政府投資項(xiàng)目造價(jià)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

王貞坤

(重慶市黔江區(qū)政府投資評(píng)審中心，重慶 409000)

為加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目管理工作，政府已多次出臺(tái)規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理文件和相應(yīng)治理措施，總體上政府投資項(xiàng)目管理日趨規(guī)范。但是就目前建設(shè)項(xiàng)目面上的情況看，在項(xiàng)目概(預(yù))算執(zhí)行等造價(jià)管理方面仍存在一些問(wèn)題。

1 近年政府投資項(xiàng)目概預(yù)算評(píng)審概況

截至目前，共完成評(píng)審項(xiàng)目2121個(gè)，涉及投資總額183億元，共審減金額14億元，平均審減率達(dá)8%。通過(guò)投資評(píng)審管理，剔除項(xiàng)目支出預(yù)算編制中的“高估冒算”和“水分”，切實(shí)節(jié)約了財(cái)政資金，增強(qiáng)了項(xiàng)目預(yù)算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，倒逼項(xiàng)目建設(shè)單位加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃論證及管理，將項(xiàng)目預(yù)算編細(xì)、編實(shí)、編準(zhǔn)，較好地強(qiáng)化了財(cái)政評(píng)審為政府重點(diǎn)項(xiàng)目服務(wù)、為財(cái)政資金管理服務(wù)、為投資評(píng)審對(duì)象服務(wù)的作用。

截至2017年底，共審核概算項(xiàng)目285個(gè)，審批的建安投資為63億元；共審核預(yù)算項(xiàng)目1173個(gè)，預(yù)算投資為85億元；共審核竣工結(jié)算項(xiàng)目663個(gè)，結(jié)算金額35億元。從已審批的竣工結(jié)算項(xiàng)目與概預(yù)算投資比對(duì)情況看，一是政府性投資項(xiàng)目超投資情況嚴(yán)重；二是有大量項(xiàng)目沒(méi)有及時(shí)辦理竣工結(jié)算。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 決策草率，造成項(xiàng)目施工變更

部分建設(shè)單位沒(méi)有認(rèn)真完成項(xiàng)目前期工作，可行性研究質(zhì)量不高，參考價(jià)值不大，有時(shí)完全是倉(cāng)促上馬，造成項(xiàng)目實(shí)施時(shí)問(wèn)題暴露，再進(jìn)行補(bǔ)救，變更部分工程，增大工程造價(jià)。如某教學(xué)綜合樓工程，前期地質(zhì)勘察工作不細(xì)，在沒(méi)有全面掌握工程地質(zhì)的情況下，就草率確定實(shí)施方案，在施工期間才發(fā)現(xiàn)有大面積的溶洞區(qū)域，致使10余根樁基無(wú)法完成混凝土澆筑，基礎(chǔ)設(shè)計(jì)變更就達(dá)2次，不僅增加大量投資，還延誤工期半年。

2.2 設(shè)計(jì)深度不夠，造成施工變更

設(shè)計(jì)單位在設(shè)計(jì)過(guò)程中多數(shù)沒(méi)有認(rèn)真從經(jīng)濟(jì)角度考慮，只為圖高安全、高標(biāo)準(zhǔn)和上級(jí)文件規(guī)定，甚至往往不根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際“閉門造車”，甚至胡編亂造，設(shè)計(jì)與現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際脫節(jié)，造成施工中變更頻繁，給施工單位增加工程造價(jià)以可乘之機(jī)。如某普通商品房工程，在施工期間，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)與地質(zhì)勘查報(bào)告不符，無(wú)法按設(shè)計(jì)施工，不得不對(duì)基礎(chǔ)施工方式進(jìn)行重大設(shè)計(jì)調(diào)整，不僅造成超預(yù)算金額590萬(wàn)元，超合同金額775萬(wàn)元，還延誤了幾個(gè)月的工期。

2.3 項(xiàng)目的概(預(yù))算不細(xì)不全

部分項(xiàng)目批準(zhǔn)的投資金額為估算金額，沒(méi)有編制完整的概算書(shū)。有的不需要建設(shè)單位承擔(dān)的卻列入了建設(shè)其他費(fèi)用。如某普通商品房工程的土地出讓金、某片區(qū)干線公路改造工程的造價(jià)咨詢費(fèi)等均未列入概算其他費(fèi)用。

2.4 其他費(fèi)用控制不嚴(yán)，超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象多

在鎖定項(xiàng)目投資概算時(shí)，工程地勘、設(shè)計(jì)費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)等建設(shè)其他費(fèi)用采用地方性文件規(guī)定的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但部分建設(shè)單位未嚴(yán)格按照核定的標(biāo)準(zhǔn)控制建設(shè)其他費(fèi)用，造成費(fèi)用超標(biāo)。如某普通商品房工程的工程勘察費(fèi)概算金額為15萬(wàn)元，而實(shí)際簽訂合同金額是22萬(wàn)元。

2.5 不履行基本建設(shè)程序，先斬后奏

從目前情況看，政府投資項(xiàng)目基本建設(shè)程序執(zhí)行情況不夠理想，較多項(xiàng)目為了趕進(jìn)度，在未履行必要的審批程序、未達(dá)到開(kāi)工條件就動(dòng)工建設(shè)。如某園林景觀工程在未完成預(yù)算審批和施工合同的情況下，就進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)，預(yù)算審核時(shí)已完成路面鋪裝、管網(wǎng)、燈飾預(yù)埋、苗木栽植等部分建設(shè)內(nèi)容。

2.6 合同簽訂不規(guī)范，易導(dǎo)致結(jié)算爭(zhēng)議

一是約定內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)。簽訂的主合同與招標(biāo)文件約定內(nèi)容不一致，個(gè)別存在違背招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性內(nèi)容現(xiàn)象；有的補(bǔ)充協(xié)議與主合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容約定前后矛盾，結(jié)算口徑不一致。二是合同條款不明晰。有的簽訂施工承包合同時(shí)，合同專用條款和通用條款對(duì)工程結(jié)算辦法、工程價(jià)款的調(diào)整方式等核心內(nèi)容約定不清楚、不明確，未采用國(guó)家頒發(fā)的通用性合同文本。三是合同執(zhí)行不堅(jiān)決。有的建設(shè)單位被施工單位誤導(dǎo)簽訂高價(jià)承包合同，以行業(yè)的特殊性和部門的傳統(tǒng)模式為由，不執(zhí)行招標(biāo)文件或主合同約定，違背工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)則，綜合單價(jià)不按照國(guó)家規(guī)定的行業(yè)定額進(jìn)行組價(jià)，通過(guò)市場(chǎng)詢價(jià)來(lái)確定綜合單價(jià)，導(dǎo)致項(xiàng)目投資大、成本高。如某生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，所簽訂的施工合同未采用合同標(biāo)準(zhǔn)版本，對(duì)合同結(jié)算方式、原則、進(jìn)度款、質(zhì)保金未明確約定，出現(xiàn)再次以補(bǔ)充合同的方式約定質(zhì)保金等現(xiàn)象；所簽訂的監(jiān)理合同未約定監(jiān)理合同金額及結(jié)算方式。

2.7 現(xiàn)場(chǎng)管理混亂，簽證不實(shí)

在評(píng)審過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有的施工項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理混亂，沒(méi)有工程監(jiān)理全程監(jiān)督施工。有的設(shè)置了工程監(jiān)理一職，但是在具體的施工過(guò)程中，工程監(jiān)理沒(méi)有監(jiān)管到位，導(dǎo)致施工工程經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)偷工減料或者高估冒算等問(wèn)題。如某小學(xué)食堂工程，預(yù)算投資60余萬(wàn)元，在建設(shè)期間出現(xiàn)換填基礎(chǔ)超深，在基礎(chǔ)換填工作完工后，由建設(shè)、監(jiān)理、施工三方共同簽字確認(rèn)形成的收方資料(超原設(shè)計(jì)基礎(chǔ)深度達(dá)4米)，經(jīng)審核發(fā)現(xiàn)與地勘報(bào)告反映的地質(zhì)情況嚴(yán)重不符，核減16萬(wàn)元。

2.8 竣工決(結(jié))算滯后，無(wú)法核定成本

有不少工程項(xiàng)目在竣工驗(yàn)收交付使用后的長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不辦理竣工決(結(jié))算，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門長(zhǎng)期處于掛賬狀態(tài)，同時(shí)在后期審計(jì)期間無(wú)法對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)性、完整性進(jìn)行有效核實(shí)。如某國(guó)道沿線綜合整治工程，2012年10月前已完工并組織竣工驗(yàn)收，但至今仍未辦理竣工決(結(jié))算。

2.9 檔案管理不重視，項(xiàng)目資料不齊全

有些建設(shè)單位對(duì)政府性投資項(xiàng)目檔案資料的歸檔工作不夠重視，沒(méi)有完善的項(xiàng)目檔案管理機(jī)制，導(dǎo)致在項(xiàng)目完工后，工程檔案資料不夠完整，無(wú)法真實(shí)反映項(xiàng)目實(shí)施狀況。如某居委飲水安全工程，建設(shè)單位未按建設(shè)實(shí)施進(jìn)度完善相關(guān)工程系列檔案，建設(shè)單位無(wú)法提供完整的項(xiàng)目前期資料。

3 對(duì)策及建議

3.1 強(qiáng)化建設(shè)單位責(zé)任意識(shí)，推進(jìn)科學(xué)決策、民主決策

一是建設(shè)單位要加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)，特別是要深入了解現(xiàn)有基本建設(shè)程序中可研、立項(xiàng)、概(預(yù))算、招投標(biāo)、竣工結(jié)(決)算等一系列的操作方法及審批程序，在項(xiàng)目實(shí)施期間，嚴(yán)格按照規(guī)定的基本建設(shè)程序開(kāi)展工作；二是在進(jìn)行重大投資項(xiàng)目決策前，各建設(shè)單位要進(jìn)行廣泛深入的項(xiàng)目論證，詳細(xì)地編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，并進(jìn)行科學(xué)民主決策，盡量避免決策失誤；三是項(xiàng)目投資要有節(jié)約意識(shí)，節(jié)約投資成本的關(guān)鍵在于科學(xué)合理的設(shè)計(jì)。投資者可以選擇具備相應(yīng)資質(zhì)級(jí)別的設(shè)計(jì)單位著手，再經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，尤其是建設(shè)單位確認(rèn)設(shè)計(jì)方案。通過(guò)確認(rèn)的設(shè)計(jì)方案再進(jìn)行設(shè)計(jì)圖紙，設(shè)計(jì)圖紙要經(jīng)各級(jí)審核，確保設(shè)計(jì)圖紙正確無(wú)誤，使之更加規(guī)范，達(dá)到設(shè)計(jì)目的；其次是堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)、限額設(shè)計(jì)原則，防止項(xiàng)目單位為應(yīng)付立項(xiàng)和獲得投資批準(zhǔn)，不顧前期工作深度，造成項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中投資失控的局面。

3.2 強(qiáng)化各職能部門履職行為，提高監(jiān)督力度

一是發(fā)改委牽頭對(duì)現(xiàn)有政府投資監(jiān)管中的有關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行清理，在認(rèn)真總結(jié)基礎(chǔ)上要加快出臺(tái)政府投資的系列具體規(guī)定，明確政府投資職能，合理界定政府投資范圍和投資方式，規(guī)范政府投資行為。同時(shí)，要嚴(yán)格按照行業(yè)管理規(guī)定加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目可研、立項(xiàng)、概算等環(huán)節(jié)審批工作，提高審批的科學(xué)性和準(zhǔn)確性；二是財(cái)政局要強(qiáng)化項(xiàng)目概(預(yù))算評(píng)審工作，力求科學(xué)、周全，不漏(錯(cuò))編清單內(nèi)容，評(píng)審結(jié)果盡量接近實(shí)際投資，同時(shí)，加強(qiáng)項(xiàng)目概(預(yù))算管理與執(zhí)行情況相關(guān)方面的檢查，使評(píng)審結(jié)果得到有效運(yùn)用；三是審計(jì)局對(duì)已批準(zhǔn)的在建工程要進(jìn)行事前、事中、事后過(guò)程審計(jì)，特別是要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、建設(shè)過(guò)程、竣工結(jié)算等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的審計(jì)，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目存在的超概算、超規(guī)模、超計(jì)劃投資，以及高估冒算，造成的損失浪費(fèi)等違法違紀(jì)，要按規(guī)定嚴(yán)肅處理。

3.3 強(qiáng)化建設(shè)實(shí)施管理，規(guī)范過(guò)程行為

一是加強(qiáng)合同管理，嚴(yán)格依照招(投)標(biāo)文件約定內(nèi)容和國(guó)家頒發(fā)的通用性合同文本制定合同，建設(shè)單位要加強(qiáng)對(duì)施工合同進(jìn)行審查把關(guān)，重點(diǎn)審查涉及工程價(jià)款、結(jié)算支付方式、合同內(nèi)容實(shí)施和變更等關(guān)鍵條款，建設(shè)單位與施工單位不得隨意變更合同主內(nèi)容，更不得訂立背離合同內(nèi)容、違背合約精神的其它(補(bǔ)充)協(xié)議，合同一經(jīng)簽訂，除遇重大形勢(shì)變更外，不得擅自修改；二是強(qiáng)化設(shè)計(jì)變更，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)確定嚴(yán)禁通過(guò)設(shè)計(jì)變更擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容的原則，對(duì)出現(xiàn)影響功能等情況確需設(shè)計(jì)變更的，建設(shè)單位要嚴(yán)格按照現(xiàn)行的建設(shè)管理規(guī)定，先審批后實(shí)施；三是強(qiáng)化收方簽證，要嚴(yán)格實(shí)施項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)簽證制度，強(qiáng)化項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)管理，明確重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)單位、監(jiān)理單位、施工單位三方簽證的責(zé)任，以規(guī)范工程變更和簽證，杜絕虛假、隨意現(xiàn)象，著力解決工程量簽證與實(shí)際工程量不符的問(wèn)題，嚴(yán)格執(zhí)行《重慶市建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)則》，規(guī)范簽證行為。

3.4 強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)管理工作，確保規(guī)范有序

建設(shè)單位要切實(shí)提高項(xiàng)目建設(shè)基礎(chǔ)管理意識(shí)，要把項(xiàng)目檔案資料的收集、整理、歸檔等基礎(chǔ)性工作列入項(xiàng)目建設(shè)管理又一重要工作，落實(shí)專人負(fù)責(zé)對(duì)工程建設(shè)有關(guān)的重要活動(dòng)、工程建設(shè)主要過(guò)程和現(xiàn)狀、具有保存價(jià)值的各種載體的文件等均應(yīng)收集齊全，工程文件的內(nèi)容必須真實(shí)、準(zhǔn)確、清晰、幅面整潔，整理立卷后歸檔、移交，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目資料和竣工檔案資料進(jìn)行有效的管理和利用。

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