破舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，構(gòu)筑新的體制機(jī)制的過(guò)程中，也會(huì)形成管理體制機(jī)制的固化，制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具體表現(xiàn)在，截止到2013年11月十八屆三中全會(huì)召開之際，現(xiàn)行憲法及法律共計(jì)534部、行政法規(guī)490部、司法解釋194部、部委規(guī)章及文件7767部、地方性法規(guī)8600多件。這些法律法規(guī)、部門規(guī)章及政策文件相當(dāng)部分為部門立法或者部門制定，部門利益色彩濃厚，不同部門之間的法規(guī)甚至相互沖突嚴(yán)重；有些法律法規(guī)重審批輕監(jiān)管，有的重行政管制輕市場(chǎng)規(guī)則，有的原則性強(qiáng)、操作性差等等。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)被置于嚴(yán)密的政府管制之中，被壓得喘不過(guò)氣來(lái)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理固化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行僵化，資源配置在很多領(lǐng)域和環(huán)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。

習(xí)近平總書記多次指出，要沖破思想觀念障礙，突破利益固化藩籬，現(xiàn)在我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革。2013年11月，十八屆三中全會(huì)順利召開，發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》；同年12月，成立了由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長(zhǎng)的“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”。習(xí)近平總書記以非凡的政治勇氣與智慧推進(jìn)改革，用全局觀念和系統(tǒng)思維謀劃改革，經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制、民主法制領(lǐng)域、文化體制、社會(huì)體制、黨的建設(shè)制度、紀(jì)律檢查體制等領(lǐng)域的改革部署全面展開，力度空前，堪比1978年以來(lái)的改革?？梢哉f(shuō)，全面深化改革成為新時(shí)代最為鮮明的主題。

全域旅游可以成為深化改革的抓手

改革開放之初，鄧小平同志確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線。改革開放之初，存在的主要問(wèn)題就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致的生產(chǎn)要素固化，所有的生產(chǎn)要素都處于不能流動(dòng)的狀態(tài)。為了打破生產(chǎn)要素凝固的堅(jiān)冰，旅游業(yè)一度發(fā)揮重要作用。

在十一屆三中全會(huì)召開的僅僅一個(gè)月前，鄧小平就高瞻遠(yuǎn)矚的提出，旅游事業(yè)大有文章可做，要突出地搞，加快地搞。為了充分發(fā)揮旅游業(yè)的窗口作用和創(chuàng)匯作用，鄧小平指示，搞旅游要把旅館蓋起來(lái)。下決心要快，第一批可以找僑資、外資，然后自己發(fā)展。在鄧小平同志的明確指示下，旅游業(yè)成為1978年以來(lái)最早開放和引進(jìn)外資的行業(yè)。1979年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)貸款2000萬(wàn)美元外資興建北京建國(guó)飯店，這是中國(guó)第一家合資酒店；1983年開業(yè)的廣州白天鵝賓館，是中國(guó)第一家中外合作的五星級(jí)賓館。建國(guó)飯店打響了改革開放之初利用外資中外合作興辦企業(yè)的第一槍，影響非常深遠(yuǎn)，直接促進(jìn)了隨后《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》的順利出臺(tái)。

利用外資中外合作興辦飯店可以看作促進(jìn)資金跨國(guó)流動(dòng)。為了推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展和調(diào)動(dòng)人員積極性，鄧小平還指示，旅游局要用人得當(dāng)，要有一些有闖勁、有干勁、有辦法的人，只憑資格不行；旅館、飯店的服務(wù)員，凡是服務(wù)得好的，不管年齡大小，工資待遇都要提高；賺錢多的工資就要高，搞得好的年底可以拿雙薪。勞動(dòng)、資本等生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng)及按貢獻(xiàn)獲得報(bào)酬是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)揮作用的核心要義。鄧小平同志上述有關(guān)旅游發(fā)展的一系列指示都是在十一屆三中全會(huì)召開前后而發(fā)表，這些指示顯然不是僅僅為了發(fā)展旅游而談旅游，而是充分看到了改革開放之初旅游業(yè)在沖擊計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制方面的尖刀作用。

與改革開放之初比較，當(dāng)前的最大問(wèn)題是管理體制機(jī)制的固化。吳敬璉認(rèn)為，改革大關(guān)還沒有過(guò)，前面的任務(wù)還很艱巨，要打開新局面，一個(gè)重要課題就是怎么構(gòu)筑競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系。十八屆三中全會(huì)吹響了全面深化改革的總號(hào)角，全面深化改革就是要堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬。具體在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，就是緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，努力打破管制型經(jīng)濟(jì)的牢籠。

旅游業(yè)是我國(guó)市場(chǎng)化程度最高的行業(yè)，但在發(fā)展中，無(wú)不受到外部諸多體制機(jī)制弊端的影響，因此當(dāng)前旅游業(yè)的改革，與改革開放之初類似，依然是關(guān)系全局的改革。因此，在十八屆三中全會(huì)剛剛開完的2014年8月，國(guó)務(wù)院及時(shí)發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕31號(hào)）。顯然國(guó)務(wù)院是把旅游業(yè)的改革作為全面深化改革的重要抓手。經(jīng)過(guò)40年來(lái)的快速發(fā)展，旅游業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)強(qiáng)，綜合帶動(dòng)能力強(qiáng)的特征表現(xiàn)的更加突出。根據(jù)國(guó)家旅游局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年，全國(guó)旅游業(yè)對(duì)GDP的綜合貢獻(xiàn)高達(dá)9.13萬(wàn)億元，占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量的11.04%。旅游業(yè)已經(jīng)成長(zhǎng)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為更多地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或者最具發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)。從來(lái)沒有一個(gè)行業(yè)像旅游業(yè)這樣具有如此全面、綜合的帶動(dòng)作用，在全面深化改革的背景中，旅游業(yè)自然具有沖擊僵化體制機(jī)制的實(shí)力。

而旅游業(yè)作為一個(gè)整體的改革，必須有全局的視角，在此情況下，全域旅游的理念應(yīng)運(yùn)而生。全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)對(duì)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機(jī)制、政策法規(guī)等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源有機(jī)整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會(huì)共建共享，以旅游業(yè)帶動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式。全域旅游的著眼點(diǎn)不僅僅在旅游業(yè)本身，更重要的意義在于以旅游發(fā)展為排頭兵，努力沖擊利益固化的藩籬，帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的共同改革發(fā)展。

全面深化改革視角下的全域旅游發(fā)展

我們國(guó)家的新一代領(lǐng)導(dǎo)人深刻認(rèn)識(shí)到全域旅游理念在新時(shí)代的戰(zhàn)略性作用。2016年9月，習(xí)近平總書記在寧夏考察時(shí)明確指出，發(fā)展全域旅游，路子是對(duì)的，要堅(jiān)持走下去。2017年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出要大力發(fā)展全域旅游。全域旅游已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，正式成為指導(dǎo)以旅游為優(yōu)勢(shì)發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略思路。

（一）改革創(chuàng)新是全域旅游工作的主線

為了充分發(fā)揮全域旅游在深化改革中的作用，2017年6月，國(guó)家旅游局印發(fā)的《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》將改革創(chuàng)新定位為全域旅游示范區(qū)首要的創(chuàng)建原則。為了創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，該導(dǎo)則提出的黨政統(tǒng)籌、政策創(chuàng)新、成立旅游綜合管理機(jī)構(gòu)、強(qiáng)調(diào)融合發(fā)展等等方面的內(nèi)容，無(wú)不是為了強(qiáng)調(diào)旅游業(yè)自身以及連帶相關(guān)領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新。改革創(chuàng)新就是對(duì)固有利益格局的破除和重建，必然涉及原有利益主體的利益，甚至?xí)兄略欣嬷黧w的抵制。全面深化改革背景中的全域旅游工作，需要有敢為天下先的擔(dān)當(dāng)和勇氣。

全域旅游是一場(chǎng)頂層總體設(shè)計(jì)加基層實(shí)踐突破上下聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)性工作。為了推動(dòng)全域旅游發(fā)展，國(guó)家旅游局先后在浙江桐廬、寧夏中衛(wèi)、陜西西安召開全域旅游工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，目前已經(jīng)有500多個(gè)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位。自秦漢以來(lái)的郡縣制，縣是從中央到地方政府機(jī)構(gòu)中相對(duì)獨(dú)立也是最為關(guān)鍵的一級(jí)組織。因此，全域旅游示范區(qū)的創(chuàng)建需要以區(qū)縣（縣級(jí)市）為主體，重點(diǎn)依靠區(qū)縣級(jí)單位的積極性和創(chuàng)造性，努力形成突破。部分全域旅游示范省、示范市（州）等創(chuàng)建單位的是否成功關(guān)鍵也是靠區(qū)縣級(jí)單位的勇于創(chuàng)新。

（二）黨政統(tǒng)籌是沖擊僵化體制的保障

全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位紛紛將全域旅游作為黨委政府“一把手”工程和“牛鼻子”工程，這是因?yàn)橹挥悬h政一把手親自掛帥才能充分釋放全域旅游理念沖擊僵化體制機(jī)制的應(yīng)有作用。全域旅游建設(shè)需要堅(jiān)決擯棄就旅游談旅游的慣性思維，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)謀劃旅游業(yè)的發(fā)展。需要?jiǎng)?chuàng)新黨政有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機(jī)制，在國(guó)家層面已經(jīng)建立旅游部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度的基礎(chǔ)上，建議全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位將原來(lái)由主管旅游副市長(zhǎng)或者主管旅游副縣長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的區(qū)域旅游發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組升級(jí)為由地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)的旅游聯(lián)席會(huì)議制度。

需要建立適應(yīng)全域旅游理念的新型旅游綜合管理機(jī)構(gòu)，各地區(qū)旅游發(fā)展委員會(huì)的組建避免換湯不換藥，應(yīng)該努力構(gòu)建真正履行旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、旅游資源整合、旅游監(jiān)管執(zhí)法、旅游營(yíng)銷推廣等職能的機(jī)構(gòu)。各區(qū)縣級(jí)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位成立的文化旅游局、文物旅游局、文化旅游廣電出版局等部門，雖然實(shí)現(xiàn)了旅游與相關(guān)職能的聯(lián)署辦公，但旅游職能僅僅以科室的形式存在，建議強(qiáng)化旅游職能。全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位建議每年召開黨政主要領(lǐng)導(dǎo)出席的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)，從而不斷凝聚發(fā)展全域旅游的共識(shí)，保障全域旅游系列工作的強(qiáng)力推進(jìn)。需要加強(qiáng)旅游市場(chǎng)監(jiān)管，積極組建旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局。

（三）融合發(fā)展是撬動(dòng)相關(guān)改革的關(guān)鍵

堅(jiān)持旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，“旅游+”和“+旅游”方式是豐富旅游產(chǎn)品的有效手段。實(shí)際上，科技進(jìn)步和放松管制是兩個(gè)產(chǎn)業(yè)能夠融合在一起進(jìn)而衍生新產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力機(jī)制，從全面深化改革的角度來(lái)理解全域旅游，旅游功能與其他產(chǎn)業(yè)的成功復(fù)合，關(guān)鍵靠其他領(lǐng)域或者相關(guān)產(chǎn)業(yè)管制的放松。堅(jiān)持融合發(fā)展，充分發(fā)揮旅游業(yè)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域旅游發(fā)展全域化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是帶動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革，充分發(fā)揮全域旅游沖擊利益固化藩籬，充分釋放以旅游為突破口帶動(dòng)地區(qū)全面改革能量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

已經(jīng)發(fā)布的《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》明確提出了“旅游+城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和商貿(mào)”“旅游+農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利”“旅游+科技、教育、文化、衛(wèi)生和體育”“旅游+交通、環(huán)保和國(guó)土”等旅游與相關(guān)領(lǐng)域的融合發(fā)展任務(wù)。比如，旅游與農(nóng)業(yè)的融合發(fā)展，將會(huì)衍生鄉(xiāng)村旅游、精品民宿、觀光休閑農(nóng)業(yè)等旅游產(chǎn)品；旅游與交通融合，將會(huì)衍生風(fēng)景廊道、郵輪游艇旅游、自駕車房車露營(yíng)、低空飛行觀光等新業(yè)態(tài)。精品民宿的有序發(fā)展有賴于農(nóng)村宅基地的三權(quán)分置改革，房車露營(yíng)地的有序發(fā)展有賴于房車上路管制的放松和露營(yíng)地用地政策的創(chuàng)新，而低空飛行觀光的有序開展有賴于低空空域改革。

從上述的例子就可以非常清晰地看出，相關(guān)領(lǐng)域要附加旅游功能，要追求旅游經(jīng)濟(jì)價(jià)值，就有賴于自身的深化改革，能夠附加旅游功能的領(lǐng)域幾乎沒有限制，由此可見全域旅游的融合發(fā)展要求對(duì)全面深化改革可能迸發(fā)的巨大要求和能量。

（四）規(guī)劃先行是全域旅游實(shí)施的基石

規(guī)劃是一個(gè)非常廣泛的概念，簡(jiǎn)單地說(shuō)，所謂規(guī)劃是指?jìng)€(gè)人或組織制定的未來(lái)工作計(jì)劃或行動(dòng)方案。從推動(dòng)全域旅游發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，既包括全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位為了推動(dòng)全域旅游而制定的實(shí)施計(jì)劃、工作方案、行動(dòng)方案，也包括委托專業(yè)機(jī)構(gòu)編制的全域旅游規(guī)劃。全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位為了推動(dòng)全域旅游發(fā)展，堅(jiān)持規(guī)劃先行的思路，當(dāng)前正紛紛提出編制全域旅游規(guī)劃的需求。由于地方旅游規(guī)劃的編制一般委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，旅游規(guī)劃經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，對(duì)旅游規(guī)劃的主體出現(xiàn)了嚴(yán)重的認(rèn)知偏差。旅游規(guī)劃編制單位只是按照有關(guān)旅游規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范和各方面的意見開展的智力咨詢工作，旅游規(guī)劃的編制決定、批準(zhǔn)發(fā)布和貫徹實(shí)施的主體實(shí)際上都是地方政府。明確旅游規(guī)劃的真正主體是編制全域旅游規(guī)劃的首要前提。

《旅游規(guī)劃通則》是指導(dǎo)旅游規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，由于全域旅游是最新的理念，《旅游規(guī)劃通則》并沒有界定全域旅游這種旅游規(guī)劃類型。由于全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位一般為區(qū)縣及以上單位，因此一般認(rèn)為全域旅游規(guī)劃就是以最新的全域旅游理念為指導(dǎo)的區(qū)域旅游總體發(fā)展規(guī)劃。由于對(duì)全域旅游理念的核心內(nèi)涵存在認(rèn)識(shí)偏差，從而導(dǎo)致全域旅游規(guī)劃當(dāng)前沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，全域旅游規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)和工作安排也沒有達(dá)成共識(shí)，甚至失去應(yīng)有的內(nèi)容或者是重點(diǎn)。

我們認(rèn)為全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)的區(qū)域旅游總體規(guī)劃存在諸多不同。第一，視角不同。區(qū)域旅游總體規(guī)劃一般依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上游規(guī)劃進(jìn)行編制，努力在符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已定思路的基礎(chǔ)上謀劃旅游業(yè)的發(fā)展；而全域旅游規(guī)劃是要將旅游發(fā)展置于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體來(lái)謀劃旅游業(yè)的發(fā)展，需要充分發(fā)揮旅游業(yè)帶動(dòng)全局發(fā)展作用。第二，抓手不同。正是由于視角的不同，決定了全域旅游規(guī)劃不僅僅需要謀劃旅游自身的發(fā)展，更要謀劃與旅游相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展和相關(guān)工作的開展，這樣才能最大化保障旅游業(yè)成為地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。第三，重點(diǎn)不同。全域旅游自誕生之日起，就攜帶著勇于承擔(dān)引領(lǐng)地區(qū)深化改革、沖擊僵化體制機(jī)制的基因，圍繞與相關(guān)領(lǐng)域融合發(fā)展的一系列改革創(chuàng)新安排，應(yīng)該成為全域旅游規(guī)劃的重點(diǎn)。不過(guò)全域旅游規(guī)劃作為區(qū)域總體性規(guī)劃的性質(zhì)沒有變，是存在諸多與傳統(tǒng)區(qū)域總體旅游規(guī)劃不同的內(nèi)容和側(cè)重。

同時(shí)需要注意的是，衡量全域旅游規(guī)劃的落地性和可操作性在于全域旅游規(guī)劃思路、目標(biāo)以及系列相關(guān)安排、改革創(chuàng)新的科學(xué)性和合理性，總體性規(guī)劃的落地性和可操作性絕不等同于具體項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，這是不理解規(guī)劃類型和層次所產(chǎn)生的一種最大的誤解。具體旅游項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施需要在全域旅游規(guī)劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，通過(guò)修建性詳細(xì)規(guī)劃和建筑、景觀設(shè)計(jì)來(lái)指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)。

（本文作者戴學(xué)鋒系中國(guó)社科院旅游與休閑研究室主任，中國(guó)社科院旅游研究中心副主任；張金山系中國(guó)社科院旅游研究中心研究員）