銀行展業(yè)原則在經(jīng)常項目外匯管理中的應(yīng)用

文/外匯局福建省分局課題組 編輯/靖立坤

如何引導銀行適應(yīng)展業(yè)監(jiān)管邏輯，落實“展業(yè)原則”，已成為經(jīng)常項目外匯管理部門面臨的重要課題。

近年來，為適應(yīng)經(jīng)濟全球化和中央“放管服”改革的要求，經(jīng)常項目外匯管理逐步從事前審批向事中事后管理、從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)型。在此背景下，銀行作為直接面對涉匯主體的金融機構(gòu)，必須在展業(yè)自律的原則下審慎辦理外匯業(yè)務(wù)，獨立開展盡職審查，其在維護國際收支平衡、防范跨境資金異常流動中的“一線”作用和地位也因此更加凸顯。

我國銀行展業(yè)原則落實現(xiàn)狀

銀行展業(yè)原則在我國外匯管理領(lǐng)域中的應(yīng)用起步較晚，尚處于摸索階段，相關(guān)法規(guī)和機制建設(shè)在近幾年雖然持續(xù)穩(wěn)步推進，但與歐美發(fā)達國家相比，仍存在一定差距，亟待進一步完善和改進。

目前我國銀行盡職調(diào)查主要采取的方式有以下幾種。一是通過工商等行政機關(guān)查檔等方式確定被調(diào)查企業(yè)的基本信息、股權(quán)結(jié)構(gòu)、訴訟仲裁、合規(guī)經(jīng)營情況等；查詢?nèi)诵姓餍畔到y(tǒng)，核實企業(yè)銀行信用情況。二是通過實地走訪企業(yè)、高管訪談、現(xiàn)場參觀與考察生產(chǎn)場所、倉庫，了解企業(yè)的生產(chǎn)、采購、銷售和盈利模式。三是核查企業(yè)的會計賬簿、財務(wù)報表、銀行對賬流水，登錄企業(yè)財務(wù)管理系統(tǒng)、稅控系統(tǒng)查詢等核實企業(yè)財務(wù)真實情況和繳稅情況。四是通過企業(yè)的海關(guān)電子口岸、貨物貿(mào)易系統(tǒng)核實企業(yè)進出口業(yè)務(wù)報關(guān)情況，通過船訊網(wǎng)、船公司網(wǎng)站對企業(yè)貿(mào)易貨物進行物流跟蹤。五是通過行業(yè)了解企業(yè)，即通對銀行同業(yè)溝通對企業(yè)的既往業(yè)務(wù)和信用記錄進行了解。現(xiàn)有的盡調(diào)方式較為碎片化，投入人力多耗時長。

在實踐中，銀行展業(yè)原則存在落地不實的問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是事前客戶準入把控不嚴。“了解你的客戶”的原則要求銀行工作人員在客戶辦理業(yè)務(wù)前就應(yīng)做好“客戶身份識別”“了解客戶經(jīng)營背景”的工作，全面評估客戶風險狀況，為發(fā)現(xiàn)可疑交易打好基礎(chǔ)。但實踐中，部分銀行員工只單純收集文件要求的最基本信息，未對客戶實際受益人或歷史業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)方等相關(guān)信息開展進一步調(diào)查，對陌生或風險客戶缺乏敏感性，導致難以識別高風險客戶，為違規(guī)風險的發(fā)生埋下了“定時炸彈”。

二是事中交易真實性審核流于表面?！氨M職審查”原則要求銀行在為客戶辦理業(yè)務(wù)時，廣泛收集信息，對客戶及其交易的真實性、有效性進行驗證，確保業(yè)務(wù)實質(zhì)上的真實合規(guī)。但實踐中，部分銀行員工對法規(guī)政策生搬硬套，未按業(yè)務(wù)流程和規(guī)定辦理業(yè)務(wù)；或是審單走過場，僅對法規(guī)列出單證的表面真實性進行審核，對業(yè)務(wù)合理性和內(nèi)在邏輯缺乏深入了解，導致盡職審查形同虛設(shè)，難以甄別虛假交易。

三是事后交易持續(xù)監(jiān)督不足。“盡職審查”還要求銀行對客戶業(yè)務(wù)情況進行及時監(jiān)測。尤其是針對貿(mào)易融資信貸等業(yè)務(wù)，需要銀行重視貸后管理，動態(tài)跟蹤每筆融資履約情況。但實踐中，銀行除完成內(nèi)控制度要求的定期監(jiān)測以及外匯局規(guī)定的動作外，對交易完成后的持續(xù)監(jiān)管明顯欠缺，如對預付/預收貨款的企業(yè)后期是否有進口/出口貨物，是否有做或頻繁調(diào)整其貿(mào)易信貸報告缺乏跟蹤，未能及時發(fā)現(xiàn)和上報異常。

銀行展業(yè)原則落地不實的原因

執(zhí)行層面存在困難

一是展業(yè)原則缺乏可操作的配套指引。例如展業(yè)原則要求銀行對客戶做到“盡職審核”，但是對于在什么情況下進行審核、對那些業(yè)務(wù)審核、審核的具體標準、審核到何種程度算盡職、哪些屬于高風險業(yè)務(wù)，以及如何強化審核等均沒有明確規(guī)定和要求，使得銀行工作人員不知如何把握審核尺度，難以有效地執(zhí)行展業(yè)原則，甚至以此為借口不執(zhí)行。另外，因缺乏統(tǒng)一標準，各銀行根據(jù)自身對展業(yè)原則的理解辦理業(yè)務(wù)，也造成業(yè)務(wù)審核松緊不一。

二是信息不對稱等客觀因素制約了展業(yè)原則的落實。一方面，銀行作為信息接受者，客觀上處于劣勢。例如，在個人電子網(wǎng)銀外匯業(yè)務(wù)中，在客戶有意隱瞞或拒絕配合的情況下，銀行很難逐一審核申報信息的真實性；在貿(mào)易融資外匯業(yè)務(wù)中，由于外部信息不共享，銀行無法查詢擔保單證是否已融資。另一方面，銀行對于客戶提供的一些證明材料，在無海關(guān)、稅務(wù)等第三方機構(gòu)或平臺共享信息輔助的情況下，難以把握材料的真實性，且部分銀行也沒有可靠的第三方平臺收集信息，以驗證和調(diào)查客戶及交易背景。

內(nèi)部自律建設(shè)不足

一是銀行合規(guī)意識薄弱。首先，部分銀行內(nèi)控制度不完善，原有規(guī)則監(jiān)管理念難以轉(zhuǎn)變，導致過于依賴外匯局的具體審核規(guī)定，事前防范的自主意識不強。如不少銀行相關(guān)內(nèi)控制度只是簡單復制外匯法規(guī)，對展業(yè)原則缺少重視。其次，作為市場化經(jīng)營的主體，一些銀行在利益驅(qū)動下，為了擴大銀行融資規(guī)模和中間業(yè)務(wù)收入，或真實性、合規(guī)性審查缺乏，或行為“越軌”，只要客戶能夠提供擔保，就放松合規(guī)尺度，甚至存在伙同企業(yè)違規(guī)造假的行為。再次，部分新開設(shè)的銀行網(wǎng)點，為競爭該地區(qū)外匯市場的占有率，提供快速開戶、高效辦理業(yè)務(wù)等便利化服務(wù)，盡量簡化審查措施和流程以吸引客戶，弱化了展業(yè)原則的落實。

二是銀行業(yè)務(wù)人員對外匯法規(guī)認識不清，對展業(yè)原則理解不到位。一方面，有的銀行主要業(yè)務(wù)不在外匯，疏于對業(yè)務(wù)人員進行全面細致的外匯培訓，對外匯政策解讀滯后，再加上我國展業(yè)原則在外匯領(lǐng)域的應(yīng)用還處于初級階段，缺乏可供學習的經(jīng)驗和案例，部分業(yè)務(wù)人員對于該承擔的展業(yè)義務(wù)不明確，無法切實執(zhí)行。另一方面，銀行外匯崗位人員流動性較大，有的銀行網(wǎng)點甚至沒有外匯專人專崗，也造成業(yè)務(wù)人員對政策法規(guī)了解不全，無法完全勝任外匯工作的問題。值得注意的是，對于政策法規(guī)不熟悉的問題在基層網(wǎng)點尤為嚴重。檢查發(fā)現(xiàn)，錯漏報、單證審核不到位等違規(guī)操作，大量發(fā)生在基層銀行網(wǎng)點。

三是銀行內(nèi)部部門設(shè)置復雜，上下游管理脫鉤。當前，銀行金融業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，部門設(shè)置日益復雜化，業(yè)務(wù)辦理、審核、維護等分散于前、中、后臺的不同部門。尤其是基層銀行網(wǎng)點，一項完整的外匯業(yè)務(wù)可能會涉及到多個部門，一旦出現(xiàn)問題，各部門推卸責任，造成真實性審查真空。這也間接反映了銀行內(nèi)部審查或內(nèi)控機制不健全，未明確各級職責，導致局面混亂。

外部監(jiān)管約束有限

一是評價體系有待完善，監(jiān)管激勵不夠突出。目前，銀行考核評價體系中《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》主要針對銀行外匯業(yè)務(wù)的合規(guī)性、數(shù)據(jù)質(zhì)量和內(nèi)控制度以及風險考核，但是對銀行執(zhí)行展業(yè)原則情況的考核和評價沒有明確要求，也沒有單獨對銀行執(zhí)行展業(yè)三原則情況的評價體系。此外，現(xiàn)有外匯政策對于有效執(zhí)行展業(yè)三原則的銀行監(jiān)管激勵不突出，良幣驅(qū)劣幣未顯成效。

二是新形勢下經(jīng)常項目外匯管理理念有待更新。長期以來，貨物貿(mào)易外匯管理采用海關(guān)關(guān)單所體現(xiàn)的貨物流與企業(yè)跨境收支相匹配判斷交易真實性的管理模式。在此理念下，面對以融資套利為目的的黃金、珠寶加工類企業(yè)的構(gòu)造貿(mào)易，以及旨在騙取出口退稅的蘋果手機走私企業(yè)等物流和資金流高度匹配的虛假、違法交易，銀行展業(yè)盡調(diào)可止步于外匯局的要求。而外匯管理部門對銀行是否違反展業(yè)原則，則難以定性和追責。

三是自律機制的規(guī)范作用有待提升。外匯市場自律組織應(yīng)是外匯監(jiān)管機制的補充。相較于主要發(fā)達國家行業(yè)自律組織的發(fā)展情況，我國外匯市場自律機制起步較晚，職責設(shè)置較為單一，目前只有三層成員和三個工作小組，且對外匯市場的規(guī)范作用尚不明顯，表現(xiàn)在對成員單位的約束力和影響力較弱，雖發(fā)布了展業(yè)公約，但不具有法律效應(yīng)，無相應(yīng)懲處措施，也未納入外匯執(zhí)法參考。

如何提升銀行展業(yè)原則的有效性

優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境

進一步細化我國展業(yè)原則，制定可操作指引。一是出臺落實展業(yè)原則的總體標準、執(zhí)行標準和規(guī)范等配套性文件，并輔以業(yè)界最佳實踐和典型案例分析，供銀行參考。二是出臺高風險業(yè)務(wù)銀行操作指引。例如，針對貨物貿(mào)易的高風險業(yè)務(wù)、高風險主體，明確其主要類型（如大額單邊資金流動、輔導期企業(yè)收支、融資與合同期限錯配、交易主體與收付匯主體錯配等），細化銀行業(yè)務(wù)審核要點及注意事項，要求銀行辦理風險業(yè)務(wù)前應(yīng)確認交易背景真實、資金收付合法合規(guī)。

加強系統(tǒng)建設(shè)，豐富信息來源，為銀行提供展業(yè)手段。首先，推動實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。探索建立外匯大數(shù)據(jù)分析體系，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用。例如，針對貨物貿(mào)易審核，建立貿(mào)易活動全流程交易數(shù)據(jù)庫，全口徑采集貨物報關(guān)、物流運輸、訂單銷售、收支匯兌、融資償還等信息；推動整合各地“單一窗口”，打破信息壁壘，形成覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺，為開展大數(shù)據(jù)分析提供系統(tǒng)支持。其次，完善數(shù)據(jù)采集機制。如明確貿(mào)易新業(yè)態(tài)的國際收支申報規(guī)則，完善貿(mào)易融資類別、期限等數(shù)據(jù)采集，拓展主體信息采集范圍，增加公司股東、“董高監(jiān)”等重要信息。再次，完善相關(guān)外匯系統(tǒng)設(shè)置，向銀行開放更多企業(yè)數(shù)據(jù)信息，增加銀行端可查詢項目，作為展業(yè)信息的補充。如貨物貿(mào)易項下開放監(jiān)測指標信息、貿(mào)易信貸和貿(mào)易融資等信息，便于銀行對企業(yè)情況增加了解，防范企業(yè)利用同一貿(mào)易背景在不同銀行多次融資。也可以允許向銀行推送貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、資本項目、個人外匯等全業(yè)務(wù)監(jiān)測指標，為銀行的“穿透式”審查提供便利。

強化自律引領(lǐng)

注重培育銀行“五種意識”，強化其自覺性和獨立性。一是培育大局意識。從講政治的高度引導銀行充分認識和理解“一線”地位的必要性和重要性，使銀行自覺成為政策傳導的中堅力量，堅守真實性審核的前沿陣地。二是培育責任意識。指導銀行正確處理業(yè)務(wù)拓展與風險防范的關(guān)系，妥善處理大局與小利的關(guān)系，筑牢合規(guī)審慎的底線，避免為企業(yè)和個人違規(guī)套利行為所引發(fā)的風險背書。三是培育合規(guī)意識。鼓勵銀行建立“合規(guī)為本”的文化理念，準確理解政策意圖和外匯政策，抑制高頻順周期交易沖動。四是培育紀律意識。要求銀行強化紀律約束，不妄議不隨意解釋外匯政策，對窗口指導不作過度解讀，同時加強負面輿情監(jiān)測。五是培育審慎意識。一方面，引導銀行在人員隊伍建設(shè)上注重梯隊建設(shè)，確保制度不因人員變動而弱化，業(yè)務(wù)不因人員交替而停滯；另一方面，指導銀行在產(chǎn)品研發(fā)營銷上盡可能與宏觀調(diào)控目標保持一致，確定合理杠桿，適當減少加劇市場波動有關(guān)產(chǎn)品的研究與開發(fā)。

指導銀行完善內(nèi)控制度，加強風險防控。一是督促銀行根據(jù)外匯政策改革要求及時制定和完善內(nèi)控制度，使內(nèi)控制度覆蓋所有業(yè)務(wù)，并能有效指導各項業(yè)務(wù)的辦理。銀行應(yīng)根據(jù)各項外匯業(yè)務(wù)可能產(chǎn)生的風險點，制定體現(xiàn)業(yè)務(wù)可操作性、風險可控性和盡職審查全覆蓋的內(nèi)控自律機制。二是建立異常業(yè)務(wù)報告機制。要求銀行對經(jīng)審核判定異常并終止辦理的外匯收支業(yè)務(wù)，做好記錄及保存，并及時報告自律機制及所在地外匯局。三是將展業(yè)原則的履職責任上升至銀行高管層面，內(nèi)控制度應(yīng)要求所有可疑業(yè)務(wù)的最終審核人應(yīng)為高管人員，從而由上及下全面落實展業(yè)原則。

注重對銀行從業(yè)人員的外匯政策傳導與行業(yè)監(jiān)督。一是多渠道開展法規(guī)宣傳培訓，通過專題業(yè)務(wù)培訓、政策通氣會等方式詳細解讀政策，確保銀行準確理解。二是指導銀行加強對外匯管理政策的宣傳，一方面，保證一線員工及時了解政策動向，深刻了解展業(yè)原則內(nèi)涵與外延；另一方面，向企業(yè)進行政策傳導，減少負面輿情。此外，引導銀行開展同業(yè)監(jiān)督，通過同業(yè)相互監(jiān)督實現(xiàn)風險相互制衡，倡導建立公平、公正的外匯政策執(zhí)行環(huán)境，積極構(gòu)建良好的外匯業(yè)務(wù)秩序。

突出監(jiān)管驅(qū)動

建立對銀行的評價考核體系，制定完備的激勵與懲戒措施。一是建立“銀行內(nèi)部控制評價指標體系”，圍繞政策執(zhí)行環(huán)境、風險識別與控制、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等四大內(nèi)控要素，對銀行外匯業(yè)務(wù)開展情況進行綜合評價。二是強化評價結(jié)果運用，并對銀行采取分類管理措施。依據(jù)評價結(jié)果對各外匯指定銀行賦予不同優(yōu)先級別的外匯業(yè)務(wù)新產(chǎn)品、新交易方式及其他業(yè)務(wù)創(chuàng)新先行先試的權(quán)利，確保其獲得相應(yīng)的監(jiān)管紅利。對于一線作用乏力、自律動力不足、窗口指導配合度不高的銀行，可實施較為嚴格的監(jiān)管措施，提高其事前報備的要求，適時開展外匯業(yè)務(wù)現(xiàn)場核查或?qū)ｍ棛z查。

完善隨機抽查工作機制，加大對銀行的核查檢查力度。采取定期和不定期核查、現(xiàn)場和非現(xiàn)場核查相結(jié)合的方式，加強對銀行執(zhí)行展業(yè)原則情況的監(jiān)督檢查。對順周期高風險業(yè)務(wù)較為集中的銀行，應(yīng)增加定向抽查強度，同時增加不定向抽查頻次，盡可能消除銀行的僥幸心理和博弈行為。此外，嘗試利用第三方審計機構(gòu)對銀行展業(yè)原則執(zhí)行情況進行全面審計，并督促整改。

加大對銀行的處罰力度和負面信息的通報力度，嚴肅責任追究。一是將“原則監(jiān)管”引入政策框架，明確銀行應(yīng)履行的展業(yè)原則和風險防范義務(wù)，細化處罰措施，將展業(yè)原則作為懲戒銀行不當或不審慎行為的執(zhí)法依據(jù)，做到有法可依、違法必究。二是強化責任追究，增加銀行違規(guī)成本。建立針對銀行違規(guī)行為的“雙罰制”——對銀行及直接責任人同時進行行政處罰；適度提高銀行處罰金額；將增加暫停網(wǎng)點結(jié)售匯業(yè)務(wù)資格、限制新網(wǎng)點業(yè)務(wù)準入等納入經(jīng)常項目違規(guī)行為處罰措施，提升外匯管理的威懾力。三是進一步加大對銀行外匯違規(guī)行為的披露，通過約談、通報等方式加大違規(guī)信息披露，發(fā)揮外匯監(jiān)管效用。

持續(xù)推進自律機制建設(shè)，有效發(fā)揮規(guī)范市場的作用。一是利用自律機制做好業(yè)務(wù)指導，不斷完善展業(yè)規(guī)范相關(guān)文件，對銀行業(yè)務(wù)辦理提供指導和風險提示。二是由行業(yè)自律組織牽頭，定期召開由銀行部門組成的研討會議，提供同業(yè)間交流外匯展業(yè)工作經(jīng)驗的平臺，反映實際運作中存在的問題，化解有關(guān)矛盾和沖突，促進各方理解、溝通與合作，使官方管理與民間自律有機結(jié)合。三是在提升自律機制影響力的基礎(chǔ)上，未來可嘗試將業(yè)內(nèi)通報或違反自律機制公約的情況納入外匯執(zhí)法參考。