論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力的提升策略

譚九生，陳思宇

黨的十八大提出“將文化建設突出到同經濟、政治、社會、生態(tài)建設并重的位置”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國政權組織結構的末梢，如何保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共文化服務功能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務建設的重要環(huán)節(jié)。已有文獻探討了政府公共文化服務體系的主客體、制度及基礎設施網絡的建設，但沒有對政府公共文化服務能力這一概念進行界定與深入分析。鑒于此，筆者在界定核心概念的基礎上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共文化服務能力的具體內涵進行維度解構，闡釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共文化服務能力提升的價值意蘊，并通過對湖南省相關區(qū)縣的個案分析，指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共文化服務能力建設的不足，分析原因，并提出針對性的建議，以期為新時代背景下我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力建設提供理論支持。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力的內涵與價值

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力的內涵

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以保障人民的基本文化生活權利為出發(fā)點，以提高民眾文化素養(yǎng)和文化質量為目標，向公眾提供公共文化產品與文化服務的能力。這種文化服務能力表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾公共文化生活的支持程度，體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對群眾文化生活的綜合服務與治理能力。

1.文化資金保障能力

文化資金保障能力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保證良好文化服務質量的基礎性能力，它直接影響公共文化服務質量，具體包括資金投入與資金籌措能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政投入是現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)文化建設與發(fā)展最主要的資金來源,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把公共文化服務納入常年財政支持范圍，不斷創(chuàng)新財政對文化的投入方式和扶持”[1]。在明確文化責任范疇并了解當?shù)厝罕姷奈幕枨笾?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)社會經濟發(fā)展狀況，按照適宜的比例投入資金進行本區(qū)域的公共文化服務建設。政府主導的資金投入模式決定了公共文化建設的發(fā)展方向，保證多數(shù)群眾享受到符合自身需求的文化生活。在文化治理現(xiàn)代化的時代背景下，多元主體參與公共文化服務供給是大勢所趨，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何借助社會各界力量，積極籌措資本進行文化共建顯得尤為重要。

2.文化資源供給能力

文化資源供給能力是填充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務實質內容的實踐性能力，主要體現(xiàn)為文化基礎設施的建設與維護。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共文化服務基礎設施建設要結合本區(qū)經濟發(fā)展情況，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他公共服務設施建設相配套，秉持綠色發(fā)展的理念，統(tǒng)籌規(guī)劃。實踐層面，農家書屋、文化站、文化大院、展覽室、文化廣場等基礎設施的建設，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)群眾文化資源供給的主要形式。此外，基礎設施后期的維護管理也直接影響文化資源的供給能力。高效的日常管理和持久的維護修復才能最大限度延長文化基礎設施的使用年限，提高資源使用效率，切實增強文化服務能力。

3.人力資源配置能力

人力資源配置具體包括人員配置和人才培養(yǎng)兩方面。合理的人力資源配置，不僅要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更多的專業(yè)人員安排到公共文化服務建設中去，平衡組織運營人員、文化管理人員、專業(yè)技術人員的數(shù)量；而且要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的現(xiàn)實狀況，加快對文化從業(yè)人員的專業(yè)化和職業(yè)化培養(yǎng)，積極引進優(yōu)秀的文化服務人才，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設隊伍的整體素質；還需要改進文化服務人員及專業(yè)人才的管理模式，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設從業(yè)人員的主觀能動性，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化服務效率。

4.服務效能評估能力

“公共文化服務評估是落實政府及公共文化部門責任并改進管理、提高效能的行之有效工具?！盵2]科學設定指標、多元主體參與和實時動態(tài)反饋是有效評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化服務質量的基本要求，也是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力建設的應有之義。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共文化服務過程中，各項投入是否達到預期目標，人財物等資源的配置使用狀況，文化基礎設施的利用與耗損情況，人民群眾的文化建設參與度與文化服務滿意度等，這些都需要通過科學合理的評估，方能知曉?？陀^真實的文化服務效能評估結果，能夠直觀清楚地呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)文化服務效能的高點和凹地。

(二)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力的價值

首先，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共文化服務能力，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)文化服務建設是保障基層群眾基本文化權益的客觀訴求。切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力，通過各種方式和途徑了解廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)群眾個性化與差異化的文化訴求，針對性地提供形式多樣、內容豐富的文化產品和服務，有利于提升基層群眾的文化涵養(yǎng)和綜合素質，滿足人民群眾對美好文化生活的需求，使其享受到優(yōu)質文化服務帶來的舒心與歡樂、充實與便捷。

其次，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共文化服務能力是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，也是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能、加快建設服務型政府的必然要求。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力要求政府部門秉承為民服務的理念，提高公共文化資源配置和使用效率，實現(xiàn)從文化管理向文化治理的模式轉變，切實增強文化治理的有效性與持久性，著力打造符合經濟社會發(fā)展狀況、滿足人民群眾文化訴求并具有地區(qū)文化特色的公共文化服務體系。

最后，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共文化服務能力有利于推動本地區(qū)文化產業(yè)及相關產業(yè)的發(fā)展，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟建設與文化服務協(xié)調發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共文化服務能力建設還能夠帶動本地區(qū)其他公共服務的發(fā)展，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)政治、經濟、文化和生態(tài)等多方位的共同發(fā)展，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，從而大力推進基本公共服務均等化。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共文化服務能力建設之不足及原因分析

(一)公共文化建設投入不足，結構單一

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共文化服務供給缺乏穩(wěn)定的資金投入與財政保障?？晒├玫呢斦Y源有限，支出比例失衡，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能采用“保底”的方式來維持公共文化服務的運轉。在湖南省長沙縣的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中， 2015年、2016年，文化及體育事業(yè)費用年均僅為1.4億元，而社會就業(yè)保障、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育等兩年平均支出則能達到3.315億元和5.245億元?？梢?，文化事業(yè)經費的投入不及其他公共服務建設的三分之一，其占財政總支出比例不到0.5%，與發(fā)達地區(qū)1%的水平存在較大差距。其次，財政投入的結構模式過于單一，比例嚴重失衡。筆者通過實地調研發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只重視對公共文化基礎設施短期建設的投入，缺乏后期的管理運營與日常維護。許多公共文化服務設施損耗嚴重，導致使用周期銳減、實際效益過低，沒有發(fā)揮應有的文化服務功能。

客觀上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力之所以會出現(xiàn)財政投入不足、結構單一的問題，是受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既定的財政預算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有財政保障分攤體系及三級分攤體制的保護，中央政府、省市政府都會對其進行財政投入與支付轉移。這在一定程度上減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力，但同時也壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對公共文化服務資金投入的增長空間。主觀上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對公共文化服務的重視程度偏低。雖然從中央、省市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，都在講文化服務的重要性，但實際情況是，文化的影響力逐年下降，“五位一體”戰(zhàn)略尚未得到貫徹。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是缺乏大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化事業(yè)的熱情，更妄談從改善基層社會治理的高度來規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化服務事業(yè)。

(二)文化基礎設施硬件老化，利用率低

雖然很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)實現(xiàn)了文化站、農村書屋等文化設施的全面覆蓋，但其建設標準、管理運營與綜合性公共文化服務設施要求相差甚遠，難以發(fā)揮應有的服務功效。 “雖然國家大力開展農村書屋工程和‘送書下鄉(xiāng)’工程建設，但農民急需的農業(yè)科技、病蟲害防治、教育生活類圖書仍十分短缺。”[3]同時，內部設施老化嚴重，現(xiàn)代化硬件設備數(shù)量匱乏，致使某些地方的農家書屋淪為應付上級檢查的擺設。以湖南省長沙縣光明村書室、茶園村書室、網開一面書屋為例，從創(chuàng)建以來，十余年間書屋書籍幾乎未更新。而且，農村書屋占地面積也達不到要求，書架、閱覽桌等基礎設備也難以滿足群眾需求，電腦等現(xiàn)代化的電子設備更是匱乏。不僅如此，公共文化基礎設施利用率、知曉率也不高，湖南許多地區(qū)文化站的知曉率低于20%。

表1 湖南省長沙縣村級圖書室樣本特征分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)文化基礎設施不健全，使用效率過低，主要是因為政府資金投入不足及管理不善造成的。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經濟發(fā)展水平及財政狀況普遍落后于城市等較發(fā)達地區(qū)。盡管基層黨委和政府已經認識到公共文化建設和發(fā)展的重要性，但由于其能夠調配的有限資金，必須優(yōu)先投入到民生工程中，以保障基層群眾的基本生活和發(fā)展需要，對于公共文化基礎設施建設只能是“心有余而力不足”了。其次，設施管理運行機制不健全。一方面，“相關基層部門及人員服務意識不強，宣傳不到位，沒有很好地組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾經常性地開展文化活動，不利于提升他們的文化認知度，抑制其參與積極性”[4]。另一方面，由于監(jiān)管力度不夠，致使基礎文化設施使用不善、利用效率低下，進而造成文化基礎設施無法滿足人民群眾的文化需求，甚至出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化基礎設施 “鐵將軍把門”的現(xiàn)象。

(三)人員隊伍發(fā)展緩慢，結構不合理

據(jù)《2016年湖南省統(tǒng)計年鑒》及《湖南省文化廳2016年文化發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站為2 235個，從業(yè)人員5 149人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)文化從業(yè)人員缺口大，人才極度匱乏。筆者實地考察發(fā)現(xiàn)，有些地區(qū)文化管理部門的編制不斷縮減，人員被分流。一些綜合文化站配備6名工作人員，可實際到崗卻只有2人，人員在編不在崗的情況普遍。在崗的從業(yè)人員專業(yè)素質參差不齊，缺乏日常業(yè)務培訓。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道文化站工作的8 000余人中，高級職稱人員152人，占比1.8%。專職人員比例極低，許多從業(yè)者都是身兼數(shù)職，或是由非相關崗位的工作人員兼任，能獨擋一面的業(yè)務人員較少。實地走訪發(fā)現(xiàn)，多數(shù)從業(yè)人員從來都沒有經過專業(yè)學習、系統(tǒng)培訓，許多都是從其他部門臨時調配過來的離退休人員，一些文化機構還面臨著無人接班的窘境。這種局面的存在和領導干部自身的文化涵養(yǎng)及人才培養(yǎng)管理方式不無關系。

在湖南，部分縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導班子成員普遍學歷較低，大多數(shù)未曾接受系統(tǒng)正規(guī)的學習與培訓。以長沙縣為例⑤，領導成員中具有碩士學歷的僅有1人，具有本科學歷的僅有6人，其中4人還是專升本學歷。部分領導人員是借調、掛職而來，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設發(fā)展的重視不夠，自身能力有限，無法有效引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化產業(yè)發(fā)展方向。那些年齡偏大的“老領導”習慣運用“所謂的經驗”處理文化建設中的問題，導致文化服務建設與時代要求脫軌，無法滿足人民的現(xiàn)實文化需求。從人員培養(yǎng)角度看，湖南大部分地區(qū)沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化從業(yè)人員培養(yǎng)納入正規(guī)的培訓體系之中，只有少數(shù)地區(qū)定期舉辦相關的業(yè)務培訓，且其培訓內容的有效性、系統(tǒng)性仍難以保證。

(四)文化服務評估效益低下，缺乏數(shù)據(jù)支撐

在湖南，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的公共文化服務體系建設大多遵循“政府主導、政府規(guī)劃、政府引領”的單向模式。群眾無法對公共文化服務進行及時有效的評估，政府也很難準確了解基層群眾個性化的文化需求，未能制定出科學合理的文化服務標準并采取有效的文化權益保障措施，即使出現(xiàn)了問題也無法及時了解并快速解決，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共文化服務效能與群眾期待大相徑庭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化服務效能評估在時間、空間、主體、路徑等多方面都存在一定的滯后性，文化服務績效評估時的精確性、整合性、公正性與透明度難以得到保證。造成這一結果的主要原因是，文化服務效能評估的指標體系不夠科學，現(xiàn)有評估反饋模式過于單一。

目前，湖南鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的文化服務評估主要是“依靠文化財政投入程度、文化基礎設施數(shù)量等靜態(tài)客觀指標，沒有將定量客觀指標與定性主觀指標有機結合”[5]，也沒有用公眾反饋的信息來觀察指標的變化，從而造成評估結果的片面、失真和滯后。同時，政府主導的單向模式未能充分重視公眾在服務評估過程中的作用，因此，公共文化服務建設的“群眾性”不突出，政府-公眾互動式的雙向交流嚴重受阻，多元主體參與的文化服務效能評估體系尚未形成。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文化服務能力提升措施

(一)調整投資結構，引入社會資金，提升文化資金保障能力

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需明確文化發(fā)展的定位，“建立文化發(fā)展專項資金、制定專項資金管理辦法，以達到公共文化建設穩(wěn)定投入的增長 ”[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應嚴格控制文化設施建設與運營維護、人才隊伍建設、服務績效評估等領域的資金投入比例，實現(xiàn)投資的合理分配，實現(xiàn)資金分配、文化服務建設及文化產業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應“積極鼓勵社會力量投資公共文化建設，形成政府主導、社會參與的多元投資融資機制”[7]，引導社會各界以多種途徑參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化服務建設。譬如，制定系列優(yōu)惠政策，對于大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設事業(yè)的企業(yè)，給予一定的稅收減免；或者采取評選公益之星活動、政府嘉獎、個人命名等方式，對積極投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共文化服務建設的社會企業(yè)、民間組織和個人予以鼓勵。

(二)加大投入，完善設施管理機制，提升文化資源供給能力

首先，加大公共文化設施資金投入。一是要加大對文化經費的財政投入，設立文化設施建設專項資金，為公共文化設施建設提供財政支持；二是要完善保障及補償機制，擴大資金投入主體，給予社會投資主體政策及其他方面的扶持與保障。其次，應建立文化設施管理機制。一是要建立和完善文化設施監(jiān)督管理制度，“對已有的設施做好全面的管理工作，確保設施有專人負責看管，保證基礎設施的正常運行以及定期維護”[8]；二是建立責任追究與懲罰制度，加強對公共文化服務基礎設施管理運營的考核，將其使用效益納入考核體系，并納入地方政府工作人員的晉升指標之中。最后，利用宣講會、基礎設施體驗等手段加強群眾對于文化活動的認知度與參與度。如形成“以廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設、農村電影放映、農家書屋等五個重點文化工程保障公民讀書看報、聽廣播、看電視、看電影、進行公共文化鑒賞、參加大眾文化活動等”[9]，來提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾對于文化基礎設施的利用。

(三)重視隊伍建設，平衡人才發(fā)展，提升人力資源配置能力

首先，要建立完善的工作崗位準入和考評機制。在基層群藝館、文化站、農村書屋等文化工作人員中，“實行嚴格的資格準入機制，合理確定管理人員的編制”[8]。同時建立考評機制，對從業(yè)人員進行定期的考核評定及職位調配。其次，要優(yōu)化領導成員構成，調整文化部門人員結構。實行新老結合模式，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導人員的現(xiàn)代文化思維與素養(yǎng)；建立政府、企業(yè)、科研機構的聯(lián)動機制， “建立完善法人治理結構，健全績效考核體系”[10]以此提高隊伍綜合能力。最后，要建立靈活多樣的激勵機制。切實關心基層文化工作者，幫助他們解決實際問題，滿足文化服務行業(yè)人員的各項基本訴求，積極創(chuàng)造有利條件，吸引人才并留住人才，以達到穩(wěn)定隊伍的目標。

(四)完善評估體系，搭建服務平臺，提升文化服務效能評估能力

首先，要依據(jù)公共文化服務基礎設施、公共文化服務活動以及公共文化服務管理等內容，詳細清晰地制定評估指標。將公共文化服務的評估對象進行量化，“確保每個指標是具體的、可度量的、可實現(xiàn)的、有時效的”[11]，構建以“公眾為導向”的公共文化服務效能評估體系。其次，要搭建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共文化服務評估平臺，便于“農民利用互聯(lián)網反映意見和建議，表達文化需求”[12]，也便于政府聚集民意、快速了解民眾訴求、反饋文化服務成果、提高處理問題的時效性等，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與群眾的交流渠道。該平臺還可用作管理與監(jiān)督文化從業(yè)人員，掌握其工作進度與精度，及時發(fā)現(xiàn)漏洞。