我國散煤綜合施治的回顧與展望

文 李雪玉

2017年中國散煤治理成效顯著，2018年是“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃”的開局之年，治理難度將倍增，最大的難點(diǎn)在于如何做好平衡，統(tǒng)籌兼顧。

秋曾是文人墨客眼中最美的景致。老舍說過，“秋天一定要住在北平，北平的秋天沒有一樣不令你滿意的”。然而時光流轉(zhuǎn)，近年來，北京甚至整個北方的秋天常常遭受霧霾的困擾。北方地區(qū)、秋冬季節(jié)，即是霧霾污染頻發(fā)的地點(diǎn)和時間，也是散煤燃燒的主要區(qū)域和高峰時段 。

現(xiàn)階段狹義的散煤是指城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民取暖和炊事等燃煤；廣義的散煤是指電力和工業(yè)集中燃煤以外的散燒煤，包括工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等領(lǐng)域中使用的小鍋爐（35蒸噸及以下）、小窯爐、小煤爐等燃煤，這些散燒煤通常煤質(zhì)較差、量大面廣、分散使用、直燃直排。

從散煤消費(fèi)的分布和構(gòu)成來看，我國散煤消費(fèi)約占全國煤炭消費(fèi)的20%，主要集中在工業(yè)和民用兩大領(lǐng)域。其中工業(yè)領(lǐng)域的散煤消費(fèi)主要來自落后產(chǎn)能和小型供熱鍋爐；民用散煤總量2億多噸，其中超過90%來自北方地區(qū)農(nóng)村居民冬季取暖。從散煤的環(huán)境外部特征來看，1噸散煤的大氣污染物排放量是1噸電煤的10～15倍。民用散煤在冬季污染的貢獻(xiàn)中超過50%。

這些特點(diǎn)決定了散煤治理不僅是煤炭消費(fèi)總量控制和大氣污染防治的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是能源轉(zhuǎn)型的托底任務(wù)?！按髿馐畻l”實施以來，散煤治理逐年加碼，尤其是收官之年力度空前，然成效幾何？今年是“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃”開啟的第一年，散煤治理這塊最難啃的骨頭，究竟難在哪里？

過去一年散煤治理成效顯著

2017年，散亂污企業(yè)整治、落后產(chǎn)能淘汰、工業(yè)小鍋爐淘汰、禁煤區(qū)建設(shè)以及民用散煤“雙替代”等行動措施的強(qiáng)力推進(jìn)，政府補(bǔ)貼以及最嚴(yán)環(huán)保督查的有效護(hù)航，使得散煤治理成效顯著。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)和調(diào)研數(shù)據(jù)整理，2017年，京津冀及周邊地區(qū)淘汰10萬余臺燃煤小鍋爐，散亂污企業(yè)整治共涉及近30萬家企業(yè)，完成民用“雙替代”近600萬戶。其中，“2+26”城市淘汰燃煤小鍋爐4.4萬臺；淘汰小煤爐等散煤燃燒設(shè)施10萬多個；清理整頓“散亂污”企業(yè)6.2萬余家；民用“雙替代”完成475萬戶，建成約1萬平方公里的“散煤禁燃區(qū)”。

10月27日，北京國家大劇院在藍(lán)天白云的襯托下顯得格外壯觀靚麗。CNSphoto供圖

散煤削減的同時，藍(lán)天變多了，幸福感增強(qiáng)了。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)，2017年10-12月，京津冀大氣污染傳輸通道“2＋26”城市PM2.5平均濃度71微克／立方米，同比下降34.3%。根據(jù)環(huán)保部門專家團(tuán)隊的測算結(jié)果，2017年“雙替代”使整個京津冀地區(qū)全年P(guān)M2.5平均濃度下降至少2.3微克/立方米；“散亂污”企業(yè)整治、散煤清潔化替代對2017年京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度下降分別貢獻(xiàn)了27%和21%。北京市冬季PM2.5濃度大幅降低，散煤治理貢獻(xiàn)率達(dá)40%左右。

總體而言，2017年，重點(diǎn)區(qū)域散煤治理一刀切的政策得到了一定程度的矯正，在“雙替代”的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)因地制宜，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱；農(nóng)村清潔取暖工作破題，但經(jīng)濟(jì)性難點(diǎn)尚未解決、清潔能源的冬季供應(yīng)短缺問題突出；散亂污企業(yè)整治和工業(yè)小鍋爐淘汰工作初見成效，但仍須加大力度，疏堵結(jié)合，避免散煤復(fù)燒；環(huán)保督查新常態(tài)有待進(jìn)一步下沉，為下一步的散煤治理工作保駕護(hù)航；散煤治理工作仍然依賴政府補(bǔ)貼，而補(bǔ)貼時效和退出機(jī)制或成本分?jǐn)偟拈L效機(jī)制有待進(jìn)一步明確。

散煤治理難在統(tǒng)籌兼顧

在過去一年的基礎(chǔ)上，2018年，“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃”的開局之年，散煤治理主要戰(zhàn)區(qū)擴(kuò)圍，政策目標(biāo)再加碼。根據(jù)兩大重點(diǎn)區(qū)域的行動計劃，京津冀及周邊城市要完成散煤替代362萬戶，汾渭平原要完成散煤替代161萬戶，合計替代523萬戶。此外，散亂污企業(yè)整治、小鍋爐淘汰及落后產(chǎn)能淘汰工作仍是重要內(nèi)容。

中國散煤綜合施治任重道遠(yuǎn)，隨著工作的推進(jìn)并逐步邁向深水區(qū)，難度也將倍增，其最大的難點(diǎn)在于如何在以下方面做好平衡，統(tǒng)籌兼顧。

首先，如何統(tǒng)籌不同部門的訴求點(diǎn)，增強(qiáng)各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動。只有將散煤治理與能源發(fā)展規(guī)劃、藍(lán)天保衛(wèi)行動計劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)部署、北方地區(qū)清潔取暖規(guī)劃、建筑節(jié)能要求以及相關(guān)的財政補(bǔ)貼政策等統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進(jìn)，爭取在有限的投入中，實現(xiàn)社會利益的最大化。

其次，如何在供應(yīng)有保障、能效最大化、排污最小化、經(jīng)濟(jì)成本可承受、治理效果可持續(xù)的原則中做好平衡。過去的經(jīng)驗告訴我們，源頭把控看似“釜底抽薪”，但若不解決清潔能源供應(yīng)問題，散煤必然復(fù)燒。此外，經(jīng)濟(jì)性痛點(diǎn)不解決，過度依賴政府補(bǔ)貼的現(xiàn)狀是不可持續(xù)的。

再次，如何在短期和長期的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃中做好平衡，兼顧溫暖過冬與清潔取暖兩項民生。我國正處于能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，從長期來看，綠色、低碳是大勢所趨，農(nóng)村居民同等享用清潔能源的權(quán)利以及清潔能源利用所帶來的室內(nèi)環(huán)境和健康效益。短期來看，清潔能源利用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項長期工程，工業(yè)散煤治理和民用清潔取暖需要大量投入。如何在短期和長期中做好平衡，在清潔能源利用提效降本、居民收入和取暖支付意愿逐步提升、政府補(bǔ)貼走向退出的過程中兼顧溫暖過冬與清潔取暖，是一項重要課題。

最后，如何在“企業(yè)為主、政府推動、居民可承受”中找到平衡。促進(jìn)新商業(yè)模式的低成本參與，完善成本分擔(dān)機(jī)制，以確保政府財政、清潔能源供應(yīng)商、終端用戶的三方財務(wù)可持續(xù)。探索建立PPP等新興投資模式，著力降低新主體、新模式融資成本，重點(diǎn)考慮財政資金能否撬動民間投資。結(jié)合市場需求，鼓勵企業(yè)提供多樣化的綜合能源解決方案。

下一步工作的幾點(diǎn)建議

首先，建立散煤治理高層級協(xié)調(diào)機(jī)制，明確散煤治理總體規(guī)劃。參考“替代優(yōu)先、清潔煤保底”的原則，制定清潔替代目標(biāo)與替代路徑優(yōu)先序，和過渡性兜底政策，如清潔燃燒、清潔型煤、限時替代、限定用煤方式等做法。堅持分類施策，先城鎮(zhèn)后農(nóng)村，生活生產(chǎn)并重。同時，明確可再生能源利用在清潔取暖中的優(yōu)先地位，因地制宜，多能互補(bǔ)。

其次，民用散煤治理重點(diǎn)解決清潔能源供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)性問題。民用散煤治理的既定大計是清潔取暖，難點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)村清潔取暖的關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)性，因此要加快清潔能源利用的提效降本工作。另一方面，2017年，京津冀及周邊地區(qū)“雙替代”約600萬戶，其中月70%選用氣代煤的技術(shù)路徑。主要是因為電網(wǎng)增容需要前期規(guī)劃，建設(shè)周期比較長，投入較大，但去年冬季出現(xiàn)的供需矛盾、氣源和價格穩(wěn)定性等諸多問題給我們留下了深刻教訓(xùn)。

工業(yè)散煤治理中，小鍋爐淘汰和散亂污企業(yè)整治工作應(yīng)在全國層面開展，杜絕污染轉(zhuǎn)移和返煤現(xiàn)象。提高標(biāo)準(zhǔn)、加大力度、疏堵結(jié)合、做好臺賬、動態(tài)跟蹤。

再次，構(gòu)建散煤治理和清潔取暖大數(shù)據(jù)平臺和相關(guān)的監(jiān)測平臺。加強(qiáng)清潔能源供需研判，動態(tài)識別供需的區(qū)域匹配；追蹤清潔取暖項目的建筑節(jié)能水平、房改房情況、工程進(jìn)度、設(shè)備運(yùn)行、維護(hù)服務(wù)、補(bǔ)貼發(fā)放等，提供清潔能源斷供的風(fēng)險識別和應(yīng)急預(yù)案，并對異常情況進(jìn)行事故報警等；建立中小企業(yè)信息共享平臺，提供不同區(qū)域工業(yè)園區(qū)的準(zhǔn)入條件和集中熱源和污染控制系統(tǒng)的情況，“散亂污”企業(yè)及各行業(yè)落后產(chǎn)能的排查和整治的電子臺賬，動態(tài)追蹤系統(tǒng)。

最后，加強(qiáng)政策實施的效果評估與信息反饋機(jī)制；建立長效的投入保障機(jī)制以及補(bǔ)貼時效和退出機(jī)制，還原清潔取暖的市場屬性。此外，加強(qiáng)監(jiān)管，環(huán)保督查新常態(tài)繼續(xù)下沉，狠抓落實，同時，加強(qiáng)各相關(guān)部門的信息公開和公眾教育也非常重要。