基于PPP模式特色小鎮(zhèn)融資模式研究
——以東臺市安豐鎮(zhèn)為例

蔣煦霖

（江蘇師范大學中俄學院，江蘇徐州221116）

特色小鎮(zhèn)是“產(chǎn)、城、人、文”深度融合的重要功能平臺。特色小鎮(zhèn)建設需要以完善的基礎設施為基礎，需要大量的資金投入。然而地方政府財政壓力大，單純依靠地方政府財政融資在現(xiàn)實中并不可行，民間資本的介入渠道又過于狹窄，資金缺乏成為特色小鎮(zhèn)建設的最大障礙。探討適合特色小鎮(zhèn)建設的合適的融資模式成為當前理論和實踐急需解決的重要課題。

一、特色小鎮(zhèn)發(fā)展的意義及其融資渠道分析

（一）特色小鎮(zhèn)發(fā)展的意義

中國特色小鎮(zhèn)整體來講發(fā)展還處于起步階段，但沿海發(fā)達地區(qū)發(fā)展快于內(nèi)陸地區(qū)，大城市城郊區(qū)域發(fā)展快于中小城市和農(nóng)村，文化積淀和傳承豐富地區(qū)發(fā)展快于其他區(qū)域。特色小鎮(zhèn)市場表現(xiàn)良好，尤其是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，居住在特色小鎮(zhèn)成為生活的一種時尚，是居住品質(zhì)和生活質(zhì)量提高的象征。

特色小鎮(zhèn)要想建設成為特色鮮明、富有活力的美麗宜居小鎮(zhèn)，需要投入大量資金。另一方面，特色小鎮(zhèn)建設的投資周期長，沉淀成本高，回報低、見效慢，而且特色小鎮(zhèn)項目多為非經(jīng)營性(學校、醫(yī)院、軍隊等)和準經(jīng)營性(地鐵、城市軌道交通，供水、供熱、供氣等)項目，外部效應明顯，但經(jīng)濟性不足，無法向使用者收費，這與企業(yè)追求短期盈利的目標相違背，企業(yè)投資的積極性不高，甚至不愿涉足，如果沒有政府長期的財政支持，特色小鎮(zhèn)建設就無法進行下去。[1]

目前特色小鎮(zhèn)建設有五大意義：一是推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。特色小鎮(zhèn)在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下提出，成為推進新型城鎮(zhèn)化的一個重要抓手，通過發(fā)展特色小鎮(zhèn)可以促進、帶動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民就地就業(yè)，從而推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。二是縮小城鄉(xiāng)差距。特色小鎮(zhèn)的建設可以帶動一大批村鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和設施建設，提高農(nóng)村居民的生活水平和質(zhì)量，并為許多農(nóng)民提供就業(yè)崗位，增加他們的收入，從而有利于縮小城鄉(xiāng)差距，促進社會公平。三是促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。特色小鎮(zhèn)的建設要求以特色產(chǎn)業(yè)為核心，借助特色小鎮(zhèn)建設的東風，原有特色產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)就可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，提高競爭力，同時原來沒有形成特色產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)通過打造特色產(chǎn)業(yè)則可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。四是有利于保護傳統(tǒng)文化和建筑。優(yōu)秀的歷史文化、民俗文化、古代建筑遺跡等是我們中華民族的寶貴財富，通過特色小鎮(zhèn)的建設就可以加強對這些地區(qū)文物古跡的保護、修復、開發(fā)和宣傳，弘揚優(yōu)秀文化，傳播優(yōu)秀思想。五是促進旅游業(yè)的發(fā)展。特色小鎮(zhèn)的建設也助推了旅游業(yè)的發(fā)展，為旅游業(yè)又開拓出一片新天地。通過建設類型多樣、特色鮮明的特色小鎮(zhèn)使游客在出游時有了更多的選擇，滿足游客多樣需求，也促使旅游產(chǎn)品開發(fā)者在設計開發(fā)旅游產(chǎn)品時轉(zhuǎn)變思想，不斷推陳出新。

（二）特色小鎮(zhèn)發(fā)展中融資渠道選擇

1.政府撥款。這種融資渠道主要是依托政府財政和良好的信用，快速籌措到資金，操作簡便，融資速度快，可靠性大。但其缺點主要有兩個：一是對政府財政產(chǎn)生壓力，投資風險集中于政府單方面。二是不利于形成市場化的競爭機制，經(jīng)營效率低。政府財政投入在特色小鎮(zhèn)的融資渠道中起著引導和牽頭作用，但是隨著政府負債規(guī)模日益加大，以財政性撥款持續(xù)支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，顯然是不現(xiàn)實的。

2.眾籌模式。特色小鎮(zhèn)運營階段的創(chuàng)新項目可以用眾籌模式獲得一定的融資，眾籌的標的既可以是股份，也可以是特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)品或服務。作為一種新投融資模式，眾籌具有四大顯著優(yōu)點：門檻低、多樣性、草根性、創(chuàng)新性。但是相比眾籌的優(yōu)點，眾籌的缺點也是十分明顯。受相關法律環(huán)境的限制，眾籌網(wǎng)站上的所有項目不能以股權(quán)、債券、分紅或是利息等金融形式作為回報，項目發(fā)起者更不能向支持者許諾任何資金上的收益，必須是以其相應的實物、服務或者媒體內(nèi)容等作為回報，否則可能涉及非法集資，情節(jié)嚴重的甚至可能構(gòu)成犯罪。

3.貸款模式。向銀行申請抵押貸款是目前最常見的融資模式，相較于其他的融資工具，銀行貸款成本最低。中小企業(yè)的借款申請，只要通過銀行審查，滿足了貸款的發(fā)放條件，與銀行簽訂了貸款合同，銀行一般可以及時向企業(yè)提供資金。然而銀行貸款的門檻相對較高，銀行為了控制貸款的風險，往往對企業(yè)的資質(zhì)、信譽、成長性等方面要求很高。而且銀行往往需要抵押物，但是大多數(shù)中小企業(yè)創(chuàng)立初期沒有足夠的抵押物來做抵押，導致中小企業(yè)很難從銀行獲得貸款。

4.融資租賃模式。融資租賃是指實質(zhì)上轉(zhuǎn)移與資產(chǎn)所有權(quán)有關的全部或絕大部風險和報酬的租賃，有三種主要方式：一是直接融資租賃，可以大幅度緩解特色小鎮(zhèn)建設期的資金壓力。二是設備融資租賃，可以解決購置高成本大型設備的融資難題。三是售后回租，即購買“有可預見的穩(wěn)定收益的設施資產(chǎn)”并回租，這樣可以盤活存量資產(chǎn)，改善企業(yè)財務狀況。融資租賃的優(yōu)點主要有籌資速度快；限制條款較少；租金在整個租期內(nèi)分攤，可適當減輕到期還本負擔；租金可在所得稅前扣除，稅收負擔輕。當然也有缺點，例如，租金成本較高；固定的租金支付構(gòu)成較重的負擔；不能享有設備殘值等。

二、PPP模式在特色小鎮(zhèn)中的優(yōu)勢分析

PPP模式目前已在我國運用廣泛，投資領域主要涉及環(huán)境治理、地下管網(wǎng)、軌道交通、市政道路、自來水工廠、養(yǎng)老、醫(yī)療等基礎設施領域和公共服務領域。[1]為解決特色小鎮(zhèn)建設的融資瓶頸，PPP模式較好地將政府資金和民間資本融合在一起，在減輕財政壓力，開拓融資渠道，提升整個社會的資本投資回報率，降低和分散風險，提高建設的效率和效益等方面發(fā)揮優(yōu)勢，成為特色小鎮(zhèn)建設中的最佳融資路徑。

（一）PPP模式及其特征

PPP模式即public-private-partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP模式具有以下特征。

1.公私合作。合作并形成伙伴關系，并存在一個共同的目標。PPP模式指公共部門與私營部門的合作，在中國的特色是政府與企業(yè)的合作，與社會資本的合作。

2.利益共享。政府并不以分享利潤為唯一目的，還需要對企業(yè)可能的高額利潤進行控制。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的企業(yè)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。政府適當收取一定的特許經(jīng)營費或適度的補償，以平衡特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設的投資性和公益性關系。[2]

3.風險共擔。財務管理中強調(diào)利益與風險的匹配性，利益共享的原則必須是在項目雙方共享利益的同時承擔相應風險。應考慮雙方風險的最優(yōu)應對、最佳分擔，而將整體風險最小化。強調(diào)帶來“1+1＞2”的機制效應。

（二）特色小鎮(zhèn)發(fā)展中PPP模式的優(yōu)勢分析

1.減輕政府財政壓力，拓寬資金來源。特色小鎮(zhèn)建設的產(chǎn)業(yè)、設施等都需要大量資金，單靠政府的投資和撥款，難以滿足特色小鎮(zhèn)的資金運轉(zhuǎn)。特色小鎮(zhèn)要穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，重中之重是獲得穩(wěn)定富足的融資，而PPP模式是解決特色小鎮(zhèn)資金短缺的有效方法之一。2015年5月19日國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，對推廣PPP融資模式進行了統(tǒng)一部署。[3]通過PPP融資模式，有效解決政府在特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中融資能力短缺的問題，減輕政府投資壓力，拓寬融資渠道，為特色小鎮(zhèn)建設提供有力的資金支持。

2.保證社會資本投資收益。在經(jīng)濟新常態(tài)下，社會資本明顯減少了項目投資，而特色小鎮(zhèn)恰恰可以成為新一輪經(jīng)濟發(fā)展的著力點，通過對特色小鎮(zhèn)的投資建設，社會資本可以獲得可觀的經(jīng)濟利益以及其他利益。[4]運用PPP模式建設特色小鎮(zhèn)可以為社會資本提供穩(wěn)定的投資渠道和收益來源，，也使得整個市場體系更為成熟，更加多樣化，充分調(diào)動市場潛力，形成社會需求響應機制。財政資金和社會資本有效結(jié)合，提高特色小鎮(zhèn)建設資金的利用率和收益率，保證社會資本的合理報酬。

3.降低分散風險，提高特色小鎮(zhèn)建設效果。建設特色小鎮(zhèn)運用PPP模式，通過政府與社會資本建立合同協(xié)議，可以明確政府部門和社會資本各自的責任和義務，從而實現(xiàn)政府和社會資本的風險共享和收益共享，有效降低和分散風險，提高特色小鎮(zhèn)建設的效果。PPP模式的基本理念就在于引入社會資本，綜合實力較強的社會資本一般都具有敏銳的甄別能力，先進管理能力以及豐富的建設經(jīng)驗，可以有效降低特色小鎮(zhèn)建設中的風險。政府和社會資本在特色小鎮(zhèn)項目的各個階段分別負責不同的領域，發(fā)揮各自優(yōu)勢，提高開發(fā)與管理方面的效率，最終實現(xiàn)“1+1＞2”的效益。

三、基于PPP模式的特色小鎮(zhèn)發(fā)展策略：東臺市安豐鎮(zhèn)為例

（一）東臺市安豐鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展及其融資困境

1.投融資渠道較少，政府財政壓力較大。目前，東臺市安豐鎮(zhèn)采取以國家補助為主、貸款為輔的融資方式，依靠政府自身掌握的財政性資金投入基礎設施的建設，其他投資渠道尚未完善。盡管國家采取了積極的財政政策支持基礎設施項目建設，但在基礎設施投資需求迅速擴張的形勢下，國家預算內(nèi)投資對基礎設施資金的滿足率卻逐年下降。2017年東臺市全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值790億元，一般公共預算收入54億元，固定資產(chǎn)投資648億元，進出口總額11.3億美元，全市貸款余額465億元，新增70億元，同比創(chuàng)歷史新高；新增貸存比132%；實體貸款新增66.6億元，同比多增25.8億元；工業(yè)貸款112.6億元。投融資結(jié)構(gòu)的不合理，必然造成基礎設施建設資金可持續(xù)補償?shù)臋C制缺乏，資金嚴重短缺。這也制約了基礎設施建設資金總量的擴張。

2.產(chǎn)業(yè)特色不夠鮮明，吸引民間資本的能力較弱。東臺市安豐鎮(zhèn)雖然有電子信息、智能農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)特色不突出。東臺市安豐鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎薄弱且核心產(chǎn)業(yè)不突出，不易在短時間內(nèi)引進資質(zhì)較深的市場主體。同時，做強產(chǎn)業(yè)特色理念不強，深入謀劃、大力度主動出擊不夠，導致特色產(chǎn)業(yè)有效投資不足，小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)投資偏低。電子信息產(chǎn)業(yè)圍繞建設長三角地區(qū)新興的電子信息產(chǎn)業(yè)基地，沒有突破智能終端項目，構(gòu)建從關鍵零部件到智能終端到系統(tǒng)集成的全產(chǎn)業(yè)鏈。智慧產(chǎn)業(yè)圍繞建設區(qū)域有影響的智能制造基地，重點建設數(shù)據(jù)中心，沒有突破大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新型業(yè)態(tài)，沒能聚力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟。這種情況下，民間資本的投入受到很大約束。

（二）東臺市安豐鎮(zhèn)運用PPP融資模式策略建議

1.提供稅收優(yōu)惠政策。東臺市、安豐鎮(zhèn)政府應鼓勵社會資本參與到特色小鎮(zhèn)PPP的融資項目，建設初期，可以頒布一定的各個階段給予稅收減免政策條文，降低社會資本的投資成本。具體實施時，政府可以免征和少征房產(chǎn)稅和營業(yè)稅等稅收。東臺市安豐鎮(zhèn)古街區(qū)創(chuàng)成3A級旅游景區(qū)，年接待游客超40萬人次。突出歷史傳承，守護城鎮(zhèn)文化記憶，大力實施古鹽韻文化景觀建設與現(xiàn)代安豐挖掘工程，推動全鎮(zhèn)經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展。短期來看，政府的稅收可能減少，但于長遠，這些都會不斷增加政府的稅收。

2.提供有力的金融支持。東臺市、安豐鎮(zhèn)政府對特色小鎮(zhèn)PPP項目建設，不僅要出臺相應的金融政策，還需要建立符合特色小鎮(zhèn)PPP項目的金融體系，最直接有效的手段是擴大商業(yè)銀行的貸款力度。東臺市政府可以開辟辦貸綠色通道，對特色小鎮(zhèn)項目優(yōu)先受理、優(yōu)先審批，在符合貸款條件的情況下，優(yōu)先給予貸款支持。安豐鎮(zhèn)政府可以積極與當?shù)剞r(nóng)村商業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等各銀行對接，共同研究貸款方案，落實針對特色小鎮(zhèn)建設的優(yōu)惠方案。市人行指導各商業(yè)銀行新推出“續(xù)貸通”“轉(zhuǎn)型升級貸”“廠房按揭貸款”等27項融資業(yè)務。同時，督促金融機構(gòu)加強應收賬款融資平臺的推廣運用，提高服務平臺登記和撮合成交力度，緩解部分制造業(yè)企業(yè)規(guī)模小、資產(chǎn)輕、抵押擔保手段不足的困境。

3.適度引進專業(yè)人才。為了配合特色小鎮(zhèn)PPP融資項目的順利實施，政府應利用其自身優(yōu)勢培養(yǎng)和引進一批熟悉PPP項目和投融資結(jié)構(gòu)的專業(yè)性人才。2015年東臺市制訂并實施“615”人才引進三年行動計劃，2015年到2017年，每年需1000名專門人才、50名領軍人才，全面優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，吸引各方人才向東臺匯聚。近年來，東臺市借力“科技鎮(zhèn)長團”以才引才，深化與科研院校的戰(zhàn)略合作，參加省內(nèi)外精英人才對接峰會，引進更多高層次、專業(yè)性人才與企業(yè)對接，實施轉(zhuǎn)型發(fā)展項目。吸引更多PPP專業(yè)型人才集聚在這里，也是安豐特色小鎮(zhèn)建設的另一個重要目標。

四、結(jié)語

東臺市安豐鎮(zhèn)政府給部分企業(yè)提供投資，而多數(shù)中小企業(yè)目前采取的融資模式以自籌和銀行貸款為主，單一、不穩(wěn)定，可持續(xù)性不強。因此，我國特色小鎮(zhèn)建設需要吸引社會資本加入，創(chuàng)新政府和社會資本合作模式，推動特色小鎮(zhèn)建設的投融資體制創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)的以銀行貸款為主的融資格局，促進多層次資本市場的形成，充分發(fā)揮金融支持實體經(jīng)濟的作用。

在經(jīng)濟新常態(tài)的形勢下，特色小鎮(zhèn)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的新興業(yè)態(tài)，通過“政府主導、企業(yè)運作、合作共贏”的PPP市場化運作模式，讓特色小鎮(zhèn)建設更加高效、富有活力。特色小鎮(zhèn)運用PPP模式雖然投資大、回報周期長，但可行性強，長期收益高。不僅可以減輕政府資金壓力，還可以給社會資本帶來長期穩(wěn)定收益。隨著模式的成熟，不僅是東臺市安豐鎮(zhèn)，全國特色小鎮(zhèn)運用PPP模式前景良好。

[1] 魏蓉蓉，鄒曉勇.特色小鎮(zhèn)發(fā)展的PPP創(chuàng)新支持模式研究[J].技術(shù)經(jīng)濟與管理研究，2017(10).

[2] 衛(wèi)龍寶，史新杰.浙江特色小鎮(zhèn)建設的若干思考與建議[J].浙江社會科學，2013(3).

[3] 蘇海紅，王松江，高永林.特色小鎮(zhèn)PPP項目運作模式研究[J].項目管理技術(shù)，2017(6).

[4] 張潔慧.特色小鎮(zhèn)PPP融資模式的思考——以江蘇宿遷電商筑夢小鎮(zhèn)為例[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2017(13).

[5] 王秋輝.“PPP+”特色小鎮(zhèn)——PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設中的研究[J].知識經(jīng)濟，2017(12).

[6] 葉曉青，李若云，汪涔宇，饒 超，周 港.特色小鎮(zhèn)基礎設施建設融資問題及建議[J].合作經(jīng)濟與科技，2017(15).