新時(shí)代防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作理念與路徑探索

吳若芊

摘要：在唐山抗震救災(zāi)40年之際，習(xí)近平總書記提出“堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”新思想新理念新論斷，是新時(shí)代防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作戰(zhàn)略藍(lán)圖和總綱領(lǐng)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；戰(zhàn)略布局；防災(zāi)；減災(zāi)；救災(zāi)

一、新時(shí)代的戰(zhàn)略布局：“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的系統(tǒng)治本理念

——對古代傳統(tǒng)減災(zāi)文化的傳承和升華。在先秦時(shí)期，人們就有了綜合防災(zāi)減災(zāi)的理念。《周禮》指出：“事未至而使之備患未生而是之防，先王仁民厚矣”。從先秦到元明清，主要有六種減災(zāi)措施：一是巫禳祭祀。如周宣王“禱于郊廟，遂雨”。二是儲(chǔ)谷備荒。如《禮記》記載：“三年耕，必有一年之食；雖有兇旱水溢，民無菜色?！比墙ソC。如“春山禁、夏休漁”。四是察天觀象。如《論衡》記載：“天氣變于上，人物應(yīng)于下?！蔽迨桥d修水利。如“導(dǎo)水潦、利陂溝、決潘渚、潰泥滯，通鬱閉，慎津粱?！绷腔恼戎?。如唐代常平倉、災(zāi)區(qū)免稅、開禁等政策。從崇拜自然力量的天命主義，到賑濟(jì)、調(diào)粟等消極救災(zāi)措施，再到生態(tài)保護(hù)、倉儲(chǔ)備荒、筑造工程等積極防災(zāi)減災(zāi)措施，與現(xiàn)代備災(zāi)、災(zāi)害預(yù)警、工程減災(zāi)等措施一脈相承，也與“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”不謀而合。在新時(shí)期，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作更加強(qiáng)調(diào)人的主觀能動(dòng)性，意義更為積極。

——對標(biāo)本兼治減災(zāi)理念的總結(jié)和發(fā)揚(yáng)。新中國成立以來，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作在以治標(biāo)為主——標(biāo)本兼治——偏重治本的路線圖上步步深入：自1950年我國推行“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒、群眾互助、以工代賑，并輔以必要的救濟(jì)”，到1989年首次提出“減災(zāi)”概念，1998年建立中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫，到2005年建立應(yīng)急預(yù)案制度，2006年建立環(huán)境減災(zāi)監(jiān)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)，再到2016年習(xí)總書記提出“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”，理念愈發(fā)科學(xué)，方針也愈發(fā)符合我國災(zāi)害現(xiàn)狀。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，治本措施持續(xù)時(shí)間長、投入大、見效慢，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，我國也更有能力加強(qiáng)源頭治理、綜合治理，在“固本”之策上下功夫。

——應(yīng)對全面風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的指導(dǎo)性原則和策略。任何災(zāi)害發(fā)生都不是單一因素造成的，致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境各種因素相互連鎖、疊加，給人類社會(huì)帶來更加復(fù)雜嚴(yán)重的損害。發(fā)展到現(xiàn)在，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)已不局限于自然災(zāi)害，往往是自然和人為因素相互交織、相互觸發(fā)。比如資源過度開發(fā)，導(dǎo)致環(huán)境不斷惡化，既是自然災(zāi)害也是人為災(zāi)害?！皟蓚€(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”將致災(zāi)因子、孕災(zāi)環(huán)境、承災(zāi)體統(tǒng)籌綜合考慮，因地制宜，更有力抵御和應(yīng)對全面風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

二、新時(shí)代的演變方向：從“分散”到“統(tǒng)一”，從“局部”到“整體”，從“臨時(shí)”到“預(yù)先”

——從分散到統(tǒng)一。分部門、分災(zāi)種管理，往往責(zé)任重疊、多頭治理，為解決這一問題，美國、日本、俄羅斯等國家都建立了統(tǒng)一綜合災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)。美國成立國家緊急事務(wù)管理局，協(xié)調(diào)綜合處置各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。日本成立中央防災(zāi)議會(huì)，俄羅斯成立緊急情況部，處理人為和自然因素造成的各種災(zāi)難。我國結(jié)合國情實(shí)際，于2018年提出國家機(jī)構(gòu)改革方案，成立應(yīng)急管理部，由風(fēng)險(xiǎn)分散處置轉(zhuǎn)到集中統(tǒng)一處置，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域管理。

——從局部到整體。一直以來，各領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)排查簡單交由各部門分別管理，如地質(zhì)滑坡由國土處置，決堤風(fēng)險(xiǎn)由水利處置，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，但災(zāi)害相互交織聯(lián)系，一種災(zāi)害可能涉及到多個(gè)部門。比如，地震由地震局直接管理監(jiān)測，建筑抗震則由住建部門負(fù)責(zé)，而建筑規(guī)劃選址又與國土部門相關(guān)。一些多震國家如日本一般采取多種硬件措施確?？拐鸢踩⑼陚涞膽?yīng)急制度、營造良好社會(huì)氛圍等。新時(shí)代的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作不僅需要關(guān)注各領(lǐng)域的系統(tǒng)性整體性，既要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也要加強(qiáng)人文素質(zhì)建設(shè)，完善相關(guān)配套制度建設(shè)。

——從臨時(shí)到預(yù)先。自2003年非典型肺炎爆發(fā)后，應(yīng)急預(yù)案制度啟動(dòng)，標(biāo)志著災(zāi)害處置由臨時(shí)向預(yù)演的轉(zhuǎn)變。過去，民眾風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)相對淡薄，甚至對于災(zāi)害常識(shí)不了解，這與我國災(zāi)害事故多發(fā)的現(xiàn)狀不相適應(yīng)。近年來，我國風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力不足的情況正在慢慢改變，國家也更加重視宣傳教育演練，加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)、完善預(yù)案制度，一定程度上增強(qiáng)了全民防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，提升了公眾知識(shí)普及和自救互救技能。

三、新時(shí)代的實(shí)踐路徑：傳統(tǒng)自然文明與現(xiàn)代防災(zāi)減災(zāi)體系的深度融合

——建立自然科學(xué)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)戰(zhàn)略理念。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人類對自然規(guī)律的認(rèn)知沒有止境”。公元前 7 年，賈讓就提出人不與水爭地，不得無計(jì)劃圍墾河灘地；《管子·度地》記載在河堤建造防護(hù)林工程以減緩洪水；《廣陽雜記》記載了清代“鳴金鼓，施槍炮”的消雹技術(shù)。時(shí)至今日，這些防災(zāi)減災(zāi)理念和措施仍值得研究和借鑒，無論是城市鄉(xiāng)村規(guī)劃、工程選址施工，都應(yīng)充分將自然理念和古代經(jīng)驗(yàn)借鑒到現(xiàn)代工程中。另外，也要借助新時(shí)代先進(jìn)技術(shù)做好全面災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)排查，通過收集歷史災(zāi)情和相關(guān)數(shù)據(jù)形成國家級(jí)數(shù)據(jù)庫，對數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、分析、研判，描繪出災(zāi)害規(guī)律和風(fēng)險(xiǎn)地圖，為政府與群眾排查風(fēng)險(xiǎn)、減輕損失提供基本依據(jù)。

——健全完善綜合防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)。一是要建立健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基本法，系統(tǒng)梳理規(guī)范現(xiàn)行法規(guī)，并與環(huán)境保護(hù)法相互補(bǔ)充。提高建筑施工標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)嚴(yán)格執(zhí)法。二是要進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案，提高系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性和可操作性，針對大型災(zāi)害后政府部門失效情況，制定發(fā)揮全民作用的應(yīng)急后備預(yù)案。三是要增強(qiáng)保險(xiǎn)意識(shí)，形成災(zāi)害分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步保障居民生命財(cái)產(chǎn)安全。四是完善資金配套制度。建立資金分級(jí)負(fù)擔(dān)機(jī)制，加大防災(zāi)規(guī)劃、設(shè)施加固建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等防災(zāi)減災(zāi)方面投入。

——構(gòu)建全過程防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)組織體系。一是加強(qiáng)跨部門、跨地域的系統(tǒng)自然社會(huì)科學(xué)研究，將減災(zāi)和環(huán)保相結(jié)合，更加強(qiáng)調(diào)預(yù)見性、系統(tǒng)性、綜合性決策。同時(shí)運(yùn)用遙感信息處理、數(shù)據(jù)挖掘分析、模型評估等支撐技術(shù)，加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析評估監(jiān)測。二是統(tǒng)一災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，國家應(yīng)急管理部整合安監(jiān)、消防、民政等部分職能，增強(qiáng)系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力，進(jìn)一步形成系統(tǒng)間的深度耦合。三是健全國家-省-市-縣-社區(qū)-村網(wǎng)狀風(fēng)險(xiǎn)處置實(shí)施體系，實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底和信息共享。在設(shè)立專門搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍基礎(chǔ)上，完善群測群防和社區(qū)長效激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮非政府組織作用，加強(qiáng)培訓(xùn)演練，全面提升全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。