我國環(huán)境公益訴訟制度分析

楊樂樂

(河北師范大學(xué)，河北 石家莊 050024)

美好的環(huán)境是我們賴以生存的家園，近幾十年來，不僅社會(huì)和經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，我們的生活質(zhì)量也逐漸提高，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)卻伴隨著環(huán)境污染不斷加劇。一些企業(yè)以加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展為口號(hào)，卻在走“先污染后治理”的彎路，導(dǎo)致環(huán)境問題日趨惡劣，因此，環(huán)境問題逐漸成為影響人們生活的主要問題之一，引起了社會(huì)大眾的廣泛關(guān)注。

1 我國的環(huán)境公益訴訟制度

1.1 環(huán)境公益訴訟的立法司法現(xiàn)狀

公益意思是公共的利益，公益訴訟含義是為保護(hù)公共利益而進(jìn)行的訴訟，不僅包括自身利益，更包括公共利益。環(huán)境公益訴訟意思是把環(huán)境保護(hù)歸納到公益訴訟中，也叫作環(huán)境民眾訴訟或環(huán)境公民訴訟，意思是指公民、法人、社會(huì)組織及國家的一些規(guī)定，以保護(hù)環(huán)境為目的，當(dāng)其發(fā)現(xiàn)環(huán)境已經(jīng)或?qū)⒁庥鲋苯踊蜷g接的污染時(shí)，能用自己的名義代表社會(huì)向法院提起訴訟，請(qǐng)求判令行為人停止正在進(jìn)行以及將來可能發(fā)生的損害行為，并責(zé)令其賠償損害的一種制度。環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)上就是處理好個(gè)人、政府和社會(huì)三者之間的利益。由于它們各自的經(jīng)濟(jì)利益不同，所以對(duì)于自然資源的利用和對(duì)環(huán)境造成侵害的程度不同，進(jìn)而導(dǎo)致自然環(huán)境失衡。

2015年新實(shí)行的《環(huán)境保護(hù)法》中，建立了我國的環(huán)境公益訴訟制度，在《民事訴訟法》中明確了提起環(huán)境公益訴訟的條件、適用范圍及原告的權(quán)利——第五十五條針對(duì)損害社會(huì)公共利益的一系列行為?！缎姓V訟法》對(duì)原告的適用前提及受案界限都有嚴(yán)苛的法則，而且相對(duì)人遭遇到直接損害才能提起訴訟，其對(duì)象應(yīng)該是具體的行政行為，這些法則都阻礙了我們國家與之有關(guān)制度的發(fā)展。2015年最高院出臺(tái)了公益訴訟的司法解釋，訴訟主體是檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及環(huán)保部門等，確立舉證責(zé)任倒置的證明責(zé)任原則，對(duì)私益訴訟、公益訴訟和行政權(quán)、司法權(quán)的協(xié)調(diào)作了進(jìn)一步規(guī)定。在實(shí)體法上，我國并未明確規(guī)定環(huán)境權(quán)益這一問題。

我國在環(huán)境公益訴訟制度上的立法還比較單調(diào)，并無系統(tǒng)規(guī)定，因此立法應(yīng)該加倍注重我國的現(xiàn)實(shí)狀況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國環(huán)境公益訴訟司法制度不健全，但與之相關(guān)的案件卻越來越多。實(shí)踐中，訴訟主體方面規(guī)定人民檢察院可直接向有關(guān)環(huán)境破壞者提起公訴，但其積極性并不高，而環(huán)保行政部門、民間團(tuán)體組織也可提起環(huán)境公益訴訟，卻有許多條件進(jìn)行限制，在實(shí)踐操作上并未有國家相關(guān)法律的設(shè)定。很多法院的審理都是參照地方性法律文件，雖有一定的靈活性但缺乏穩(wěn)定性。針對(duì)舉證困難的問題也沒有有效的措施，雖一些地區(qū)設(shè)置了專門的環(huán)保法庭，但在我國環(huán)境公益訴訟制度尚未完善的情況下實(shí)踐效果并不明顯。

1.2 環(huán)境公益訴訟的意義

1.2.1 有助于解決爭(zhēng)議

該項(xiàng)訴訟制度是關(guān)于維護(hù)環(huán)境本身的權(quán)益，其利益涵蓋全社會(huì)公眾及整個(gè)國家集體，得以使普通社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)得到充分的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了訴訟機(jī)制的高效便民，有利于公益環(huán)境的修復(fù)和生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)。對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，應(yīng)通過法院判決對(duì)其予以懲罰，責(zé)令立即停止；對(duì)已造成的損害盡力補(bǔ)償，無法恢復(fù)原狀的進(jìn)行補(bǔ)救，從而糾正不當(dāng)行為。

1.2.2 提高大眾參加的積極性

環(huán)境公益訴訟制度的主體范圍較廣，有公民、法人、事業(yè)單位、社會(huì)組織等，這不同于以往以檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保組織為訴訟主體的訴訟。不僅使訴訟一方的當(dāng)事人享受到此公益，也使其他不確定的多數(shù)人有機(jī)會(huì)享受該公益。相較于發(fā)達(dá)國家，我國各階層的環(huán)保意識(shí)較淡薄，而這項(xiàng)制度賦予了社會(huì)公眾廣泛的參與權(quán)，客觀上加強(qiáng)了人們維護(hù)生態(tài)環(huán)境的決心，帶動(dòng)了公眾的積極性。

1.2.3 有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義

環(huán)境公益訴訟制度作為一種重要的手段，對(duì)改變社會(huì)各方面在環(huán)境利益分配上的不平衡狀態(tài)起到了作用。在個(gè)人利益與社會(huì)利益、國家利益發(fā)生沖突時(shí)，盡量維持雙方利益同時(shí)保護(hù)，同步發(fā)展，同步增長，讓全體社會(huì)公眾得到最大的福利。這屬于對(duì)自然資源的再次分配，它不僅體現(xiàn)了自然上的正義性，也在整體上顯示出分配的正義性，因此更有利于推動(dòng)自然資源的循環(huán)利用。

1.2.4 有利于預(yù)防環(huán)境損害的出現(xiàn)

環(huán)境的損害有持續(xù)時(shí)間長，危害范圍廣，損害后果在短期內(nèi)不易發(fā)現(xiàn)的特點(diǎn)，一旦發(fā)生后果不堪設(shè)想，造成的損失難以彌補(bǔ)，環(huán)境恢復(fù)任務(wù)艱巨。因此我們可以通過環(huán)境公益訴訟制度來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)可能存在的潛在危險(xiǎn)，要及時(shí)采取措施，禁止危害的發(fā)生，盡量將損害減少到最低程度，與先污染后治理的事后補(bǔ)救截然不同，這能有效地預(yù)防環(huán)境問題的發(fā)生，得到事半功倍的效果。

該項(xiàng)制度有利于保護(hù)自然環(huán)境，減少污染，保持生態(tài)平衡，從而讓我們擁有更好的生活條件，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對(duì)社會(huì)有明顯的示范作用。該項(xiàng)制度的持續(xù)進(jìn)步，不但發(fā)展了民事訴訟法和刑事訴訟法等相關(guān)程序法，也推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)法等實(shí)體法的成長腳步。

2 我國環(huán)境公益訴訟制度的困境

2.1 訴訟主體界定不清

我國有關(guān)法律對(duì)相關(guān)訴訟主體限制性較大，民訴中寫到有權(quán)提起訴訟的主體是由法律確立的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，但相關(guān)定義是不明確的，比如：有權(quán)的機(jī)關(guān)和組織是哪些？其訴訟地位如何？法律仍然沒有明確說明，而且并未賦予公民擁有此項(xiàng)權(quán)利，并且比較注重涉及民事方面的問題，忽視其在行政方面的問題。對(duì)于主體要有法律明文的確立，應(yīng)符合該地區(qū)環(huán)境組織相關(guān)規(guī)定，針對(duì)其對(duì)象方面只能對(duì)已經(jīng)造成了公共利益侵害的行為提起訴訟。

在一定程度上，我國現(xiàn)行法律對(duì)環(huán)境及行政案件大部分由社會(huì)和檢察機(jī)關(guān)來監(jiān)督。針對(duì)原告起訴資格上的監(jiān)督并未確定相關(guān)法則，同樣也沒確立對(duì)社會(huì)監(jiān)督的規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督案件的審理程序與結(jié)果，而公民并無起訴資格是因?yàn)楣駴]有被當(dāng)作被監(jiān)督者，因而導(dǎo)致濫訴的幾率很大，不過，我們并不能因此剝奪公民成為適格原告的條件與資格。有權(quán)提起訴訟的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織應(yīng)由法律明確規(guī)定，與此相關(guān)的司法解釋中有關(guān)行政部門及企業(yè)事業(yè)單位等也能作為主體來提起訴訟。

2.2 法律體系不健全

我國環(huán)境公益訴訟還未健全法律法規(guī)體系。民訴和相關(guān)司法解釋已有與此相關(guān)的要求，而行政訴訟法仍未呈現(xiàn)出相關(guān)訴訟的情形。即使是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，在主體方面是針對(duì)民事范疇并未涉及行政方面，這說明現(xiàn)有的公益訴訟法律的確立上并不全面。有些政府行政管理部門的執(zhí)法不嚴(yán)格又無法律約束，而行政執(zhí)法是維護(hù)環(huán)境公共利益的重要方法。不僅對(duì)違法者有教育作用，還對(duì)被損害者有法律指導(dǎo)作用，因此我們應(yīng)完善政府部門在執(zhí)法方面的法律法規(guī)。

實(shí)踐中，法院審理環(huán)境相關(guān)案件時(shí)，大多是遵照相關(guān)區(qū)域性的法律文件，而大部分法律法規(guī)、地方規(guī)章和法律文件不可避免會(huì)有一些沖突，這導(dǎo)致審判時(shí)適用的法律不清而判決結(jié)果不同，歸根結(jié)底是因?yàn)闆]有一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律體系。

2.3 訴訟程序不完善

我國在環(huán)境公益訴訟程序上并無專門章程，但現(xiàn)在運(yùn)行的法律約束了公益訴訟的原告資格和標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于法院有管轄權(quán)的條款和條件的規(guī)定不明確，并未合理分配舉證責(zé)任和確立負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用的主體，在相關(guān)前置程序的實(shí)行、時(shí)效、有關(guān)程序、法律援助、兩審或一審終審等方面的程序設(shè)立上并不完善。雖然在《民事訴訟法》中規(guī)定了舉證責(zé)任倒置的原則程序，但缺乏實(shí)踐并不能完美的達(dá)到適用效果。

3 完善我國環(huán)境公益訴訟制度

3.1 明確環(huán)境公益訴訟主體范圍

在公益訴訟主體條件范圍的設(shè)立上，我國《環(huán)境保護(hù)法》第六條明確了所有單位及公民都有保護(hù)社會(huì)自然環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染環(huán)境或破壞生態(tài)的單位及個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告，盡管控告權(quán)屬于訴訟權(quán)之一，但檢舉權(quán)不等于訴訟權(quán)，因此應(yīng)先確定這些訴權(quán)的性質(zhì)。在民訴中 “有關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體組織”的相關(guān)范圍并未作出說明，所以在這方面應(yīng)在原有的基礎(chǔ)上適當(dāng)放寬，包括個(gè)人、政府部門、檢察機(jī)關(guān)、團(tuán)體組織、企業(yè)、公共事業(yè)單位等，對(duì)相關(guān)制度的主體界定也應(yīng)給予一定的資格條件。

公民個(gè)人是確保環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)最重要的基礎(chǔ)。擁有依靠社會(huì)大眾的民主理念來提高環(huán)境公益訴訟的效率，加強(qiáng)司法和執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)性，因而它對(duì)治理環(huán)境污染，恢復(fù)生態(tài)平衡有著不可忽視的作用，也有助于社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行，因此放開對(duì)公民個(gè)人提起公益訴訟的限制迫在眉睫。

3.2 加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟法律體系建設(shè)

根據(jù)分析環(huán)境公益訴訟的分類，顯然我國是分別審理跟三大訴訟相關(guān)的環(huán)境案件。民事責(zé)任的承擔(dān)通常是讓原被告雙方協(xié)商處理或通過法院解決，而在審理期間可以發(fā)現(xiàn)，一個(gè)公益訴訟案件有可能既牽連到民事訴訟又牽連到行政訴訟或刑事訴訟，且基本都會(huì)聯(lián)系到環(huán)境污染和生態(tài)破壞的案件。損害行為可能觸犯環(huán)境污染罪，也可能是政府部門的作為或不作為觸犯瀆職類犯罪，若其行為造成了一定的損害結(jié)果還要承擔(dān)民事賠償責(zé)任。因此，我們應(yīng)建立包括環(huán)境行政訴訟制度，原告資格審查制度，舉證責(zé)任分配制度等一系列有關(guān)法則在內(nèi)的環(huán)境公益訴訟制度，把民事、刑事和行政的公益訴訟三者合并到一起，盡量發(fā)揮其整體性的力量。

該項(xiàng)制度是把保護(hù)公共環(huán)境當(dāng)作自己的職責(zé)，本質(zhì)上是維護(hù)環(huán)境權(quán)益進(jìn)而保護(hù)相關(guān)權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，其內(nèi)涵是維護(hù)公民的基本權(quán)利，同樣與社會(huì)公眾息息相關(guān)，因此我們應(yīng)建立以實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)益為中心的環(huán)境公益相關(guān)法律，更好地保障綠色良好的生活環(huán)境。

3.3 加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟程序設(shè)定

我們應(yīng)明確有權(quán)管轄的法院，并實(shí)行部分舉證責(zé)任倒置的法則，建立一個(gè)所有公益訴訟都可適用的一套貫穿始終的訴訟程序，這樣更具可操作性。由于與環(huán)境相關(guān)的案件都有一定的遲延性，時(shí)間越長影響越廣，因此對(duì)此類案件在發(fā)現(xiàn)損害事實(shí)、原告起訴、調(diào)查收集證據(jù)、法院受理審理等程序上，時(shí)間長短對(duì)救濟(jì)措施的實(shí)施，遏制污染損害的進(jìn)一步漫延會(huì)起到重要的作用。我們可創(chuàng)立禁止令，以法律的形式賦予訴訟主體在公益訴訟提起前，為預(yù)防損害將要發(fā)生和已造成損害進(jìn)一步擴(kuò)大的情況下，能向人民法院申請(qǐng)立即停止侵害及消除危險(xiǎn)之禁止令的權(quán)利。雖然我國在此已初具規(guī)模，但仍需要完善關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)范圍、條件、程序及資金來源的規(guī)定。在公益訴訟費(fèi)上，由于需要專門的環(huán)境污染鑒定機(jī)構(gòu)評(píng)估，所以費(fèi)用較高。我們可確立公益訴訟費(fèi)從被告賠償金中支出，對(duì)意義較大的案件可由財(cái)政部門承擔(dān)訴訟費(fèi)。對(duì)數(shù)額非常大的訴訟費(fèi)，可設(shè)立專門的公益訴訟資金，讓事情更好的解決。

我們要加快確立環(huán)境公益訴訟制度相關(guān)法則的腳步，對(duì)公民權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)能夠激發(fā)人們對(duì)生活工作及國家的熱情，這有助于恢復(fù)已污染的生態(tài)環(huán)境，防止環(huán)境的進(jìn)一步惡化，更有助于人體健康，讓我國向綠色生態(tài)大國又邁進(jìn)了一步。

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