關(guān)于構(gòu)建自然人納稅信用體系的研究

◎文/陳 娟

一、構(gòu)建自然人納稅信用體系的必要性

（一）是加強(qiáng)稅收征管、提高納稅遵從的需要

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”、“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革”，為我國今后直接稅的改革指明了方向。直接稅的改革，無不關(guān)系到自然人的稅收，完善的自然人稅收征管制度是稅制改革的必備條件。因此，在《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中，明確提出要建立自然人稅收管理體系。構(gòu)建自然人稅收管理體系，其前提是要建立完善的自然人納稅信用體系。構(gòu)建自然人納稅信用體系，對自然人的納稅信用進(jìn)行評價，能夠?qū)ζ溥M(jìn)行激勵或懲戒，解決自然人稅收征管中面臨的納稅人數(shù)量多、流動性大、納稅遵從度低等難題，從而保障稅制改革順利實施。

構(gòu)建自然人納稅信用體系，納稅信用評價主體的范圍擴(kuò)展至企業(yè)的法人、股東、財務(wù)負(fù)責(zé)人等人群及會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員，此類人群不僅自身的納稅情況將會被給予信用評價，其所在企業(yè)的納稅情況或從事的中介服務(wù)的誠信情況，也將被納入其本人信用評價的范圍。由此，基于上述人群的影響力，自然人納稅信用的效應(yīng)將會被放大，不僅會提高自身依法納稅的意識，而且會提升法人納稅人的納稅遵從度，督促中介機(jī)構(gòu)誠信服務(wù)，促進(jìn)誠信納稅的社會環(huán)境的建立。

（二）是加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)的需要

黨的十八屆三中全會提出了 “建立健全社會征信體系。褒揚(yáng)誠信，懲戒失信”的總體部署，為我國建設(shè)完善健康的社會信用體系提出了要求也指明了方向。國務(wù)院總理李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，加快社會信用體系建設(shè)，推進(jìn)政府信息共享，推動建立自然人、法人統(tǒng)一代碼，對違背市場競爭規(guī)則和侵害消費者權(quán)益的企業(yè)建立黑名單制度，讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通。

為加快我國建設(shè)社會信用體系建設(shè)，國務(wù)院先后頒布了 《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》和《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》兩個文件，2016年國務(wù)院辦公廳下發(fā) 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)個人誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國個人誠信體系的建設(shè)已經(jīng)在積極發(fā)展的進(jìn)程中。

納稅信用是社會信用體系的重要組成部分，《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020 年）》 明確指出，要加強(qiáng)工商、稅務(wù)等重點領(lǐng)域的信用記錄建設(shè)，完善行業(yè)信用記錄和從業(yè)人員信用檔案。隨著稅收征管水平的提高及稅收信息化的建設(shè)與發(fā)展，稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握納稅人誠信納稅方面的重要信息，覆蓋面廣，信息全，全面建立納稅人信用記錄，將自然人納稅信用涵蓋其中，納入統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，依法向社會公開，與相關(guān)部門實行聯(lián)合懲戒，能夠促進(jìn)個人誠信體系建設(shè)，充分發(fā)揮納稅信用在社會信用體系中的基礎(chǔ)性作用，為增強(qiáng)國家治理能力提供有力支撐。

二、構(gòu)建自然人納稅信用體系的相關(guān)配套制度

構(gòu)建完善的自然人納稅信用體系，需要國家、社會、稅務(wù)機(jī)關(guān)建立完善的配套制度與之并行。

（一）加快信用法制建設(shè)

近年來，我國信用建設(shè)工作取得了一定的成效，不同行業(yè)的信用建設(shè)正在如火如荼的開展，人們的誠信意識也在逐漸加強(qiáng)。但是，社會信用領(lǐng)域立法缺失，成為制約社會信用系統(tǒng)化建設(shè)的一個瓶頸。國家關(guān)于規(guī)范社會信用的幾個規(guī)定 （國發(fā)〔2014〕21 號、國發(fā)〔2016〕33號、國辦發(fā)〔2016〕98 號）均為規(guī)范性文件，立法層級過低。在稅收領(lǐng)域，稅務(wù)總局于2014年7月重新設(shè)計出臺了 《納稅信用管理辦法 （試行）》和《納稅信用評價指標(biāo)和評價方式（試行）》，實現(xiàn)了納稅信用評價指標(biāo)、評價方式和工作流程的全國統(tǒng)一，但同樣存在立法層級過低的問題。

在社會信用的法律關(guān)系中，一方是信用的評價方和發(fā)布方，另一方是被評價方——信用主體，發(fā)生激勵或懲戒時，還會涉及第三方使用方 （當(dāng)信用評價方使用納稅信用時，第三方與第一方會重合）。在對信用主體的信用評價、對失信行為懲戒等方面，如何處理好與憲法、民法保護(hù)個人隱私、個人權(quán)利的關(guān)系，成為必須面對的一個問題。因此，加快制定《社會信用法》成為當(dāng)務(wù)之急，在借鑒國際信用立法經(jīng)驗上，系統(tǒng)構(gòu)建社會信用建設(shè)的基本法律規(guī)則，實現(xiàn)社會信用法治化，從法律層面授權(quán)相關(guān)部門信用評價、公布、激勵、懲戒的權(quán)利，保護(hù)信用主體的合法權(quán)益。

在納稅信用領(lǐng)域，建議在對《稅收征管法》的修正草案中，增加納稅信用相關(guān)內(nèi)容，盡快將自然人納稅信用納入納稅信用的范疇，為建立自然人納稅信用體系，提供合法性保障。

（二）建立自然人稅收征管制度

自然人納稅信用體系的建設(shè)與自然人稅收征管水平是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系，完善、公平、先進(jìn)的稅收征管制度，能夠提供全面、系統(tǒng)、真實的納稅信用信息，為科學(xué)、準(zhǔn)確、客觀地進(jìn)行納稅信用評價提供依據(jù)，從而為推進(jìn)社會信用體系建設(shè)貢獻(xiàn)稅收力量。而稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅信用評價結(jié)果的應(yīng)用，在社會信用體系下的其他部門對納稅信用評價結(jié)果的應(yīng)用，建立良好的聯(lián)合激勵懲戒機(jī)制，則會有效地促進(jìn)稅收征管的質(zhì)效。

將自然人納稅信用等級評定納入納稅信用評定范圍，加強(qiáng)自然人納稅信用建設(shè)，使納稅信用等級成為納稅人一種重要的經(jīng)濟(jì)資源和寶貴商譽(yù)，成為每個人的第二重“身份證”。建立統(tǒng)一社會信用代碼制度，以自然人身份證件號碼作為唯一的納稅人識別號和社會信用代碼。建立自然人稅收風(fēng)險管理機(jī)制，區(qū)分不同風(fēng)險等級，進(jìn)行差別化應(yīng)對，加強(qiáng)對高收入、高凈值自然人的稅收征管。以防范稅收風(fēng)險為導(dǎo)向，科學(xué)配置征管資源，形成覆蓋 “數(shù)據(jù)采集—風(fēng)險分析—推送應(yīng)對—反饋考核”全流程的閉環(huán)管理。順應(yīng)大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”時代潮流，推進(jìn)業(yè)務(wù)與技術(shù)的深度融合，積極實現(xiàn)大數(shù)據(jù)對自然人稅收管理的支撐作用。建成自然人征管系統(tǒng)，并實現(xiàn)與個人收入和財產(chǎn)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，對自然人實行建檔管理，建設(shè)自然人數(shù)據(jù)庫，覆蓋個人所得稅及社保費的核心業(yè)務(wù)。

（三）加強(qiáng)征稅信用建設(shè)

構(gòu)建自然人納稅信用評價體系，最終目的不是對自然人的納稅信用進(jìn)行評價和進(jìn)行激勵或懲戒，其真正目的是提升自然人納稅人的稅法遵從度，提高自然人的誠信納稅意識，進(jìn)而促進(jìn)整個社會個人誠信體系的建設(shè)，營造“守信光榮、失信可恥”的良好社會氛圍。政務(wù)誠信是社會信用體系建設(shè)的關(guān)鍵，稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅信用，對自然人納稅人的納稅信用發(fā)揮著重要的表率和導(dǎo)向作用。

稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅信用的建設(shè)，體現(xiàn)在推進(jìn)依法治稅和納稅服務(wù)的進(jìn)程中。依法治稅為誠信納稅提供法律保障，納稅服務(wù)為誠信納稅提供有效路徑。要加強(qiáng)稅收立法的力度，減少法律地位較弱的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的數(shù)量，加強(qiáng)稅法的可操作性和征管程序的簡化和便捷程度，樹立稅收的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，增強(qiáng)納稅人的信用程度。稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)規(guī)范執(zhí)法，提高稅收執(zhí)法水平。明確稅務(wù)執(zhí)法人員的責(zé)任和義務(wù)以及法定權(quán)限和執(zhí)法程序，加大對稅務(wù)行政執(zhí)法合法性和合理性的監(jiān)督，保證權(quán)力在陽光下運行。同時，要優(yōu)化納稅服務(wù)，尊重納稅人合法權(quán)利，要把積極為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的稅收服務(wù)作為保證納稅人誠信納稅的前提，通過提升納稅服務(wù)水平，引導(dǎo)納稅人納稅信用的建立。

三、建立自然人納稅信用評價體系的設(shè)想

自然人納稅人具有數(shù)量多、流動性大、稅收負(fù)擔(dān)直接、納稅痛感高等特點。信用評價的應(yīng)用，會直接涉及其切身利益，容易引發(fā)矛盾，引起爭議。自然人納稅信用體系的搭建，包括參評主體的范圍、評價指標(biāo)的建立、當(dāng)事人權(quán)益的維護(hù)及爭議的解決等，均需結(jié)合自然人納稅人的特點及考慮自然人納稅人自行申報納稅的范圍而設(shè)定，要充分考慮稅收成本，把維護(hù)社會穩(wěn)定作為前提。

（一）自然人納稅信用主體的范圍

1.逐漸推進(jìn)、逐步擴(kuò)圍

自然人納稅信用主體的范圍包括法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的所有個人，同時應(yīng)將參與企業(yè)經(jīng)營的主要負(fù)責(zé)人及涉稅中介機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員等其他人群納入其中。當(dāng)前，應(yīng)以重點人群為重點，伴隨著社會信用體系及自然人稅收征管制度的完善，參評主體逐步擴(kuò)展至所有的自然人納稅人。

2.以“重點領(lǐng)域、重點人群”為重點

重點領(lǐng)域人群可以包括公務(wù)員、會計審計人員、律師、教師、醫(yī)師、執(zhí)業(yè)藥師、評估師、稅務(wù)師、金融從業(yè)人員等人群。重點人群既包括“高收入、高凈值”人群，又可以包括企業(yè)法定代表人及相關(guān)責(zé)任人、主要負(fù)責(zé)人、合伙人、高級管理人員、股東等人群。

3.與自然人稅收征管現(xiàn)實相銜接

將征管中發(fā)現(xiàn)的缺失納稅信用的人群納入其中，如偷逃稅款的自然人、經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令繳納稅款拒不繳納的自然人、企業(yè)欠稅的法定代表人。

（二）自然人納稅信用信息的采集

1.搭建全國統(tǒng)一的自然人納稅信用管理平臺

以公民身份號碼制度為基礎(chǔ)，以個人為單位歸集自然人信用信息。平臺可以自動采集“金稅三期”三系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息，同時可以進(jìn)行人工輸入，后者需要至少兩級審核。

2.自然人信用信息的范圍

包括基本信息、納稅信息、違法信息、關(guān)聯(lián)信息?；拘畔ㄗ匀蝗说男彰?、身份證號碼、工作單位、住址、聯(lián)系電話等信息。納稅信息包括申報信息、繳稅信息等信息。違法信息包括違反稅法的信息 （如逾期申報），同時包括對應(yīng)的行政處罰、加征滯納等信息。關(guān)聯(lián)信息包括法定代表人、財務(wù)負(fù)責(zé)人、股東等人群與其所在企事業(yè)單位的納稅信用、納稅遵從度相關(guān)聯(lián)的信息。

3.需要注意的問題

信息采集時，應(yīng)保證信用信息的客觀、真實、準(zhǔn)確和及時更新。同時，應(yīng)注意區(qū)分代扣代繳申報信息與自然人自行申報信息，二者不能混淆。納稅信息應(yīng)包含代扣代繳申報信息，而對違法信息的采集，因代扣單位的過錯造成的違法信息，不應(yīng)采集。而對違法行為，一定要有痕跡化管理，防止事后出現(xiàn)糾紛。

（三）自然人納稅信用評定方式及指標(biāo)設(shè)定

1.自然人納稅信用評定方式

有三種可選擇模式：

（1）信用積分制。此種方式以加分和減分積累而成，分值的多少代表信用的高低，具有延續(xù)性，不涉及年度清零。

（2）信用等級評定制。以100分為初始分值，按照失信指標(biāo)進(jìn)行扣分，按分?jǐn)?shù)高低將納稅信用劃分為A、B、C、D等幾個等級，等級的高低代表信用的高低。一般以一個或幾個自然年度為一個評定周期。

（3）失信個案評定制。對稅收違法行為采取正列舉的方式，以確認(rèn)納稅失信，與第三方合作進(jìn)行聯(lián)合懲治，不涉及評定分?jǐn)?shù)與等級，如稅收違法“黑名單”制。

建議當(dāng)前對自然人納稅信用的評定，采取信用等級評定制，對嚴(yán)重失信行為以多扣分值的形式體現(xiàn)，并進(jìn)行聯(lián)合懲治。待條件成熟，可采取信用積分制。

2.自然人納稅信用評定指標(biāo)

評定指標(biāo)包括評定指標(biāo)的范圍與評定指標(biāo)的分值。在考慮采用信用等級評定制的基礎(chǔ)上，評定指標(biāo)的范圍應(yīng)以征管法及其他稅法列舉的自然人違法行為為準(zhǔn)，而評定指標(biāo)的分值，則應(yīng)視違反稅法行為的后果、主觀情節(jié)、改正情況等內(nèi)容相綜合設(shè)定。

（四）自然人納稅信用的應(yīng)用

1.內(nèi)部應(yīng)用

將自然人納稅信用等級與稅收風(fēng)險管理對接，對不同信用等級的納稅人實行納稅服務(wù)、風(fēng)險提示、納稅評估、稅務(wù)稽查等差別式管理。對守信者，除設(shè)置辦稅“綠色通道”外，應(yīng)設(shè)計更多的優(yōu)惠措施。對失信者，在一定時間內(nèi)要加強(qiáng)重點評估和稽查管理力度，并加大對偷、逃、抗、騙稅的打擊力度，加大失信成本。

2.外部應(yīng)用

推動聯(lián)合懲戒機(jī)制，使守信者受益、失信者受限。逐步與全國和地方信用信息共享平臺對接，不同省份地稅局可以根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣庞皿w系建設(shè)，擴(kuò)展外部應(yīng)用，實行聯(lián)合懲戒，如將嚴(yán)重失信行為納入個人征信記錄。對企事業(yè)單位納稅方面嚴(yán)重失信的行為，在記入企事業(yè)單位信用記錄的同時，記入其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和其他負(fù)有直接責(zé)任人員的個人納稅信用記錄；對中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員提供服務(wù)的誠信情況，計入個人納稅信用記錄。通過建立完整的個人納稅信用記錄數(shù)據(jù)庫及聯(lián)合懲戒機(jī)制，使失信懲戒措施落實到人。

（五）信用主體權(quán)益維護(hù)及爭議解決

1.健全自然人納稅信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制

這是維護(hù)公平正義、維護(hù)自然納稅人合法權(quán)利的需要，也是構(gòu)建自然人納稅信用的前提。首先，要保障自然人納稅信息的安全和對自然人隱私的保護(hù)。其次，要賦予自然人對自身納稅信用的查詢權(quán)。若自然人對稅務(wù)機(jī)關(guān)的信用評價或信用信息存在異議，自然人應(yīng)有提出質(zhì)疑的權(quán)利和提出行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。稅務(wù)機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)信用評價適用的評價指標(biāo)不正確時，應(yīng)及時調(diào)整對自然人的信用評價，修改自然人信用記錄，并將最新的信用評價結(jié)果告知聯(lián)合懲戒部門。

2.建立自然人納稅信用修復(fù)機(jī)制

《美國公平信用報告革新法》規(guī)定：自被裁定破產(chǎn)救濟(jì)之日起或法庭宣判之日起滿10年，民事訴訟、民事仲裁或逮捕記錄自執(zhí)行日期起滿7年，自拖欠稅款被繳清之日起滿7年，相關(guān)記錄均不得列入消費者信用報告等。構(gòu)建相應(yīng)的信用修復(fù)規(guī)則，也是我國構(gòu)建自然人納稅信用體系的重點內(nèi)容。自然人在規(guī)定期限內(nèi)糾正納稅失信行為、消除不良影響的，在一定年限之后應(yīng)不再作為信用評價指標(biāo)。

[1]白安義.完善中國納稅信用管理體系的基本構(gòu)想[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010，（18）.

[2]肖春明.關(guān)于我國納稅信用建設(shè)的研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2017，（3）.

[3]王偉.制定社會信用法刻不容緩[N].學(xué)習(xí)時報，2016-10-6.