供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的財(cái)政政策研究

◎文/岳 凱

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景

2015年 11月 10日，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的概念在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上首次提出。2015年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要意義，同時(shí)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為核心，部署了2016年經(jīng)濟(jì)工作的五大任務(wù)：去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。2016年兩會(huì)《政府工作報(bào)告》中4次強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將其作為做好“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作的重點(diǎn)內(nèi)容以及2016年重點(diǎn)工作。2016年3月31日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》中將 “更加突出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為2016年度深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的總體要求。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央、國(guó)務(wù)院基于對(duì)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)判斷作出的長(zhǎng)期安排和重要選擇。從中長(zhǎng)期來看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期向好的基本面沒有變；經(jīng)濟(jì)韌性好、潛力足、回旋空間大的基本特質(zhì)沒有變；經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的良好支撐基礎(chǔ)和條件沒有變；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的前進(jìn)態(tài)勢(shì)沒有變。但從短期來看，全球經(jīng)濟(jì)低迷的外部壓力依然存在；國(guó)內(nèi)“三駕馬車”乏力，增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期與前期刺激政策消化期 “三期疊加”的影響加劇，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的壓力仍然較大。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域面臨著一系列不可回避的“病癥”：杠桿率高但增長(zhǎng)效應(yīng)遞減；房地產(chǎn)與土地財(cái)政問題嚴(yán)重；產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，拖累銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量；生態(tài)環(huán)境惡化，發(fā)展成本過高；貧富差距拉大、社會(huì)問題凸顯。如果一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不僅成本高、效應(yīng)減，而且會(huì)進(jìn)一步加重經(jīng)濟(jì)“病癥”。簡(jiǎn)單地用刺激消費(fèi)、擴(kuò)大出口與投資規(guī)模等需求側(cè)拉動(dòng)的手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際效用已經(jīng)呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，無法滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)亟需關(guān)注供給側(cè)的政策手段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要癥結(jié)在于供給側(cè)而非需求側(cè)。因此，要根治“病癥”，就要加大對(duì)供給側(cè)政策手段的使用力度，激發(fā)微觀主體的活力，減輕實(shí)體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本，提升我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展和經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的潛力。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路措施

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的“五大發(fā)展理念”，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了理論指導(dǎo)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，關(guān)鍵是提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益，全面提升中國(guó)各方面的要素生產(chǎn)力?，F(xiàn)階段，政策著力點(diǎn)在于加大供給側(cè)調(diào)整力度上，引導(dǎo)過剩產(chǎn)能供給側(cè)減量和結(jié)構(gòu)調(diào)整，達(dá)到與需求側(cè)相適應(yīng)的新水平，實(shí)現(xiàn)價(jià)格企穩(wěn)，企業(yè)盈利能力恢復(fù)，以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型再平衡。

2015年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，提出了“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底”的五大政策支柱以及“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的五大重點(diǎn)任務(wù)。“五大政策支柱”整體融合、有機(jī)結(jié)合、相互配合，旨在為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造更好的環(huán)境和條件。宏觀政策要穩(wěn)，就是要為結(jié)構(gòu)性改革營(yíng)造穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境；產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)，就是要準(zhǔn)確定位結(jié)構(gòu)性改革方向；微觀政策要活，就是要完善市場(chǎng)環(huán)境、激發(fā)企業(yè)活力和消費(fèi)者潛力；改革政策要實(shí)，就是要加大力度推動(dòng)改革落地；社會(huì)政策要托底，就是要守住民生底線?！拔宕笳咧е笔潜Ｕ瞎┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革落地的關(guān)鍵，也是推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的重點(diǎn)。

五大重點(diǎn)任務(wù)也就是“三去一降一補(bǔ)”，即去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板。這五大重點(diǎn)任務(wù)是一個(gè)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須抓住的重點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)?！拔宕笕蝿?wù)”的提出既體現(xiàn)了務(wù)實(shí)作風(fēng)，又體現(xiàn)了創(chuàng)新思維。從目前情況來看，五大任務(wù)取得了階段性進(jìn)展，鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能完成全年目標(biāo)，煤炭行業(yè)完成74%，全國(guó)待售商品房面積64577萬平方米，達(dá)到28個(gè)月最低；截至2017年6月末，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率同比下降0.8個(gè)百分點(diǎn)；減稅降費(fèi)新措施預(yù)計(jì)全年可為企業(yè)減負(fù)超過1萬億元；2017年上半年生態(tài)環(huán)保、教育、水利、交通投資分別增長(zhǎng) 46%、17.8%、17.5%和14.7%。

三、助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的財(cái)政政策

開展供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革離不開財(cái)政政策的全面參與。當(dāng)前財(cái)政政策與財(cái)政體制改革作為應(yīng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展難題、推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵內(nèi)容，對(duì)于提升經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的潛力、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革意義重大。總的來說，財(cái)政政策能夠通過減少企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本和支持科技創(chuàng)新等方面，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供政策資金支持。

（一）繼續(xù)減稅降費(fèi)，降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本

1.加大稅制改革力度。一是以“營(yíng)改增”為契機(jī)，繼續(xù)推進(jìn)增值稅改革，實(shí)現(xiàn)所有行業(yè)稅負(fù)下降。二是繼續(xù)擴(kuò)大小微企業(yè)稅收優(yōu)惠實(shí)施范圍，逐步對(duì)小微企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅，擴(kuò)大固定資產(chǎn)加速折舊范圍。三是積極深化資源稅、消費(fèi)稅等稅制改革，進(jìn)一步降低生產(chǎn)型企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。

2.清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。一是堅(jiān)決取消無法律依據(jù)的收費(fèi)和基金。二是全面梳理目錄內(nèi)的收費(fèi)項(xiàng)目，合并分散在不同部門、目的相近的收費(fèi)。三是切實(shí)加強(qiáng)涉企收費(fèi)的專項(xiàng)清理。

3.擴(kuò)大對(duì)中小企業(yè)的融資支持。一是拓寬中小企業(yè)融資渠道，研究適合中小企業(yè)的新型債務(wù)融資工具。二是適度放寬中小金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，以優(yōu)惠的條件和較低的利率為中小企業(yè)提供金融服務(wù)。

（二）加快市場(chǎng)出清，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

1.多措并舉消化房地產(chǎn)庫存。一是著力拓展庫存房地產(chǎn)使用模式，引導(dǎo)其向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、服務(wù)養(yǎng)老、房屋租住、棚改安置用房轉(zhuǎn)變。二是發(fā)揮財(cái)稅政策的消費(fèi)導(dǎo)向作用，如契稅減免、購房補(bǔ)貼、公積金優(yōu)惠貸款等政策。三是合理建設(shè)、分配公共服務(wù)配套設(shè)施，提升庫存房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值，如將學(xué)校、醫(yī)院、菜市場(chǎng)等設(shè)施靠近居住區(qū)，將物流、材料市場(chǎng)等設(shè)施靠近功能生產(chǎn)區(qū)。

2.加大農(nóng)業(yè)、新興服務(wù)業(yè)的扶持力度。一是以工業(yè)化的思路發(fā)展農(nóng)業(yè)，加大資金扶持力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目化、設(shè)施化、企業(yè)化。二是擴(kuò)大對(duì)“農(nóng)業(yè)+科技”、“農(nóng)業(yè)+旅游”等模式的補(bǔ)貼和優(yōu)惠。三是給予特定行業(yè)階段性稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)新興服務(wù)業(yè)走向“藍(lán)?！?，逐步分離出低效率的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)。

3.鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)兼并重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。一是完善企業(yè)兼并重組中資產(chǎn)增值、債務(wù)重組收益等稅收政策，通過信貸補(bǔ)助、貸款貼息等方式支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的兼并重組。二是加大政策制定和專項(xiàng)投入力度，如重點(diǎn)行業(yè)升級(jí)改造的財(cái)政貼息政策、安排節(jié)能減排專項(xiàng)資金等，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是加快制定高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)的稅收制度或準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從環(huán)保、能耗、工藝、設(shè)備等方面促使傳統(tǒng)生產(chǎn)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能、削減過剩產(chǎn)能。

4.清理“僵尸企業(yè)”。 一是清理、斬?cái)嘭?cái)政給予國(guó)有“僵尸企業(yè)”的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠。二是研究國(guó)有企業(yè)改革方案，鼓勵(lì)國(guó)有或社會(huì)資本實(shí)行寬松的還本付息政策參與國(guó)有資本整合。三是加大財(cái)政支持 “僵尸企業(yè)”職工安置、資產(chǎn)清理、轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)產(chǎn)、技術(shù)改造、境外轉(zhuǎn)移等方面的力度，完善退出機(jī)制。

（三）鼓勵(lì)科技研發(fā)，推動(dòng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新

1.加大創(chuàng)業(yè)平臺(tái)投入及補(bǔ)貼力度。一是加大孵化器、眾創(chuàng)空間等項(xiàng)目專項(xiàng)建設(shè)資金和土地資源的投入力度，降低微觀經(jīng)濟(jì)主體生產(chǎn)成本。二是給予創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)各項(xiàng)優(yōu)惠，如入駐費(fèi)、稅收、房租、水電費(fèi)、小額貸款等項(xiàng)目的補(bǔ)貼或減免。三是開辦各類免費(fèi)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、講座，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

2.完善政策促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。一是建立以高校為科技源頭，企業(yè)為科技產(chǎn)出的成果轉(zhuǎn)化模式，對(duì)高校和企業(yè)產(chǎn)學(xué)研實(shí)施專項(xiàng)補(bǔ)貼。二是加大對(duì)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，可考慮按產(chǎn)出成果設(shè)置梯度。三是以政府采購為杠桿提升對(duì)技術(shù)企業(yè)產(chǎn)出的支持，如采用預(yù)留采購份額、定向采購等措施。四是完善科技成果產(chǎn)出的增值稅優(yōu)惠政策，繼續(xù)加大研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的范圍和優(yōu)惠力度。

3.增加政府科技、教育、培訓(xùn)支出。一是優(yōu)化科技投入的結(jié)構(gòu)，適度向重大項(xiàng)目關(guān)鍵技術(shù)、民生、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾斜。二是增加教育支出，加強(qiáng)技校的設(shè)施建設(shè)、設(shè)備投入、師資隊(duì)伍，發(fā)揮技術(shù)人才輸送作用。三是強(qiáng)化就業(yè)、培訓(xùn)專項(xiàng)資金的使用，以職業(yè)技能鑒定中心為主體，以成人大學(xué)、培訓(xùn)公司為依托開展各類職業(yè)技能培訓(xùn)。

（四）創(chuàng)新理財(cái)模式，提升對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持

1.推廣“財(cái)政+金融”模式。設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以市場(chǎng)化運(yùn)作方式加大資金扶持力度，如為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新企業(yè)提供低息貸款、信用擔(dān)保等，并探索采用投入注冊(cè)資本金、階段參股等形式扶持新興產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.運(yùn)用PPP模式緩解財(cái)政壓力。一是運(yùn)用PPP模式獲取社會(huì)資金、人力、技術(shù)資本和管理水平，讓社會(huì)資本在參與部分國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)和收益權(quán)證券化的過程中，提高公共服務(wù)供應(yīng)效率，如參股供熱、供電、污水處理、垃圾處理等項(xiàng)目。二是探索PPP模式緩解地方債務(wù)壓力的可能性。

3.加強(qiáng)人才引進(jìn)。一是以地區(qū)未來主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，加大薪酬福利激勵(lì)力度，引進(jìn)對(duì)口人才，如發(fā)放住房補(bǔ)貼、安家費(fèi)、職務(wù)或職稱待遇、項(xiàng)目啟動(dòng)費(fèi)等。二是評(píng)價(jià)人才引進(jìn)的產(chǎn)出效應(yīng)，完善與人才引進(jìn)相配套的二次激勵(lì)和淘汰制度。三是依托引進(jìn)人才發(fā)揮集聚效應(yīng)和傳幫帶作用，加大培養(yǎng)本地人才的資金投入力度。

（五）加強(qiáng)財(cái)政管理，提高資金使用績(jī)效

1.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。一是改變各項(xiàng)支出進(jìn)度考核的舊模式，根據(jù)地區(qū)發(fā)展需要安排各項(xiàng)支出。二是加強(qiáng)科技、教育、培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、涉農(nóng)扶貧等項(xiàng)目的專項(xiàng)資金支出，壓縮人員、公用經(jīng)費(fèi)支出。三是細(xì)化上述支出項(xiàng)目的構(gòu)成，如將科技支出更多地用于政府“科技支出”分類中的“技術(shù)研究與開發(fā)”、“應(yīng)用研究”等款目中。

2.加強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算績(jī)效管理。一是制定各項(xiàng)財(cái)政資金投入管理辦法和績(jī)效目標(biāo)，開展績(jī)效評(píng)價(jià)，特別注重各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)資金的使用效率。二是調(diào)研各項(xiàng)財(cái)政扶持政策的成效，保留產(chǎn)出效應(yīng)好的政策，停止執(zhí)行收效甚微的政策。

3.構(gòu)建地方政府債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。一是做好地方政府存量債務(wù)置換工作，優(yōu)先置換高利率債務(wù)，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是改進(jìn)地方政府債券發(fā)行辦法，合理確定利率和還本付息方式。三是加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管和預(yù)警，規(guī)范政府單位和國(guó)有企業(yè)的各類融資行為。