我國(guó)地方舉債制度的基本構(gòu)想

劉亞衛(wèi)

(鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院，河南 新鄭 451150)

1 地方債務(wù)與地方舉債行為

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直未在法律上賦予地方適當(dāng)?shù)呐e債權(quán)限以及缺乏相應(yīng)的制度安排直接或間接導(dǎo)致了目前一系列的地方債務(wù)問(wèn)題：地方舉債權(quán)的缺失使得地方有借口通過(guò)各類(lèi)融資平臺(tái)、銀行等金融機(jī)構(gòu)或抵押貸款的方式違規(guī)舉借債務(wù)來(lái)應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的公共支出需求，并造成中央對(duì)地方債務(wù)的默許以及債務(wù)涉及的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系不清等問(wèn)題，許多地方部門(mén)趁機(jī)將這些非正規(guī)途徑變成了舉借債務(wù)的主要手段，造成了地方債務(wù)規(guī)模的急劇擴(kuò)張。又由于缺乏相應(yīng)的制度安排，地方通過(guò)以上途徑舉借的債務(wù)未被強(qiáng)制要求納入到規(guī)范的預(yù)算管理之中，呈現(xiàn)出隱蔽性強(qiáng)的特點(diǎn)，加大了中央對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行控制和管理的難度，進(jìn)一步助推了債務(wù)膨脹。舉債制度的缺失還導(dǎo)致地方債務(wù)管理混亂、債務(wù)償還方式不可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制機(jī)制失效等一系列地方債務(wù)問(wèn)題，威脅到地方財(cái)政的穩(wěn)定運(yùn)行、金融系統(tǒng)的平穩(wěn)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定。

因此，要從根本上解決我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題，首先需賦予地方政府適度的舉債權(quán)限并構(gòu)建完善的地方舉債制度，同時(shí)配套改革財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付制度等，最終使地方政府實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的陽(yáng)光融資。

2 我國(guó)地方舉債制度設(shè)計(jì)構(gòu)想

賦予地方舉債權(quán)，雖能幫助地方在短時(shí)間內(nèi)渡過(guò)財(cái)政困難期、減輕地方政府的財(cái)政壓力，但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到不受限制的“舉債權(quán)”也極有可能變成地方債務(wù)膨脹的導(dǎo)火索，所以需在整個(gè)制度層面予以規(guī)范。

2.1 舉債主體及舉債形式

2.1.1 舉債主體

為有效控制地方舉債規(guī)模、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先需要明確地方舉債主體。

允許地方舉債并不是說(shuō)各級(jí)地方政府每年都能獲得固定的舉債限額，而是需要各地每年將詳細(xì)的舉債計(jì)劃上報(bào)給專(zhuān)門(mén)的中央級(jí)管理部門(mén)，由該部門(mén)對(duì)申請(qǐng)舉債的地方政府進(jìn)行資格審查，審查內(nèi)容包括但不限于：地方整體經(jīng)濟(jì)狀況、地方負(fù)債狀況、地區(qū)現(xiàn)實(shí)需要、經(jīng)濟(jì)管理水平等多個(gè)方面?？紤]到我國(guó)實(shí)際，首先可以賦予省級(jí)地方政府、直轄市、計(jì)劃單列市以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的市級(jí)政府舉債權(quán)，這主要是考慮到這些地區(qū)的財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，償還風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。至于其他市、縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的，可參照2014年10月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中提出的，可由所屬的省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。為使地方政府也能清楚掌握自身的債務(wù)狀況，可由各地省級(jí)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理地方政府債務(wù)，并與中央就舉債計(jì)劃、舉債資金用途、債務(wù)償還等具體情況進(jìn)行對(duì)接。

2.1.2 舉債形式

2015年1月1日起實(shí)行的新《預(yù)算法》中規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)的地方政府只可通過(guò)發(fā)行債券的方式籌措資金，此外地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何其他方式舉借債務(wù)。當(dāng)然，這也是由于我國(guó)處于規(guī)范“地方舉債融資行為”的探索階段，國(guó)家出于審慎的原則還是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的。但筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)地方舉債制度的不斷完善，中央也可逐步創(chuàng)新和嘗試其他舉債形式，例如：“從法律、法規(guī)上允許地方向以銀行為主的資本市場(chǎng)籌資”、允許“以土地為主的資產(chǎn)抵押方式”等。因?yàn)殡m然目前我國(guó)的法律、法規(guī)明令禁止地方以這兩種方式舉借債務(wù)，但不可否認(rèn)現(xiàn)實(shí)中還是有不少地方政府這樣做，所以要想真正實(shí)現(xiàn)“將地方舉債行為納入法制化和制度化管理”的目標(biāo)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及現(xiàn)實(shí)需要豐富舉債形式很有必要。

2.2 舉債規(guī)模

應(yīng)首先由中央確定年度的地方舉債總額，并納入國(guó)家預(yù)算，從宏觀上控制地方舉債總量。地方政府自身也須審慎的結(jié)合自身實(shí)際來(lái)決定舉債規(guī)模，不能盲目爭(zhēng)取舉債指標(biāo)，應(yīng)充分考慮地方的整體經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況，還有后續(xù)的債務(wù)償還，并對(duì)于需要舉債的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的論證。

筆者建議，目前可嘗試以省為單位確定各地舉債規(guī)模(直轄市、計(jì)劃單列市除外)。各省所轄市、縣或部門(mén)需舉借債務(wù)的應(yīng)編制詳細(xì)的需求信息，上報(bào)省級(jí)財(cái)政部門(mén)。省級(jí)財(cái)政部門(mén)審核匯總后，加上本級(jí)政府所需債務(wù)資金，共同報(bào)本級(jí)人大審批。本級(jí)人大審批通過(guò)后，各省財(cái)政部方可將批準(zhǔn)后的數(shù)額上報(bào)國(guó)家財(cái)政部。由國(guó)家財(cái)政部比對(duì)總的地方債務(wù)計(jì)劃，審核并調(diào)整各地舉債限額。

2.3 借債期限及利率

我國(guó)地方一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券的期限主要有1、3、5、7、10年，且一般債券發(fā)行時(shí)對(duì)于單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過(guò)當(dāng)年一般債券發(fā)行總規(guī)模的30%，專(zhuān)項(xiàng)債券中7年和10年期債券的合計(jì)發(fā)行規(guī)模不能超過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券全年發(fā)行規(guī)模的50%?？紤]到我國(guó)地方債務(wù)資金的主要投向和用途主要以資金量大、投資周期長(zhǎng)的項(xiàng)目居多，所以可適當(dāng)調(diào)高中、長(zhǎng)期債務(wù)在地方債務(wù)舉借規(guī)模中的比重，或可根據(jù)特定項(xiàng)目批準(zhǔn)期限超過(guò)10年的債務(wù)。

地方舉借債務(wù)的利率水平受同期銀行存貸款利率和國(guó)債利率的影響。地方債券無(wú)論在安全性還是流動(dòng)性方面都低于國(guó)債，所以在利率的設(shè)定上應(yīng)以國(guó)債為基準(zhǔn)向上浮動(dòng)。但地方政府的信譽(yù)又高于企業(yè)，所以應(yīng)以企業(yè)平均貸款利率為參考設(shè)定浮動(dòng)下限。在這樣一個(gè)區(qū)間內(nèi)向各地銀行、債券承銷(xiāo)商、其他金融機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式舉借債務(wù)。

2.4 債務(wù)資金的使用及管理

在債務(wù)資金的使用過(guò)程中，需嚴(yán)格限定所籌集資金一般不得用于經(jīng)常性的支出，以免地方政府隨意挪用債務(wù)資金。經(jīng)常性收支中產(chǎn)生的缺口可由地方通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、壓縮行政開(kāi)支等符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的、合理的增收節(jié)支方式來(lái)彌補(bǔ)。

地方政府在使用舉債籌集的資金過(guò)程中還須注重提高資金的使用效率。在運(yùn)用債務(wù)資金時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督管理、并對(duì)債務(wù)資金的使用效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)估?？紤]到舉債主體為地方政府，所以這里考量的效益既包括由該項(xiàng)目產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)利益也包括其有可能為當(dāng)?shù)孛癖娂暗貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展即將帶來(lái)的正外部效益。

2.5 債務(wù)資金的償還

地方舉借的債務(wù)資金能否按期還本付息直接影響到政府的聲譽(yù)和地方今后舉借債務(wù)的難易程度，所以地方一般通過(guò)借新還舊和土地出讓收入償還債務(wù)以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債務(wù)的剛性?xún)陡?。有不少地方還專(zhuān)門(mén)設(shè)立了償債準(zhǔn)備金來(lái)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所謂“償債準(zhǔn)備金”是指各級(jí)政府為了按時(shí)還本付息，避免資金短缺阻礙地方財(cái)政的穩(wěn)定運(yùn)行，按當(dāng)年到期政府債務(wù)的特定比例在預(yù)算中預(yù)留的專(zhuān)項(xiàng)資金，是地方政府防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。截至2013年6月底我國(guó)已有28個(gè)省級(jí)、254個(gè)市級(jí)、755個(gè)縣級(jí)政府建立了針對(duì)地方債務(wù)的償債準(zhǔn)備金，但在實(shí)際的執(zhí)行中許多地方政府償債準(zhǔn)備資金仍在預(yù)算大盤(pán)子中，并沒(méi)有實(shí)行專(zhuān)戶管理，造成償債準(zhǔn)備金有名無(wú)實(shí)。

筆者認(rèn)為應(yīng)在此基礎(chǔ)上應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政金融制度聯(lián)合創(chuàng)新作用，創(chuàng)立全國(guó)統(tǒng)一的地方債務(wù)償債準(zhǔn)備金。(1)管理方面可在一定程度上借鑒全國(guó)社?；鸬墓芾砟Ｊ剑蓪?zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。(2)針對(duì)各省設(shè)定不同的繳納比例。我們建議針對(duì)不同信用級(jí)次的地方政府設(shè)定不同的繳納比例，信用級(jí)次越高，繳納比例越低。當(dāng)然受地理位置、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，落后地區(qū)很難僅通過(guò)內(nèi)生性增長(zhǎng)來(lái)化解自身的財(cái)政支出困境，所以可對(duì)這些地區(qū)予以適當(dāng)?shù)膬A斜政策。(3)資金來(lái)源?？梢园ìF(xiàn)有本級(jí)財(cái)政年度預(yù)算安排的特定部分、債券投資收益(無(wú)收益的市政公用設(shè)施項(xiàng)目除外)、部分國(guó)有土地出讓收益、城市維護(hù)建設(shè)稅以及基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的一定比例等。(4)償債準(zhǔn)備金的使用，必須訂立嚴(yán)格的貸款合同，對(duì)貸款額度、資金用途、貸款利率、如何結(jié)算、貸款期限以及違約責(zé)任等內(nèi)容做出明確的規(guī)定。

2.6 債務(wù)信息披露與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

規(guī)范地方舉債行為的過(guò)程必須伴隨完善的監(jiān)管機(jī)制和公平有效的市場(chǎng)環(huán)境，這都離不開(kāi)充分的信息披露，這一點(diǎn)上可以借鑒美國(guó)對(duì)其地方公債信息披露的相關(guān)規(guī)定。需披露的信息主要包括舉債項(xiàng)目信息和舉債主體信息。舉債項(xiàng)目方面：舉債金額、舉債方式、付息次數(shù)、利率、還本付息安排、償債來(lái)源、資金用途等；舉債主體層面，應(yīng)涵蓋人口、人均收入等經(jīng)濟(jì)狀況，每年債務(wù)利息及本金支出、存量債務(wù)情況、財(cái)政收入占比等財(cái)政情況。

地方舉債的風(fēng)險(xiǎn)包括到期不能償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、資金使用效率風(fēng)險(xiǎn)、官員道德風(fēng)險(xiǎn)、削弱國(guó)家宏觀調(diào)控效果的風(fēng)險(xiǎn)等。為達(dá)到有效防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的，需對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行量化管理。通過(guò)建立諸如償債率、負(fù)債率、債務(wù)依存度等相關(guān)指標(biāo)體系，對(duì)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前控制，有效監(jiān)測(cè)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。

3 結(jié)語(yǔ)

從法律層面賦予地方適度的舉債權(quán)限后，能夠讓地方政府通過(guò)合法、正規(guī)的渠道舉借債務(wù)，打開(kāi)地方規(guī)范融資的大門(mén)，同時(shí)，完善的地方舉債制度能夠規(guī)范地方政府的舉債行為，同時(shí)也可為地方債務(wù)的管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建立提供基礎(chǔ)。當(dāng)然，禁止或過(guò)于苛刻的限制地方政府的舉債行為不可取，但對(duì)地方舉債實(shí)施適當(dāng)?shù)南拗埔彩潜夭豢缮俚?。為?guī)范地方政府的舉債融資行為，約束其內(nèi)在的舉債融資沖動(dòng)，還有必要從多方面對(duì)地方的舉債行為進(jìn)行監(jiān)督管理，防止地方債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張。

[1] 何德旭.關(guān)于開(kāi)放地方債券市場(chǎng)的幾個(gè)問(wèn)題[J].財(cái)政研究，2002,(05).

[2] 賈康.多視角考量地方債風(fēng)險(xiǎn)[J].中國(guó)金融，2014，(07).

[3] 馬改艷.我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患、成因及化解對(duì)策[J].西部論壇，2014,(02).

[4] 李猛.厘清地方債務(wù)十大關(guān)系[J].金融評(píng)論，2015,(02).

[5] 董亮.關(guān)于我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特定、成因和對(duì)策的研究[J].2014,(12).

[6] 李冬梅.基于地方債發(fā)行視角探析地方財(cái)政困境問(wèn)題[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2010.

[7] 徐晨.我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題研究一基于美國(guó)市政債券演進(jìn)的分析[D].杭州：浙江大學(xué)，2012.

[8] 毋曉雷.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防控[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2013，(01).

[9] 張琳.如何認(rèn)識(shí)和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[J].現(xiàn)代企業(yè)教育，2014，(4)：140-141.

[10]殷君霞.四川省地方公債發(fā)行問(wèn)題研究[D].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014.

[11]田立勇.我國(guó)地方政府債券制度研究[D].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006.

[12]田立勇.我國(guó)地方公債問(wèn)題研究[D].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2006.

[13]卓賢.有效管理地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的三重約束[J].山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2014,(04).

[14]魯政委等.美國(guó)市政債：市場(chǎng)概況、運(yùn)作機(jī)制與監(jiān)管[J].金融發(fā)展評(píng)論，2014,(9).