縣級(jí)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展探討

奉 興 四川行政學(xué)院

近年來(lái)，隨著地方政府隱形債務(wù)的高速膨脹，中央對(duì)地方債務(wù)的從嚴(yán)管控，地方融資平臺(tái)的政府融資職能逐步被剝離，地方融資平臺(tái)傳統(tǒng)的運(yùn)作模式受到制約。在此背景下，地方融資平臺(tái)如何定位，如何轉(zhuǎn)型發(fā)展，已成為地方政府極為關(guān)注并亟須解決的問題。而縣級(jí)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展更加急迫與必要。

縣級(jí)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改革的總體目標(biāo)應(yīng)該是將縣級(jí)現(xiàn)有融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)有企業(yè)或者國(guó)有控股企業(yè)，本著“資產(chǎn)覆蓋負(fù)債、收益覆蓋利息”的要求，打造成具有一定資產(chǎn)規(guī)模、信用等級(jí)較高和綜合實(shí)力較強(qiáng)的現(xiàn)代企業(yè)。因此，必須加快推進(jìn)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型和行政事業(yè)單位的改革，真正實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開，將存量資產(chǎn)和城市資源以市場(chǎng)化手段進(jìn)行高效利用。

積極探索股權(quán)制度改革

引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，推進(jìn)平臺(tái)公司混合所有制改革。推行混合所有制改革既是化解地方政府債務(wù)的有效方法，同時(shí)可以提高國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和國(guó)有資本的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本最大限度地保值增值，更有效地實(shí)現(xiàn)各類國(guó)有企業(yè)的使命。融資平臺(tái)公司多年來(lái)主導(dǎo)地方城建投融資領(lǐng)域，累積了一定的資源和政策優(yōu)勢(shì)，同時(shí)與政府部門有良好的合作關(guān)系，這是能夠吸引非國(guó)有股份戰(zhàn)略投資者合作的關(guān)鍵點(diǎn)所在。因此在追求合作共贏的前提之下，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，推進(jìn)混合所有制改革也是化解地方政府債務(wù)的舉措之一。

探索開展轉(zhuǎn)型后的政府融資平臺(tái)公司債轉(zhuǎn)股。隨著嚴(yán)控地方債等文件的嚴(yán)格執(zhí)行，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)大概率會(huì)引發(fā)償還危機(jī)，按照《關(guān)于市場(chǎng)化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)實(shí)施中有關(guān)具體政策問題的通知》（發(fā)改財(cái)金〔2018〕152號(hào)）的相關(guān)內(nèi)容，銀行及其他債權(quán)人可以探索以市場(chǎng)化方式參與債轉(zhuǎn)股，降低承接政府債務(wù)后的償債風(fēng)險(xiǎn)，完善地方政府融資平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范發(fā)展和平穩(wěn)運(yùn)行。

剝離融資平臺(tái)的存量債務(wù)

為支持轉(zhuǎn)型后公益類國(guó)有企業(yè)加快發(fā)展，縣級(jí)政府及相關(guān)部門要對(duì)融資平臺(tái)公司已形成的政府性債務(wù)進(jìn)行清理剝離，確保融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型后輕裝上陣。其中納入債務(wù)限額管理的政府債務(wù)，應(yīng)由政府償還或置換；政府負(fù)有擔(dān)?；蚓葷?jì)責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況分類處置；對(duì)其他因公益性項(xiàng)目建設(shè)形成的債務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)對(duì)賬，按原有協(xié)議合理確定債務(wù)性質(zhì)并進(jìn)行處置。力求確保每筆債務(wù)對(duì)應(yīng)有償債來(lái)源，嚴(yán)守違法違規(guī)舉債擔(dān)保和到期債務(wù)拖延違約兩條紅線不能踩。

以市場(chǎng)化主體角色參與縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)

轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司可與單獨(dú)或者與施工企業(yè)及其他社會(huì)企業(yè)組成聯(lián)合體，承擔(dān)起城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，特別是與民生密切相關(guān)的環(huán)保、醫(yī)療、教育、文旅類項(xiàng)目?？梢岳迷诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中所形成的包括工程管理和資金管理在內(nèi)的各種專用團(tuán)隊(duì)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項(xiàng)目管理等服務(wù)，成為市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的咨詢服務(wù)類企業(yè)。通過(guò)股權(quán)投資扶持方式來(lái)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新，由融資平臺(tái)轉(zhuǎn)為政府投資平臺(tái)，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本進(jìn)入地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，推動(dòng)地區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，幫助小微企業(yè)快速成長(zhǎng)。

進(jìn)行平臺(tái)轉(zhuǎn)型的架構(gòu)設(shè)計(jì)

可以通過(guò)對(duì)本縣域內(nèi)的融資平臺(tái)和國(guó)企進(jìn)行統(tǒng)一整合，實(shí)行集團(tuán)化運(yùn)作的模式，在集團(tuán)之下設(shè)子公司分別從事不同業(yè)務(wù)板塊（包括了高回報(bào)和低回報(bào)的板塊），形成“一母多N”架構(gòu)的模式。通過(guò)重組整合避免了單個(gè)平臺(tái)轉(zhuǎn)型的過(guò)多投入，同時(shí)通過(guò)業(yè)務(wù)整合后，低回報(bào)的公益性項(xiàng)目與高回報(bào)的項(xiàng)目同時(shí)運(yùn)作，保障地方融資平臺(tái)獲得持續(xù)營(yíng)運(yùn)能力。地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型需要結(jié)合本縣域內(nèi)平臺(tái)現(xiàn)狀因地制宜，對(duì)融資平臺(tái)的情況全面摸底調(diào)研的基礎(chǔ)上，做好平臺(tái)公司的重組整合和轉(zhuǎn)型升級(jí)的頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)。

創(chuàng)新模式 提高平臺(tái)運(yùn)營(yíng)能力

地方融資平臺(tái)脫離政府信用之后的融資模式創(chuàng)新，依賴于其自身信用體系的建立。自身信用體系的建立需要改變平臺(tái)公司依賴政府財(cái)政資金兜底的狀況，建立自身造血功能。當(dāng)融資平臺(tái)有一定的運(yùn)營(yíng)能力和穩(wěn)定的投資收入，可以嘗試一些創(chuàng)新型的融資模式，比如通過(guò)資產(chǎn)證券化、受托經(jīng)營(yíng)、代建等方式來(lái)拓寬融資來(lái)源，緩解資金的壓力。

運(yùn)營(yíng)能力的提升需要可產(chǎn)生現(xiàn)金流的資產(chǎn)，充實(shí)的資本金，項(xiàng)目資源和可供投資的資金?？梢院Y選估值高、權(quán)屬清，具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)，完成相關(guān)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)、轉(zhuǎn)性、注入。如可將能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流的公交與公交站場(chǎng)線路一體化、停車場(chǎng)、加油站等打包注入。對(duì)符合條件的縣屬國(guó)有企業(yè)和縣級(jí)行政事業(yè)單位自建、購(gòu)置、劃撥房屋土地資產(chǎn)，通過(guò)辦理權(quán)證或補(bǔ)繳土地出讓金等方式轉(zhuǎn)性為商住用途分步注入。對(duì)符合條件的礦產(chǎn)、砂土、林地等自然資源資產(chǎn)，確權(quán)劃給平臺(tái)公司。

改革內(nèi)部管理機(jī)制

轉(zhuǎn)型后的地方融資平臺(tái)應(yīng)當(dāng)是具有現(xiàn)代企業(yè)法人制度的企業(yè)，轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方融資平臺(tái)首先應(yīng)當(dāng)建立和完善股東出資、董事會(huì)決策、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督和經(jīng)理層執(zhí)行的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，并根據(jù)需要設(shè)置相關(guān)專門委員會(huì)，明確各治理結(jié)構(gòu)的組成、任期、職權(quán)范圍、議事規(guī)則等事項(xiàng)。探索以市場(chǎng)化手段，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)層聘用考核評(píng)價(jià)機(jī)制。