PPP業(yè)務(wù)會計(jì)處理相關(guān)問題探析

王仁平 宋巖城

政府和社會資本合作（PPP）模式是政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益的一種交易安排，是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，也是公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革的重要方式。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。符合PPP模式基本目標(biāo)和原則的具體方式主要有轉(zhuǎn)移—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移（TOT）、改造—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移（ROT）、建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等，但不得采用建設(shè)-移交（BT）等可能形成政府直接或間接融資的方式。PPP作為一種提供公共服務(wù)的創(chuàng)新模式，實(shí)務(wù)界對其會計(jì)處理，存在著不同的理解，涉及社會資本方、政府特別是財(cái)政部門、監(jiān)管部門、財(cái)務(wù)信息審計(jì)機(jī)構(gòu)和相關(guān)的投資機(jī)構(gòu)。

一、PPP模式會計(jì)處理的出發(fā)點(diǎn)和基本原則

《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則—基本準(zhǔn)則》已有會計(jì)信息質(zhì)量的基本要求，PPP是一種較為新穎的模式，社會各方面對其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)及其具體運(yùn)用方式的理解處于逐漸成熟的進(jìn)程之中，如何恰當(dāng)運(yùn)用基本準(zhǔn)則的會計(jì)信息質(zhì)量要求，與社會各方面恰當(dāng)理解和運(yùn)用PPP模式相輔相成，具體涉及到以下方面：

1.P PP模式經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)分析

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金〔2014〕76號）等有關(guān)PPP的文件規(guī)定，PPP作為一種供給側(cè)改革方式，是將社會資本引入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營管理，以提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率。同時，社會資本取得合理回報(bào)。其經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)是社會資本以其投入資本形成資產(chǎn)，并以運(yùn)營該等資產(chǎn)向社會提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)獲取回報(bào)，PPP投資的回報(bào)不同于一般金融類機(jī)構(gòu)單純通過融通資金或投資及其相關(guān)服務(wù)獲取回報(bào)，其回報(bào)的多少既取決于投資額，也取決于社會資本提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的質(zhì)量，即PPP績效考核情況。除市場風(fēng)險相對較小外，社會資本在PPP項(xiàng)目中的投資與盈利模式與一般工商企業(yè)投入資金、購買資產(chǎn)并通過運(yùn)營資產(chǎn)獲取回報(bào)有相似之處。因政府是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的直接供給者或責(zé)任方，在PPP中，政府在很大程度上是社會資本的交易對手，是直接或間接的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)購買方，并不是借款人或被投資方。會計(jì)處理應(yīng)當(dāng)反映這一經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，除非有證據(jù)表明相關(guān)PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上就是政府的直接或間接融資行為，是偽PPP，否則，不宜簡單地將PPP投資確認(rèn)一項(xiàng)與借貸或投資相似的金融資產(chǎn)，而應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為一項(xiàng)經(jīng)營性資產(chǎn)。對應(yīng)的，政府也不宜在PPP項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移之前就社會資本在PPP項(xiàng)目中的投入確認(rèn)為一項(xiàng)資產(chǎn)和相應(yīng)負(fù)債。

2.P PP相關(guān)財(cái)務(wù)信息的可用性與可理解性分析

PPP相關(guān)財(cái)務(wù)會計(jì)信息應(yīng)當(dāng)與財(cái)務(wù)信息使用者的決策有關(guān)，并有助于財(cái)務(wù)信息使用者基于PPP相關(guān)財(cái)務(wù)會計(jì)信息即歷史財(cái)務(wù)信息對社會資本投資運(yùn)營PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀進(jìn)行評價，并對未來相關(guān)經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量情況作出預(yù)測。為此，財(cái)務(wù)會計(jì)信息對PPP項(xiàng)目的反映應(yīng)當(dāng)清晰明了，便于財(cái)務(wù)信息使用者理解。這是PPP相關(guān)業(yè)務(wù)會計(jì)處理的出發(fā)點(diǎn)，也是基本目標(biāo)。根據(jù)PPP相關(guān)文件要求，政府并不對社會資本方的投入承擔(dān)剛性兌付或返還本金及收益的責(zé)任，政府只是通過政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等不同支付機(jī)制直接或間接購買社會資本方通過投資提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)?？傊谇‘?dāng)?shù)腜PP項(xiàng)目中，并非承擔(dān)金融負(fù)債的一方。在PPP的各種投資與經(jīng)營風(fēng)險中，除了市場風(fēng)險相對較小外，其他風(fēng)險與一般工商企業(yè)類似。財(cái)務(wù)會計(jì)信息應(yīng)當(dāng)精確反映這一風(fēng)險特征，便于財(cái)務(wù)信息使用者基于反映出的歷史信息及其所內(nèi)含的風(fēng)險信息預(yù)測未來經(jīng)營情況。為便于財(cái)務(wù)信息使用者理解財(cái)務(wù)信息，PPP相關(guān)財(cái)務(wù)信息應(yīng)當(dāng)基于PPP業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)和相關(guān)財(cái)務(wù)信息使用者對PPP業(yè)務(wù)的普遍理解，探求相對簡易的會計(jì)處理方式，簡單明了才有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息的真正價值，才符合企業(yè)會計(jì)基本準(zhǔn)則可理解的會計(jì)信息質(zhì)量要求。

二、PPP業(yè)務(wù)相關(guān)會計(jì)處理需要考慮的因素

PPP項(xiàng)目有共性，也有個性，在確定PPP項(xiàng)目相關(guān)會計(jì)處理時，應(yīng)當(dāng)充分考慮具體PPP項(xiàng)目的合同安排。通常需要考慮的因素包括以下方面：

1.風(fēng) 險分配情況

風(fēng)險分配是PPP項(xiàng)目必須考慮和作出的交易安排?；赑PP項(xiàng)目的初衷，政府方通常不承擔(dān)融資及其償債相關(guān)風(fēng)險，也不承擔(dān)資產(chǎn)質(zhì)量及其衍生的服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險。政府的主要責(zé)任是直接或間接按期支付社會資本方提供公共服務(wù)的對價，并依據(jù)PPP合同的相關(guān)監(jiān)管安排和服務(wù)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)督導(dǎo)社會資本方提供保質(zhì)保量的公共服務(wù)，并給予業(yè)績評價。除此之外，政府保障最低需求或承擔(dān)PPP項(xiàng)目的需求風(fēng)險。社會資本方需要承擔(dān)融資及其到期償債的風(fēng)險、資產(chǎn)質(zhì)量風(fēng)險以及運(yùn)營不能達(dá)到約定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的風(fēng)險。與通常的生產(chǎn)經(jīng)營相比，作為社會資本方的企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險，除了市場風(fēng)險之外，沒有其他本質(zhì)區(qū)別，其PPP項(xiàng)目投入所涉及的未來經(jīng)營活動或現(xiàn)金流不僅僅面臨政府方或其他具體政府性質(zhì)的交易對手的信用風(fēng)險，還面臨經(jīng)營、市場等方面的諸多風(fēng)險。會計(jì)處理應(yīng)當(dāng)充分考慮其如實(shí)揭示會計(jì)主體相關(guān)經(jīng)營業(yè)務(wù)風(fēng)險特征的基本要求，恰當(dāng)處理以便客觀反映。

2.P PP具體模式

根據(jù)PPP相關(guān)規(guī)范文件和實(shí)務(wù)情況，PPP項(xiàng)目的具體模式多種多樣，有TOT、BOT、ROT、BOO。總之，除了BT等具有單純?nèi)谫Y性質(zhì)的模式之外，凡是能夠?qū)⑼顿Y、設(shè)計(jì)、建設(shè)及運(yùn)營整合在一起用以提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式，均可成為PPP的操作模式，且運(yùn)營周期與投資所形成資產(chǎn)的生命周期越接近，越能體現(xiàn)PPP的初衷。會計(jì)處理時應(yīng)當(dāng)充分考慮具體模式，根據(jù)PPP項(xiàng)目的具體模式確定恰當(dāng)?shù)哪軌蚍从称浣?jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的處理方式。

3.付 費(fèi)安排

PPP項(xiàng)目均為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目多數(shù)都是由政府提供，使用者免費(fèi)使用的公共產(chǎn)品與服務(wù)，如公路橋梁等項(xiàng)目；也有部分是使用者能夠全額支付費(fèi)用的項(xiàng)目，如自來水項(xiàng)目和通行量達(dá)到一定水平的收費(fèi)高速公路；還有部分項(xiàng)目雖然使用者付費(fèi)，但付費(fèi)水平不能滿足投資運(yùn)營必要的投資、運(yùn)營成本回收及相應(yīng)社會平均回報(bào)水平，政府需要提供補(bǔ)助。無論哪種情況，對社會資本方，均是通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，回收投資與運(yùn)營成本，同時獲取必要社會資本回報(bào)，不同的情況只不過是使用公共產(chǎn)品或服務(wù)的付費(fèi)主體不同而已。付費(fèi)主體的最終確定，取決于公共產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)，與社會資本主體無關(guān)。因此，不同的付費(fèi)主體，對社會資本方的會計(jì)處理不應(yīng)當(dāng)有實(shí)質(zhì)性的影響。

4.定 價機(jī)制

對政府而言，是否采用PPP模式，取決于物有所值的評價結(jié)果，只有在相比政府傳統(tǒng)投資方式的投資成本更低、效率與效果更好時，才適合采用PPP模式。采用PPP模式，實(shí)質(zhì)上是將政府的直接投資行為變成了公共產(chǎn)品或服務(wù)的直接采購行為。一旦采用PPP模式，社會資本方將變成相關(guān)公共產(chǎn)品和服務(wù)唯一供給商，因此，很難通過市場競爭機(jī)制和投資必要回報(bào)的共同作用，形成相應(yīng)的價格。只能以PPP項(xiàng)目的投資額和直接運(yùn)營PPP項(xiàng)目成本作為定價基礎(chǔ)，通過市場招投標(biāo)方式，選擇能夠以最經(jīng)濟(jì)方式提供PPP項(xiàng)目相關(guān)公共產(chǎn)品或服務(wù)的社會資本方。因此，通過市場方式遴選社會資本方及公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供方，形成了與一般商業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)基本類似的定價方式。在報(bào)價的具體方式上，可能是單位產(chǎn)品的報(bào)價，如每噸自來水的價格，每噸污水處理的價格等等；也可能是針對投資和運(yùn)營分別確定的成本回收與回報(bào)綜合價格。不同的報(bào)價方式，并不改變PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，除非經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)特別是各方承擔(dān)的風(fēng)險特征明顯存在差異，會計(jì)處理也不宜因此而出現(xiàn)不同。

5.最 低需求風(fēng)險承擔(dān)

PPP項(xiàng)目的公共產(chǎn)品或服務(wù)性質(zhì)，決定了其需求多數(shù)情況下受政府整體公共產(chǎn)品或服務(wù)提供意愿與能力的影響，并非完全由市場狀況和所提供產(chǎn)品與服務(wù)的性價比所決定。而社會資本的投資不論是在公共服務(wù)領(lǐng)域，還是在市場化領(lǐng)域，對不低于平均社會回報(bào)水平的回報(bào)追求并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。為實(shí)現(xiàn)雙方的合作與共贏，即在滿足社會資本投資的必要社會回報(bào)水平的前提下，提升公共產(chǎn)品與服務(wù)的效果與效率，政府作為特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的特許經(jīng)營授予方，通常情況下會給予與社會資本方投資的必要回報(bào)率相適應(yīng)的最低需求保障。但政府授予PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的最低需求保障時，僅僅是一種需求保障義務(wù)，并不構(gòu)成政府無條件向社會資本方支付現(xiàn)金或其他金融資產(chǎn)的合同義務(wù)。社會資本能否實(shí)現(xiàn)最低需求下的經(jīng)營收益或回報(bào)，仍取決于其在最低需求保障前提下的相關(guān)公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給情況，包括供給的數(shù)量與質(zhì)量。因此，政府方在授予PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營時的最低需求保障時，構(gòu)成一項(xiàng)合同義務(wù)，但并不形成政府的一項(xiàng)金融負(fù)債。在進(jìn)行社會資本方的相關(guān)會計(jì)處理時，應(yīng)當(dāng)充分反映這一交易安排的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)。

6.績 效評價與結(jié)算方式

根據(jù)現(xiàn)行PPP模式的基本要求，績效評價以產(chǎn)出為基本導(dǎo)向，原則上不以投入為績效評價基礎(chǔ)。在結(jié)算方式上，實(shí)務(wù)中主要以投資額為基礎(chǔ)的本金及合理回報(bào)、運(yùn)營相關(guān)的成本及合理收益兩大部分構(gòu)成，兩部分單獨(dú)計(jì)價，合并結(jié)算支付。績效評價反映社會資本方提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，評價結(jié)果調(diào)整社會資本方提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的價格，即相應(yīng)期間的結(jié)算金額。調(diào)整既針對投資本金及回報(bào)，又針對運(yùn)營成本及合理收益。這種計(jì)價與結(jié)算方式，從形式上分析，政府方承擔(dān)了支付社會資本方投資本金和回報(bào)的現(xiàn)實(shí)義務(wù)，形成了一項(xiàng)金融負(fù)債。但結(jié)合績效考核分析，實(shí)質(zhì)上是政府按質(zhì)論價購買公共產(chǎn)品或服務(wù)，從兩方面確定計(jì)價，只是一種計(jì)價方式，并不必然表明政府存在不可避免的現(xiàn)金支付義務(wù)。除此之外，也有PPP項(xiàng)目以投資總額為基礎(chǔ)，考慮合理投資回報(bào)、運(yùn)營成本與合理收益確定相應(yīng)期間的預(yù)期支付總額，再根據(jù)預(yù)計(jì)公共產(chǎn)品供給量，確定單位公共產(chǎn)品的固定單價，按每個期間經(jīng)考核合格的公共產(chǎn)品供給量和確定單價計(jì)量支付總額。這種方式下，政府方每期的支付或結(jié)算金額與社會資本方提供的公共產(chǎn)品量有關(guān)，不存在嚴(yán)格意義上的不可避免的支付現(xiàn)金或其他金融資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)義務(wù)。這也是社會資本方進(jìn)行會計(jì)處理應(yīng)當(dāng)考慮的因素。

三、PPP模式相關(guān)會計(jì)處理的具體會計(jì)問題分析

PPP模式作為最近幾年剛興起的一種以供給側(cè)改革為指導(dǎo)，引導(dǎo)社會資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式，其會計(jì)處理在實(shí)務(wù)界尚存一些不同的理解，有一定困惑，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.P PP模式可以適用的現(xiàn)行會計(jì)準(zhǔn)則分析

PPP項(xiàng)目目前主要采用的模式包括BOT、TOT、ROT、BOO及其幾種方式結(jié)合形成的復(fù)合方式，除BOO模式外，其他幾種方式均可適用《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號》的規(guī)定。BOO模式不涉及相關(guān)資產(chǎn)的無償轉(zhuǎn)移，可適用固定資產(chǎn)等準(zhǔn)則。

2.建 造收入確認(rèn)

通常情況下，PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司不是項(xiàng)目的建設(shè)方，也沒有相關(guān)的建設(shè)資質(zhì)，故不能提供實(shí)質(zhì)性建造服務(wù)，根據(jù)《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號》的規(guī)定，不能確認(rèn)建造收入。社會資本方是否能夠確認(rèn)PPP合同建造階段的建造收入，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號》的規(guī)定，核心是是否提供了實(shí)質(zhì)性的建造服務(wù)。如何判斷是否提供了實(shí)質(zhì)性建造服務(wù)，是會計(jì)處理的難點(diǎn)。從實(shí)務(wù)方面分析，主要應(yīng)當(dāng)基于以下事實(shí)和情況綜合判斷：有無相應(yīng)的建造資質(zhì)、是否能夠獨(dú)立分包并對分包結(jié)果承擔(dān)責(zé)任、建設(shè)及工程各部分建設(shè)的招標(biāo)組織情況、是否對建造活動擁有控制權(quán)、是否是建造活動的主要責(zé)任承擔(dān)方、是否是建造活動相關(guān)可變收益的享有者等等。通常情況下，若社會資本方的參與方擁有相應(yīng)建造資質(zhì)且是建設(shè)的中標(biāo)方，則可以確認(rèn)相應(yīng)的建造收入。

3.投 資資產(chǎn)確認(rèn)

社會資本方在確認(rèn)投資形成的資產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)充分考慮本文第二部分所分析的各方面因素。基于PPP的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，政府作為交易的相對方或公共事業(yè)的主導(dǎo)方，不會確認(rèn)相應(yīng)的金融負(fù)債。PPP項(xiàng)目相關(guān)公共產(chǎn)品的使用者，通常也不會確認(rèn)一項(xiàng)金融負(fù)債。基于《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則第22號——金融工具》有關(guān)金融工具的定義，企業(yè)在確認(rèn)金融資產(chǎn)時，若交易的相對方并不確認(rèn)金融負(fù)債，是否恰當(dāng)，有待商榷。若政府或相關(guān)公共產(chǎn)品使用方確認(rèn)PPP相關(guān)的金融負(fù)債，則與國辦發(fā)〔2015〕42號等相關(guān)文件對PPP經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)的界定及財(cái)政部引入PPP模式的初衷相悖。

4.運(yùn) 營期間收入的確認(rèn)

PPP項(xiàng)目的運(yùn)營收入主要應(yīng)當(dāng)在SPV主體確認(rèn)，如何確認(rèn)收入與確認(rèn)的投資資產(chǎn)性質(zhì)有關(guān)。若投資確認(rèn)為無形資產(chǎn)，則收入應(yīng)當(dāng)為使用者或政府支付的運(yùn)營期間的全部服務(wù)或使用費(fèi)用，包括通常情況下PPP協(xié)議中的可用性付費(fèi)和運(yùn)營費(fèi)用。若投資確認(rèn)為金融資金，則只有投資回報(bào)部分和運(yùn)營收入部分才能確認(rèn)為收入。

四、小結(jié)

本文基于政府和社會資本合作（PPP）模式的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)、財(cái)務(wù)信息使用者的信息需求以及財(cái)務(wù)信息的可理解性，總結(jié)了PPP模式會計(jì)處理需要考慮的PPP業(yè)務(wù)相關(guān)特征和因素，包括PPP的風(fēng)險分配、具體交易結(jié)構(gòu)、定價機(jī)制、付費(fèi)安排、最低需求保障以及業(yè)績考核等方面。在此基礎(chǔ)上，提出了PPP模式相關(guān)業(yè)務(wù)可以適用的現(xiàn)行會計(jì)準(zhǔn)則、建造收入確認(rèn)、投資資產(chǎn)確認(rèn)、運(yùn)營期間收入的確認(rèn)四個方面具體會計(jì)處理分析和相關(guān)建議?；谒龇治?，本文認(rèn)為財(cái)政部推行PPP模式的初衷和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)，并非政府負(fù)債。因此，一方面是在設(shè)計(jì)和實(shí)施PPP時，應(yīng)當(dāng)從前述各項(xiàng)因素充分考慮，避免相關(guān)交易安排滿足《政府會計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》有關(guān)負(fù)債定義，形成政府負(fù)債。另一方面，在專業(yè)判斷方面，社會資本方同樣應(yīng)當(dāng)充分考慮政府推廣PPP模式的初衷，不易簡單將其投資理解為一項(xiàng)金融資產(chǎn)，除非不恰當(dāng)?shù)腜PP交易設(shè)計(jì)導(dǎo)致其在各個方面都滿足企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則有關(guān)金融工具和金融資產(chǎn)的定義及確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。同時，也應(yīng)當(dāng)充分關(guān)注對于不存在使用者付費(fèi)或使用者付費(fèi)比例相對很小的PPP業(yè)務(wù)，社會資本方將其PPP相關(guān)投資確認(rèn)為金融資產(chǎn)，而政府未確認(rèn)負(fù)債的不對等情形。