全域旅游背景下紹興市旅游市場監(jiān)管問題和對策研究

高婷 常穎

摘 要：隨著旅游消費(fèi)的結(jié)構(gòu)升級，人們更注重體驗和休閑，趨向于追求個性化及品質(zhì)化的旅游產(chǎn)品。同時，紹興地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件的改善對周邊產(chǎn)業(yè)帶動效果明顯，可以說，紹興的“全域旅游”時代已經(jīng)到來。本研究以紹興市旅游市場為研究對象，通過實地調(diào)研、大數(shù)據(jù)分析等方式，分析紹興市旅游市場發(fā)展現(xiàn)狀、旅游市場監(jiān)管存在的主要問題，探討加強(qiáng)旅游市場行政監(jiān)管的政策措施，為全域旅游市場行政監(jiān)管提供可借鑒的對策。

關(guān)鍵詞：全域旅游；紹興；旅游市場；市場監(jiān)管

一、紹興市全域旅游市場發(fā)展概況

從2007年到2017年期間，紹興市旅游業(yè)在規(guī)模和速度上均實現(xiàn)高速增長。在旅游業(yè)總體規(guī)模方面，紹興市接待海內(nèi)外游客從2007年的1532萬人次增長到2017年的8370萬人次，年均增長16.8%。旅游業(yè)總收入從115.99億元增加到890.95億元，年均增長20.4%。游客人均消費(fèi)水平相對較低，且增速緩慢。對比各區(qū)縣比較發(fā)現(xiàn)，2017年越城區(qū)、柯橋區(qū)、諸暨市國內(nèi)游客人均消費(fèi)超過1000元，但低于浙江省游客人均消費(fèi)平均值1285元。

從區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，紹興市旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)以越城區(qū)為中心，并逐步向柯橋區(qū)、諸暨市輻射的特征。在越城區(qū)、柯橋區(qū)、諸暨市三個重點旅游地區(qū)的帶動下，新昌縣、上虞市、嵊州市等地也實現(xiàn)了快速發(fā)展，2017年游客接待量超過千萬人次?？傮w來看，旅游重點區(qū)縣的帶動輻射作用明顯，整體格局逐步優(yōu)化。

紹興用“四全”理念，圍繞全景打造、全民參與、全業(yè)融合、全時體驗，引領(lǐng)全域旅游。全景打造角度，在旅游品牌建設(shè)方面，“老紹興醉江南”是在“詩畫浙江”統(tǒng)領(lǐng)下紹興全域旅游的整體品牌；在旅游空間布局方面，紹興發(fā)展全域旅游將空間布局?jǐn)U展為“π形結(jié)構(gòu)”；在旅游主題和平臺建設(shè)方面，以三個國字號金字招牌為依托，以三道建設(shè)為軸線，構(gòu)建起全域旅游的平臺框架和骨干體系，逐步實現(xiàn)全景打造；在旅游優(yōu)化資源配置方面，紹興在全域范圍內(nèi)優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源，充分發(fā)揮旅游帶動作用。全民參與角度，在全域旅游模式下，整個紹興區(qū)域的居民都是旅游服務(wù)者，他們的角色從旁觀者轉(zhuǎn)變成旅游活動的參與者和旅游效益的享受者。全業(yè)融合角度，紹興在全域旅游的發(fā)展過程中，將“全業(yè)融合”工程作為打造全域旅游的關(guān)鍵步驟來實施，推動旅游與其他產(chǎn)業(yè)深度融合。全時體驗角度，從游客角度來看，閑暇時間增多，出游可能性變大。從全域旅游目的地方面來看，全時體驗需要延長全年的經(jīng)營時間，塑造新的旅游目的地形象，延長客人的停留時間，形成四季產(chǎn)品和四時產(chǎn)品。

二、紹興市旅游市場監(jiān)管的現(xiàn)狀

（一）監(jiān)管主體

紹興市旅游行政執(zhí)法的主體是紹興市旅游委員會和下屬各區(qū)、縣（市）旅游局及旅游行業(yè)協(xié)會，而紹興市旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所和各區(qū)、縣（市）旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所是受委托執(zhí)法的組織。為構(gòu)建旅游質(zhì)監(jiān)體系，加強(qiáng)旅游質(zhì)監(jiān)隊伍建設(shè)，除越城區(qū)外，其他下屬縣市區(qū)旅游局也都成立了質(zhì)量監(jiān)督科（所）。

紹興市旅游質(zhì)量所是參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)財政全額撥款。旅游質(zhì)監(jiān)所同旅游執(zhí)法支隊兩塊牌子，一套班子，合署辦公。越城區(qū)尚未單獨設(shè)置旅游局，其旅游監(jiān)管職能主要是紹興市本級的紹興市旅游質(zhì)量監(jiān)督所在承擔(dān)?？聵騾^(qū)旅游局行管科（質(zhì)監(jiān)科）、上虞區(qū)風(fēng)景旅游管理局行管（質(zhì)監(jiān)）科、新昌縣旅游委員會行業(yè)管理（質(zhì)監(jiān)）科，是旅游局內(nèi)設(shè)的行業(yè)管理科下并行掛牌的質(zhì)量監(jiān)督科，而嵊州市旅游局質(zhì)監(jiān)科是旅游局內(nèi)設(shè)的獨立的質(zhì)量監(jiān)督管理科?？傮w來講，各區(qū)縣質(zhì)監(jiān)和行管工作尚未分離，人員配備不足，借崗混用普遍存在。

（二）監(jiān)管依據(jù)

旅游行政執(zhí)法依據(jù)是旅游法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件。隨著我國旅游業(yè)的發(fā)展，旅游業(yè)的法制體系也在不斷地完善。目前我國已經(jīng)形成了以《中華人民旅游法》為龍頭的，涵蓋旅游行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等的旅游法律體系，并形成了以部門規(guī)章、地方法規(guī)、國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。

（三）監(jiān)管環(huán)境

旅游行政監(jiān)管的客體，不僅指當(dāng)?shù)卦新糜蜗到y(tǒng)內(nèi)的直屬單位、企業(yè)，還包括社會上所有為旅游者的旅游活動直接或間接提供產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè)、部門、企業(yè)、單位。紹興市直及各縣市旅游質(zhì)量監(jiān)督的執(zhí)法環(huán)境主要包括旅行社、星級酒店和A級景區(qū)A等。

紹興市共有星級酒店51家，總體數(shù)量不多，但星級品質(zhì)較高，三星級以上酒店占星級酒店總數(shù)的90.2%；共有旅行社145家，整體品質(zhì)不高，中小型旅行社占絕大部分，從區(qū)域分布上來看，超過76%的國際社集中在越城區(qū)范圍內(nèi)，造成了國際社分布市縣區(qū)范圍內(nèi)的極不均衡。共有A級景區(qū)77家，其中5A級僅1家，4A級17家，整體數(shù)量數(shù)量不少，但是景區(qū)整體品質(zhì)函待提高。

（四）監(jiān)管形式

日常檢查主要是常規(guī)檢查和雙隨機(jī)抽查相結(jié)合；專項整治主要是根據(jù)國家、省局要求開展專項整治，如“春季行動”、“暑期整頓”、“秋冬會戰(zhàn)”“利劍行動-1” “利劍行動-2”等專項整治活動；受理投訴方面，2017年，紹興市共接到各類投訴、求助、建議案件216件，為游客挽回經(jīng)濟(jì)損失共計176964元。

三、紹興市旅游市場秩序分析與評價

（一）紹興市旅游服務(wù)質(zhì)量滿意度水平分析

（1）浙江省主要城市旅游滿意度水平。根據(jù)浙江省旅游局委托中國旅游研究院進(jìn)行的浙江省游客滿意度調(diào)查顯示，紹興市旅游整體滿意度超過80分，綜合排名位列浙江省第二。從各季度城市滿意度區(qū)間分布來看，全年的滿意度保持在較高的水準(zhǔn)線上，呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的態(tài)勢。

（2）游客網(wǎng)絡(luò)評價。目前，重要旅游門戶網(wǎng)站的游客評價也成為廣大旅行者旅游目的地進(jìn)行評價的重要途徑。根據(jù)“百度旅游”的游客評價，紹興市的游客城市差評率低于浙江省平均值，低于1%，總體游客好評率較高。浙江省主要旅游城市差評率見圖1。

根據(jù)“百度旅游”游客評價數(shù)據(jù)，目前紹興市總體游客評價數(shù)總體較少。從現(xiàn)有差評的具體內(nèi)容看，監(jiān)督管理尤其是價格監(jiān)管不力，旅游環(huán)境商業(yè)化嚴(yán)重、產(chǎn)品同質(zhì)化程度過高、配套設(shè)施不健全等問題均在一定程度上降低了紹興市旅游服務(wù)的質(zhì)量。表1所示為“百度旅游中”游客對紹興部分旅游目的地的負(fù)面評價信息。

（二）紹興市旅游市場監(jiān)管查處的主要問題

（1）受理投訴查處的問題。從投訴內(nèi)容來看，旅行社投訴涉及的內(nèi)容主要有游客取消行程的退費(fèi)糾紛、旅行社違反合同約定、游客購物退貨問題等；A級景區(qū)投訴涉及的內(nèi)容主要有門票糾紛（包含線上門票使用糾紛）、工作人員服務(wù)質(zhì)量問題等；星級酒店投訴涉及的內(nèi)容主要有酒店預(yù)訂違約問題，消費(fèi)卡（券）使用問題等。

（2）日常執(zhí)法查處的問題。紹興市日常執(zhí)法和歷次旅游市場專項整治中比較突出的問題有超范圍經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)和無證照經(jīng)營旅游業(yè)務(wù)。前者如一些戶外運(yùn)動公司和保健品公司私下承攬旅游業(yè)務(wù)等。后者如有的旅行社營業(yè)網(wǎng)點未按照規(guī)定辦理《備案證明》擅自營業(yè)。

四、紹興市旅游市場存在的主要問題

（一）監(jiān)管主體缺位，執(zhí)法人員數(shù)量少且素質(zhì)不高

無論是從規(guī)模上、還是從數(shù)量上，紹興市執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員數(shù)量都難以滿足旅游業(yè)迅速發(fā)展的需要及旅游者日益增高的要求。大部分旅游質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)為全額事業(yè)單位，旅游執(zhí)法活動受旅游局委托，沒有執(zhí)法主體的合法地位，不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任。此外，各區(qū)縣旅游質(zhì)監(jiān)部門普遍面臨著工作人員短缺，質(zhì)監(jiān)和行管“借崗混用”普遍存在，專業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)和能力缺乏的困境，導(dǎo)致制度流于形式，無法落實。

（二）監(jiān)管職能和手段有限，部門間職能交叉

從監(jiān)管職能上來講旅游質(zhì)監(jiān)部門有權(quán)直接對旅行社、導(dǎo)游人員和團(tuán)隊旅游進(jìn)行監(jiān)管處置，但《導(dǎo)游法》并沒有明確具體的法律責(zé)任和監(jiān)管部門，對新興業(yè)態(tài)如民宿、漂流、戶外運(yùn)動等也沒有形成完整的監(jiān)管依據(jù)和手段。此外，旅游管理部門處于相對弱勢地位，難以引起足夠重視，致使由旅游部門牽頭的執(zhí)法行動往往效果欠佳，并由此產(chǎn)生了各個部門之間交叉地帶責(zé)任歸屬不清和權(quán)力機(jī)關(guān)之間相互扯皮、相互推諉等現(xiàn)象。

（三）監(jiān)管保障不完善，監(jiān)督制度不明確

對于監(jiān)管機(jī)制的保障措施如紹興市范圍內(nèi)的征信平臺還處在建設(shè)階段，信用網(wǎng)站建設(shè)尚不健全，也未與全國聯(lián)網(wǎng)。此外，誠信獎懲體系仍然停留在呼吁階段，對失信企業(yè)的懲戒力度不夠，對誠信企業(yè)的保護(hù)力度也不足。對于監(jiān)管機(jī)制的外部監(jiān)督機(jī)制也不夠完善，各監(jiān)管主體尚未有效發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)督制度尚不明確，渠道也偏向單一化。

五、加強(qiáng)紹興市旅游市場監(jiān)管的建議

（一）解決執(zhí)法主體錯位，依法落實旅游市場監(jiān)管責(zé)任

首先，需要健全紹興市和下屬區(qū)縣旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確旅游行政執(zhí)法主體性質(zhì)和地位。其次，要強(qiáng)化政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，推動建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，對于新業(yè)態(tài)等要明確各相關(guān)部門責(zé)任，盡快制定旅游市場綜合監(jiān)管責(zé)任清單，并向社會公開；此外，需要優(yōu)化機(jī)構(gòu)和人員配置，適當(dāng)增加編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，定崗定編，專人專崗。

（二）調(diào)整體制機(jī)制，分離行管和質(zhì)監(jiān)部門

從頂層設(shè)計上切實強(qiáng)化市旅委的牽頭抓總、綜合協(xié)調(diào)職能，著力解決目前紹興市范圍內(nèi)行管和質(zhì)監(jiān)混用的現(xiàn)狀，著重提高質(zhì)監(jiān)的地位。根據(jù)職能歸屬和權(quán)利清單將質(zhì)監(jiān)和行管分離，設(shè)置行管科為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，質(zhì)監(jiān)所為旅游局下屬事業(yè)單位。

（三）拓寬監(jiān)督渠道，逐步實現(xiàn)旅游行業(yè)自治管理

要建立健全監(jiān)督機(jī)制，提高旅游者參與監(jiān)督的熱情，充分發(fā)揮行業(yè)組織、旅游相關(guān)企業(yè)、旅游志愿者等社會公眾的監(jiān)督作用，構(gòu)建多渠道的旅游市場監(jiān)督體系。此外，函需規(guī)范網(wǎng)絡(luò)化時代自媒體手段的監(jiān)督手段，避免失實報道。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管手段，著力推動旅游綜合監(jiān)管平臺建設(shè)

紹興市要從旅游市場監(jiān)管和治理規(guī)范的實際需要出發(fā)，借助于大數(shù)據(jù)平臺，開發(fā)建立旅游市場動態(tài)監(jiān)管平臺，推動實現(xiàn)旅行社數(shù)據(jù)電子化管理、旅游投訴網(wǎng)上受理等功能，初步實現(xiàn)旅游旅游標(biāo)準(zhǔn)合同化、合同管理電子化和管理過程的動態(tài)化監(jiān)管，提高旅游監(jiān)管的效率和質(zhì)量，并推動建立誠信獎懲平臺公示。

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作者簡介：高婷（1991- ），女，浙江紹興人，助教，研究方向：旅游管理、旅游規(guī)劃；常穎（1987- ），女，浙江湖州人，講師，研究方向：旅游管理、旅游規(guī)劃。