預(yù)算單位執(zhí)行財(cái)務(wù)制度規(guī)定面臨的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

◎文/郝永林

一、預(yù)算單位執(zhí)行財(cái)務(wù)制度規(guī)定面臨的風(fēng)險(xiǎn)分析

財(cái)務(wù)工作要在制度規(guī)定的架構(gòu)內(nèi)依法、依規(guī)進(jìn)行，但在實(shí)際工作中，由于存在著制度規(guī)定原則性與實(shí)際工作多樣性、制定規(guī)定不明晰、相關(guān)人員對(duì)制度規(guī)定理解不深刻等現(xiàn)實(shí)情況，財(cái)務(wù)人員在具體業(yè)務(wù)處理上時(shí)常會(huì)產(chǎn)生一些困惑，拿不準(zhǔn)、理解不透，面臨著一定的操作風(fēng)險(xiǎn)，繼而可能引發(fā)或被審計(jì)監(jiān)督部門認(rèn)定為財(cái)務(wù)違規(guī)問題。

（一）制度規(guī)定原則性與具體工作多樣性的現(xiàn)實(shí)情形，致實(shí)際執(zhí)行不能做到對(duì)號(hào)入座，存在適用制度規(guī)定裁量風(fēng)險(xiǎn)

如，在差旅費(fèi)報(bào)銷管理方面，財(cái)政部和天津市制定的差旅費(fèi)管理辦法規(guī)定了差旅費(fèi)報(bào)銷人員范圍是單位工作人員，本單位在編的在職人員毫無疑問在此范圍內(nèi)，但對(duì)于主管部門從所屬基層單位抽調(diào)上來從事某一專項(xiàng)工作、或者是組織安排的掛職鍛煉人員，能不能在現(xiàn)單位報(bào)銷（他們的出差行為是與當(dāng)前從事專項(xiàng)工作密切相關(guān)），在制度中并沒有明確，其后也沒有相關(guān)政策解答。再如，同樣是差旅費(fèi)報(bào)銷管理，辦法規(guī)定要從嚴(yán)控制出差天數(shù)，但如何從嚴(yán)控制，特別是對(duì)于返程時(shí)間的確定，是在會(huì)議或培訓(xùn)結(jié)束后的當(dāng)天、還是轉(zhuǎn)天，并沒有一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，如果偶遇會(huì)議或培訓(xùn)結(jié)束日為周五，在不發(fā)生其他費(fèi)用的情況下，出差人員是否可以延遲至周日返程，辦法沒有明確。再如，差旅費(fèi)報(bào)銷管理辦法只規(guī)定了到出差目的地應(yīng)選乘經(jīng)濟(jì)便捷的交通工具，但對(duì)出差路線如何選定無明確性規(guī)范。在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)因突發(fā)臨時(shí)性出差任務(wù)，以及由于季節(jié)性原因等，難以訂到直達(dá)車票、需要中途轉(zhuǎn)車的情形。而對(duì)于中轉(zhuǎn)地選擇、中轉(zhuǎn)時(shí)間限定等具體事項(xiàng)，現(xiàn)辦法中沒有相應(yīng)規(guī)定。在處理上述情況時(shí)，由于難以直接從目前制度規(guī)定中找到對(duì)應(yīng)依據(jù)，就需要財(cái)務(wù)人員在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，根據(jù)了解的情況、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、甚至慣例等，自行做出自己認(rèn)為妥當(dāng)?shù)奶幚頉Q定。不同的人員對(duì)此難免會(huì)出現(xiàn)不同的政策解讀，因而在具體執(zhí)行中會(huì)有所不同，有的甚至可能會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差、失誤。

（二）制度規(guī)定不明晰，致實(shí)際執(zhí)行缺乏操作性，存在適用制度規(guī)定依據(jù)不充分風(fēng)險(xiǎn)

如，在會(huì)議費(fèi)管理方面，財(cái)政部和天津市制定的會(huì)議費(fèi)管理辦法規(guī)定，四類會(huì)議包括小型研討會(huì)、評(píng)審會(huì)。舉辦評(píng)審會(huì)一般需要聘請(qǐng)行業(yè)專家，相應(yīng)會(huì)發(fā)生專家評(píng)審費(fèi)，而對(duì)于評(píng)審費(fèi)的列支渠道、支付標(biāo)準(zhǔn)等，目前無明文規(guī)定。再如，市總工會(huì)制發(fā)的《天津基層工會(huì)經(jīng)費(fèi)收支管理辦法》（津工通[2017]67號(hào)）明確，按照工會(huì)法、工會(huì)章程和國家有關(guān)規(guī)定，工會(huì)經(jīng)費(fèi)可由行政經(jīng)費(fèi)予以補(bǔ)助。但單位在何種情形下能夠用行政經(jīng)費(fèi)予以補(bǔ)助、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、單位行政怎樣列支、需要履行哪些撥付審批手續(xù)、補(bǔ)助的工會(huì)經(jīng)費(fèi)如何使用等具體問題，在工會(huì)法、工會(huì)章程等國家有關(guān)規(guī)定中并無與之配套銜接的措施。再如，本市有個(gè)別區(qū)的衛(wèi)計(jì)委部門，發(fā)出通知，要求區(qū)屬單位對(duì)區(qū)內(nèi)困難戶進(jìn)行幫扶慰問。但慰問金從何而來，具體標(biāo)準(zhǔn)怎樣均無明確。由于上述情況的存在，會(huì)使預(yù)算單位在執(zhí)行上陷入兩難境地，有無所適從之感，若處理不慎，極易引發(fā)不合規(guī)的財(cái)務(wù)行為。

（三）制度對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定有不同之處，致實(shí)際執(zhí)行產(chǎn)生疑惑，存在執(zhí)行制度規(guī)定選擇風(fēng)險(xiǎn)

如，在事業(yè)單位取得房租收入管理方面，財(cái)政部《政府非稅收入管理辦法》（財(cái)稅[2016]33號(hào)）規(guī)定，事業(yè)單位利用國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益取得的有償使用收入，屬于非稅收入，應(yīng)當(dāng)上繳國庫，納入財(cái)政預(yù)算管理。同樣是財(cái)政部的文件，《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（部令第36號(hào)）第二十三條規(guī)定，事業(yè)單位對(duì)外投資收益以及利用國有資產(chǎn)出租、出借和擔(dān)保取得的收入應(yīng)當(dāng)納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。國家另外規(guī)定的除外。從目前本市情況看，預(yù)算單位普遍執(zhí)行的是第二種政策。對(duì)同一事項(xiàng)，同一政府主管部門內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)所制定的規(guī)定是不同的，似有沖突之嫌。而預(yù)算單位究竟如何正確適用，目前也沒有更加權(quán)威性解釋。

（四）制度規(guī)定因執(zhí)行人理解問題，致實(shí)際執(zhí)行出現(xiàn)偏離，存在適用制度規(guī)定不準(zhǔn)確風(fēng)險(xiǎn)

如，在福利費(fèi)提取方面，《關(guān)于改變機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員福利費(fèi)提取辦法的通知》（津人工 [1998]18號(hào)）規(guī)定，福利費(fèi)原則上以本單位上年人均工資總額為基數(shù)按月計(jì)提。文件雖然主要說的是改變福利費(fèi)的計(jì)算基數(shù)，但實(shí)際上也說明了福利費(fèi)應(yīng)是先提取后支用。在實(shí)際工作中，有的預(yù)算單位是按規(guī)定的基數(shù)、計(jì)提比例先計(jì)提，然后歸集計(jì)入“其他應(yīng)付款”，使用時(shí)再從此支付；有的單位則不經(jīng)過計(jì)提這一過程，而是在發(fā)生費(fèi)用時(shí)直接列支出，隨用隨支。這樣就出現(xiàn)了對(duì)同一政策，各單位在具體執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)了不同的處理方式，但正確的處理方式只能是其中的一種。就個(gè)人理解，應(yīng)采用第一種方式，要先計(jì)提，計(jì)提是為了控制福利費(fèi)支出限額，嚴(yán)防超支混用。但執(zhí)行人由于著眼角度、理解能力不同等原因，對(duì)有的政策規(guī)定產(chǎn)生了似是而非的理解，甚至是對(duì)自己有利的曲解，在執(zhí)行中不知不覺地會(huì)與制度規(guī)定相背離。

（五）審計(jì)、巡察等監(jiān)督部門，對(duì)同一制度規(guī)定理解存在差異，有被認(rèn)定執(zhí)行制度規(guī)定不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

如，《天津市人民政府關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范“三重一大”決策工作的意見》（津政發(fā)[2015]6號(hào)）規(guī)定：主要領(lǐng)導(dǎo)不得直接分管人事和財(cái)務(wù)工作。對(duì)這一規(guī)定怎樣理解，即政策本意是什么，不僅執(zhí)行單位相關(guān)人員對(duì)此理解有所不同，就是相關(guān)的審計(jì)、巡察等監(jiān)督部門對(duì)此理解也是不同的。有的監(jiān)督部門認(rèn)為一把手不能管理財(cái)務(wù)，不能在申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)報(bào)告上作審批，不能在財(cái)務(wù)報(bào)銷單上簽字，否則均是違規(guī)。而有的監(jiān)督部門則認(rèn)為只要被檢查單位有財(cái)務(wù)審批及報(bào)銷管理規(guī)定，屬于大額支出事項(xiàng)履行了本單位“三重一大”決策程序，屬于一般性支出按規(guī)定權(quán)限進(jìn)行了分級(jí)審批，財(cái)務(wù)報(bào)銷單經(jīng)過了經(jīng)辦、審核、分管領(lǐng)導(dǎo)等審核環(huán)節(jié)，一把手完全可以審批簽字。就個(gè)人理解，該政策并沒有說主要領(lǐng)導(dǎo)不能管財(cái)務(wù)，而是不要直接審批，不能搞“一言堂”、“一支筆”，凡是重大事項(xiàng)支出，必須經(jīng)過班子集體研究決定；一般事項(xiàng)支出，必須有相互制衡的審批機(jī)制，不能一個(gè)人說了算。財(cái)務(wù)報(bào)銷簽字是審批表現(xiàn)形式，一把手可簽可不簽，應(yīng)視該單位內(nèi)部報(bào)銷管理規(guī)定而定。由于監(jiān)督檢查部門對(duì)同一事項(xiàng)制度規(guī)定的理解是不同的，對(duì)于被檢查單位來說，存在著被認(rèn)定為違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，有個(gè)別規(guī)定實(shí)施時(shí)間較長，如 1995年《天津市人事局關(guān)于修改國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位福利費(fèi)使用范圍和有關(guān)補(bǔ)助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》（津人工 [1995]42號(hào)）規(guī)定了福利費(fèi)的7項(xiàng)使用范圍，其中有的規(guī)定已難以適用現(xiàn)在情形，而對(duì)當(dāng)前出現(xiàn)的一些似可以使用福利費(fèi)支出的事項(xiàng)，因規(guī)定未進(jìn)行修訂列明，若自行列支難免會(huì)依據(jù)不足。此外，有的規(guī)定在實(shí)際工作中不能得到全面落實(shí)，如差旅費(fèi)管理辦法規(guī)定各單位原則上不參加要求食宿費(fèi)用自理的會(huì)議和培訓(xùn)，但在實(shí)際工作中，時(shí)常會(huì)接到上級(jí)部門下發(fā)的會(huì)議通知明確要求參會(huì)人員自行結(jié)算、食宿自理的內(nèi)容。財(cái)務(wù)人員如果按文件去 “死扣兒”，有可能影響業(yè)務(wù)部門開展工作。

二、預(yù)算單位減少或避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

做好財(cái)務(wù)工作必須要全面落實(shí)國家各項(xiàng)制度規(guī)定，嚴(yán)守財(cái)經(jīng)紀(jì)律紅線，法規(guī)嚴(yán)令禁止的決不能為。預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員要減少或避免執(zhí)行財(cái)務(wù)制度規(guī)定不合規(guī)問題，除了需要政策制定部門制定的制度精準(zhǔn)、規(guī)范、可操作這一外部條件外，更需要執(zhí)行人苦練內(nèi)功，自覺加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，全面提升綜合素質(zhì)，不斷提高政策執(zhí)行能力。

（一）加強(qiáng)內(nèi)部制度體系化規(guī)范化建設(shè)

預(yù)算單位要依據(jù)國家政策法規(guī)、改革發(fā)展和管理要求，結(jié)合本部門、本單位實(shí)際情況，規(guī)劃構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、銜接、有用的內(nèi)部財(cái)務(wù)制度體系，分期分步組織實(shí)施，對(duì)上級(jí)部門制定的具有重要指導(dǎo)作用的制度規(guī)定，要制定與之配套的具體細(xì)則、實(shí)施辦法，使規(guī)定執(zhí)行更具操作性。在制定內(nèi)部規(guī)定前，要進(jìn)行充分的前期調(diào)研，廣泛聽取意見和建議，全面、真實(shí)了解情況，有針對(duì)性地制定切實(shí)可行措施。對(duì)由部門內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部門制定的涉及資金使用的管理辦法，財(cái)務(wù)部門要積極參與，明確資金開支范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、手續(xù)，避免出現(xiàn)規(guī)定出臺(tái)后難以執(zhí)行、口徑不一等問題。要全面梳理部門內(nèi)部管理制度，對(duì)于與現(xiàn)行國家政策不一致的、實(shí)施年限較長的，要及時(shí)進(jìn)行清理，該取消的取消、該歸并的歸并、該修訂的修訂，切實(shí)增強(qiáng)制度規(guī)定時(shí)效性、可遵循性。

（二）注重財(cái)務(wù)制度整理工作

財(cái)經(jīng)制度、規(guī)范、辦法、細(xì)則等是從事財(cái)務(wù)工作的根本遵循和操作依據(jù)。按照我國管理體制，可制定財(cái)務(wù)制度、規(guī)定、規(guī)章的部門有國務(wù)院、財(cái)政部等國家機(jī)關(guān)、市財(cái)政等地方管理機(jī)構(gòu)、預(yù)算單位等執(zhí)行部門，既涉及黨委，又涉及政府部門，即使是同一政府部門，如財(cái)政部門，又細(xì)分為預(yù)算、國庫、社保、會(huì)計(jì)、政府采購等內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)，加之財(cái)務(wù)制度涵蓋了會(huì)計(jì)法規(guī)、預(yù)算管理、人事勞資等諸多方面，有的制度頒布實(shí)施時(shí)間跨度較長，因而要全面準(zhǔn)確、深入持續(xù)地貫徹落實(shí)制度規(guī)定，就非常有必要對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行歸集、整理，并根據(jù)制度調(diào)整變化，及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充修訂，匯編印制成工作手冊(cè)，形成“手冊(cè)式”操作指引，供財(cái)務(wù)人員在日常工作中隨用隨查。與此同時(shí)，財(cái)務(wù)人員應(yīng)增強(qiáng)職業(yè)敏感性，自覺養(yǎng)成在日常工作生活中密切關(guān)注財(cái)務(wù)制度規(guī)定動(dòng)態(tài)的習(xí)慣，隨時(shí)儲(chǔ)備、更新相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)。

（三）提高準(zhǔn)確理解制度規(guī)定能力

全面準(zhǔn)確理解制度規(guī)定是落實(shí)好規(guī)定、做好財(cái)務(wù)工作的前提和保障。而要提高理解能力，就非常需要提高執(zhí)行人自身綜合素質(zhì)。因財(cái)務(wù)是一項(xiàng)綜合性工作，如果單單運(yùn)用財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面知識(shí)去理解把握，會(huì)就財(cái)務(wù)論財(cái)務(wù)，思路窄、角度小、理解力不深入。如果財(cái)務(wù)人員具備了財(cái)政、金融、社保、法律等相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)，具有較強(qiáng)的政治意識(shí)、大局意識(shí)，視野開闊、思維縝密，就非常有助于正確理解制度、掌握制度、執(zhí)行制度，從而減少誤讀、誤判，減少執(zhí)行偏差。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員還要自覺接受專業(yè)教育與培訓(xùn)，形勢(shì)在變、要求在變，財(cái)務(wù)制度規(guī)定處在一個(gè)不斷制定與完善過程中，財(cái)務(wù)人員一定要增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，跟上時(shí)代步伐，不斷用新知識(shí)、新技能武裝自己，切忌思維停步于以前、工作滿足于眼前。各級(jí)主管部門，要定期組織開展多種形式的教育和培訓(xùn)活動(dòng)，幫助財(cái)務(wù)人員學(xué)懂、弄通、悟透新規(guī)，準(zhǔn)確知曉工作難點(diǎn)及管理重點(diǎn)，做到入腦入心，指導(dǎo)實(shí)際工作。

（四）提高全面落實(shí)制度規(guī)定能力

要嚴(yán)格制度規(guī)定，全面落實(shí)“正面清單”，對(duì)于制度中明確規(guī)定了的開支項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)，要百分之百不折不扣地執(zhí)行；對(duì)于制度規(guī)定中嚴(yán)令禁止的行為堅(jiān)決不做，不存僥幸心理；對(duì)于規(guī)定不甚明確，甚至沒有明確提及的事項(xiàng)，要把握住原則底線，在充分理解該制度制定目的和初衷的基礎(chǔ)上，參照相關(guān)規(guī)定比照處理，能從嚴(yán)從緊的就要不從寬從松。要及時(shí)向上級(jí)主管部門和資金管理部門反饋情況，特別是反映在工作中遇到的一些特殊問題，以期得到指導(dǎo)和幫助。要加強(qiáng)與同級(jí)預(yù)算單位交流溝通，善于吸收借鑒同行管理經(jīng)驗(yàn)，避免閉門造車，少走彎路、錯(cuò)路。要建立集體研究制度，集思廣益，澄清模糊認(rèn)識(shí)，避免誤解和產(chǎn)生歧義。要健全內(nèi)控機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部審核與監(jiān)督，形成有效制衡。要養(yǎng)成嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致工作作風(fēng)，嚴(yán)格管理程序和手續(xù)，確保制度規(guī)定落到實(shí)處，執(zhí)行到位。