領(lǐng)導(dǎo)干部海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)研究

■鄧楚蓉

一、國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究的現(xiàn)狀綜述

在對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源資產(chǎn)審計(jì)及海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)等相關(guān)文獻(xiàn)研究后，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)的研究成果并不多，還基本上處于真空狀態(tài)。國(guó)外雖然開展的環(huán)境審計(jì)相關(guān)的研究較早，成果也較為豐富，但是并沒有系統(tǒng)的研究自然資源資產(chǎn)審計(jì)的內(nèi)容。而我國(guó)雖然開展了超過 30年的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)，但就領(lǐng)導(dǎo)干部資源資產(chǎn)離任審計(jì)而言，它可以算是一種全新的審計(jì)行為，并且未有現(xiàn)成的、可供復(fù)制的審計(jì)模式。在梳理我國(guó)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)的相關(guān)研究文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)我國(guó)在該領(lǐng)域理論方面的研究還不夠深入，實(shí)踐方面的開展，目前都是在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)框架下作為一個(gè)小的子系統(tǒng)開展實(shí)施的，獨(dú)立開展還存在現(xiàn)實(shí)的困難，所以要開展該領(lǐng)域方面研究實(shí)踐還有很長(zhǎng)一段路要走。海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)文明狀況的改善有著現(xiàn)實(shí)的矛盾訴求，審計(jì)這一有力的工具，它的監(jiān)督和評(píng)價(jià)職能將會(huì)在上述矛盾中起著調(diào)和、平衡的作用。因此，開展領(lǐng)導(dǎo)干部海洋資源資產(chǎn)審計(jì)的研究不僅能豐富中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)理論體系，也有助于解決我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境。

二、透視領(lǐng)導(dǎo)干部海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)現(xiàn)狀

（一）審計(jì)依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)存在漏洞。

海域使用權(quán)的頒發(fā)由海洋管理職能部門來掌控，土地證由國(guó)土資源管理部門來掌控，兩者在具體業(yè)務(wù)上存在著一定的界線。在具體業(yè)務(wù)操作中，自然人或法人在取得海域使用權(quán)后，進(jìn)行海域相關(guān)的經(jīng)營(yíng)管理行為以取得收益，但是還存在圍填海后，海域使用權(quán)人要去國(guó)土資源部門換發(fā)土地使用權(quán)證，在此過程中，海域使用權(quán)所有者存在可能并沒有去海洋管理部門注銷海域使用權(quán)的情況，這會(huì)導(dǎo)致該所有者可能即會(huì)擁有海域使用權(quán)，又會(huì)擁有土地使用權(quán)，導(dǎo)致兩證并存的情況，這將會(huì)對(duì)海域管理及土地管理上產(chǎn)生沖突。表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是換發(fā)土地證由國(guó)土部門負(fù)責(zé)，海洋管理部門尚未與其建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制來掌握海域使用權(quán)證換發(fā)土地使用權(quán)證情況。這可能會(huì)造成海洋管理部門不了解換發(fā)后地類情況或?qū)е聝勺C并存等情況的發(fā)生；二是海洋管理部門未與省國(guó)土部門協(xié)商制定相應(yīng)的規(guī)定，規(guī)范海域使用權(quán)證換發(fā)土地使用權(quán)證的行為。這將不利于在換發(fā)權(quán)證過程中，有效預(yù)防該海域隨意變更用途的情況的發(fā)生；三是海洋功能區(qū)規(guī)劃未能與土地利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)對(duì)接。

（二）海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)依據(jù)薄弱。

海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表是通過建立海洋資源資產(chǎn)、負(fù)債及所有者權(quán)益核算賬戶的形式對(duì)我國(guó)國(guó)家和各個(gè)地區(qū)層面上海洋資源資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，通過對(duì)國(guó)家及各個(gè)地區(qū)的海洋資源資產(chǎn)的期初存量、期末存量建立分類核算，以及期間的增減變化量，這樣可以對(duì)我國(guó)海洋資源資產(chǎn)起到多方面的作用：一是可以很好地摸清國(guó)家及各個(gè)地區(qū)海洋資源資產(chǎn)的“家底”，讓政府部門及社會(huì)公眾了解海洋資源資產(chǎn)的存量。二是可以通過海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表的變化，容易了解海洋資源資產(chǎn)變化量。三是通過對(duì)海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表的存量、變量的分析，可以利用這些數(shù)據(jù)作為領(lǐng)導(dǎo)干部的任用依據(jù)。四是審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門等可以利用海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的履行責(zé)任情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。十八屆三中全會(huì)要求探索編制資源資產(chǎn)負(fù)債表，國(guó)家及各地區(qū)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)各界學(xué)者也都開始了相關(guān)方面的研究，但是由于資源資產(chǎn)的復(fù)雜性，使得海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表的建立不是一時(shí)半會(huì)就能完成的，是需要一定時(shí)間來完成的。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部海洋管理中承擔(dān)責(zé)任界定不清。

政府部門所作決策往往是集體討論的結(jié)果，因而要確定某個(gè)具體領(lǐng)導(dǎo)者在某決策中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任是很困難的。同時(shí)，由于領(lǐng)導(dǎo)干部海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作仍處于摸索階段，還沒有出臺(tái)類似于《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》用以確定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任的文件。并且，作為責(zé)任界定基礎(chǔ)的海洋資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、海洋資源資產(chǎn)管理保護(hù)考核評(píng)價(jià)體系、海洋資源資產(chǎn)登記制度等配套制度也未確立完善。無論是開發(fā)利用海洋資源資產(chǎn)，抑或是對(duì)其采取保護(hù)手段，從政策實(shí)施到效果初顯很可能是一個(gè)長(zhǎng)期而漫長(zhǎng)的過程，這就決定了某些決策對(duì)海洋資源資產(chǎn)所產(chǎn)生的影響具有滯后性。極有可能存在的情況是，某任領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)海洋資源資產(chǎn)狀況的變化是上一任乃至上上任領(lǐng)導(dǎo)所作決策產(chǎn)生的效果。而且必須要認(rèn)識(shí)到的是，海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)由于其審計(jì)對(duì)象、內(nèi)容等具有特殊性，其審計(jì)所覆蓋范圍寬泛、專業(yè)性要求強(qiáng)、時(shí)間跨度大可能會(huì)導(dǎo)致審計(jì)過程中捕捉到的海洋資源資產(chǎn)的變化情況是由現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)干部的決策造成的。因而不難發(fā)現(xiàn)，前后任領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任劃分面臨著巨大困難。雖然國(guó)家對(duì)各省海域范圍進(jìn)行了劃分，各省也在自己的管轄區(qū)域內(nèi)對(duì)海洋資源資產(chǎn)進(jìn)行開發(fā)利用，但它作為一種特殊的自然資源資產(chǎn)，其具有跨區(qū)域性，各省雖各自為利，但各海域政策的影響卻能相互交織，這就使得在相鄰區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任難以劃分。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部決策和項(xiàng)目效果的顯現(xiàn)具有滯后性。

審計(jì)時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的審計(jì)問題進(jìn)行問責(zé)時(shí)，難以客觀評(píng)價(jià)相關(guān)決策、項(xiàng)目的負(fù)面影響。如對(duì)漁業(yè)捕撈不加以控制就會(huì)造成生物量的減少，而生物量的減少并不是一下子就顯現(xiàn)出來的，并且也不能僅憑生物量的減少就判定是由于領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)漁業(yè)捕撈政策制定不到未造成的，還有可能是圍填海、資源過度開采導(dǎo)致環(huán)境破壞的結(jié)果。因此，即便能判定漁業(yè)政策制定的不到位確實(shí)造成了生物量的減少，但對(duì)其造成影響的準(zhǔn)確評(píng)估確實(shí)存在困難。

三、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)的建議

（一）加快健全海洋資源法律體系。

黨的十九大報(bào)告中指出：“全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障?！眹?guó)家海洋局也應(yīng)加快法治海洋的建設(shè)，依法治海，為實(shí)現(xiàn)海洋自然資源資產(chǎn)現(xiàn)代化管理打好基礎(chǔ)。在加快健全海洋資源法律體系時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)方面：

一是盡快研究制訂并出臺(tái)我國(guó)的《海洋基本法》，通過法制化形式來固化海洋的發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃和具體實(shí)施細(xì)則。

二是探索建立已出臺(tái)海洋法律的配套法規(guī)及體制機(jī)制。現(xiàn)有的許多海洋法律尚未配備有完備的實(shí)施細(xì)則，如《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》中對(duì)海域使用權(quán)變更的規(guī)定、海域資產(chǎn)評(píng)估的規(guī)定等。

三是加強(qiáng)海洋管理部門的內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)力制約機(jī)制。在海洋管理與保護(hù)的全過程，領(lǐng)導(dǎo)干部都要運(yùn)用法治思維，厲行法治，依法辦事。

（二）編制海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表。

海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表作為經(jīng)濟(jì)決策和環(huán)境資源保護(hù)的依據(jù)，同時(shí)也是領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核、責(zé)任評(píng)價(jià)的重要根據(jù)，應(yīng)當(dāng)從“價(jià)值量、實(shí)物量變化、質(zhì)量”等多維度來衡量國(guó)家海洋資源資產(chǎn)，既要反映海洋資源資產(chǎn)存量、價(jià)值量在某一期間內(nèi)的增減變化，又要能體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境受影響的程度。

1.完善海洋自然資源產(chǎn)權(quán)制度。

海洋自然資源產(chǎn)權(quán)制度關(guān)系到海洋自然資產(chǎn)的歸屬關(guān)系、主體責(zé)任、主體權(quán)利、主體利益等多方面。目前我國(guó)海洋自然資源產(chǎn)權(quán)制度暴露出諸多問題，如產(chǎn)權(quán)邊界不清晰性問題，一方面增加了海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的難度，另一方面造成各類自然資源之間監(jiān)管責(zé)任的重疊或缺失，兩者都對(duì)考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效、監(jiān)督落實(shí)其生態(tài)環(huán)境責(zé)任造成不便。

2.運(yùn)用信息化技術(shù)建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。

編制海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表首先需要解決的就是業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)采集問題，這是因?yàn)楹Ｑ筚Y源資產(chǎn)包含生物資源、礦藏資源、能源資源、化學(xué)資源等多項(xiàng)資源，而這些資源數(shù)據(jù)的采集工作又涉及多個(gè)部門，因而需要建立共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)部門之間資源數(shù)據(jù)的共享，提高工作效率。此外，一些審計(jì)人員反映，由于提供數(shù)據(jù)的各部門所使用的管理系統(tǒng)或軟件不一致，導(dǎo)致數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一口徑、數(shù)據(jù)格式也五花八門，這給審計(jì)人員進(jìn)行數(shù)據(jù)整合造成了巨大困難，而數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)象，也增加了審計(jì)工作量。因而，為了提高數(shù)據(jù)綜合利用率和審計(jì)效率，建立數(shù)據(jù)共享平臺(tái)時(shí)可以指定一個(gè)主管部門，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致和統(tǒng)計(jì)誤差糾正的問題，實(shí)行海洋資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理。

3.探索編制海洋資源資產(chǎn)負(fù)債表。

首先，各地可以根據(jù)其海域特點(diǎn)確定資源種類，并依據(jù)各海洋資源資產(chǎn)的特征、稀缺性等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行排序；其次，在評(píng)估各海洋資源資產(chǎn)的價(jià)值時(shí)，可以從實(shí)務(wù)存量和價(jià)值存量?jī)蓚€(gè)維度，進(jìn)行期初存量，當(dāng)期增加量、當(dāng)期減少量、期末存量的計(jì)量。需要注意的是，在編制資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)，應(yīng)把握住“期初存量＋本期增加量－本期減少量＝期末存量”這一主體原則，并側(cè)重于反映領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間海洋資源資產(chǎn)在存量上的變動(dòng)情況。

（三）探索“同審?fù)?zé)”并建立責(zé)任追究制。

領(lǐng)導(dǎo)干部海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)在原先要求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基礎(chǔ)上，又增加了對(duì)其環(huán)境責(zé)任、生態(tài)文明責(zé)任的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，也即符合我國(guó)建設(shè)“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)要求。審計(jì)人員在審查、評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間海洋資源資產(chǎn)管理情況，制定的決策執(zhí)行的情況及效果時(shí)，往往這些決策都是多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行表決的結(jié)果。因此，在實(shí)施海洋資源資產(chǎn)離任審計(jì)時(shí)，可以探索建立“同審?fù)?zé)”的機(jī)制，這樣不僅可以合理的分配利用審計(jì)資源，還可以明晰領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的責(zé)任。

對(duì)海洋主管部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行離任審計(jì)時(shí)，評(píng)價(jià)其任職期間做出的決策對(duì)環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)的影響自然是必要的。但是在環(huán)境領(lǐng)域存在這樣一個(gè)世界性難題，那就是環(huán)境問題具有滯后性。領(lǐng)導(dǎo)干部決策對(duì)環(huán)境的影響大多都是在項(xiàng)目運(yùn)行多年后才能顯現(xiàn)出來，所以，為了更加合理地評(píng)估這一影響，可以建立領(lǐng)導(dǎo)干部海洋資源資產(chǎn)生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制，把領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的履行與對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效評(píng)估捆縛在一起，讓生態(tài)責(zé)任如利劍懸空。“心有標(biāo)尺,行有戒尺”，方能走遠(yuǎn)。

［1］最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）環(huán)境審計(jì)工作小組（WGEA）.2002，從環(huán)境視角進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)的指南(草案)［S］.

［2］2004，環(huán)境管理體系、要求及使用指南［S］.