“系統(tǒng)重要性”監(jiān)管的鋒芒

劉鏈

11月27日，央行、銀保監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（下稱“《指導(dǎo)意見》”），對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別、監(jiān)管和處置做出制度性安排，涵蓋對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估認(rèn)定、加強(qiáng)監(jiān)管、特別處置機(jī)制，旨在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，《指導(dǎo)意見》下發(fā)標(biāo)志著國(guó)內(nèi)正式對(duì)系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行跨部門監(jiān)管。

中銀國(guó)際認(rèn)為，一行兩會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》的重磅監(jiān)管文件，明確系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義、范圍，規(guī)定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估流程和總體方法。此舉將提升金融體系穩(wěn)健性，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。而且，《指導(dǎo)意見》的落地將進(jìn)一步促進(jìn)金融體系穩(wěn)健性的提升，而未來對(duì)納入機(jī)構(gòu)的資本監(jiān)管會(huì)愈發(fā)趨嚴(yán)。

最近兩年，在去杠桿和強(qiáng)監(jiān)管的背景下，防范金融風(fēng)險(xiǎn)尤其是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生和蔓延成為監(jiān)管的重中之重。但在此之前，對(duì)系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定和對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范均由分散的監(jiān)管政策進(jìn)行指導(dǎo)，并沒有統(tǒng)一公開的監(jiān)管規(guī)則，此次《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)有助于提升金融體系運(yùn)行的穩(wěn)健性，監(jiān)管要求也更加明確具體，也更具操作性。

目前，部分規(guī)模較大、復(fù)雜度較高的金融機(jī)構(gòu)與其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)度高且居于金融體系的核心，對(duì)金融體系整體穩(wěn)健性以及服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力具有重要的影響，因此，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別、監(jiān)管和處置做出制度性安排不僅存在必要性，而且有助于維護(hù)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行以及防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

兩套標(biāo)準(zhǔn)下入選機(jī)構(gòu)差異不大

《指導(dǎo)意見》有兩個(gè)要點(diǎn)：一是參評(píng)機(jī)構(gòu)的范圍和選擇標(biāo)準(zhǔn)。銀行包括商業(yè)銀行、開發(fā)性銀行、政策性銀行。這里又有兩套可選的標(biāo)準(zhǔn)：第一，參評(píng)銀行表內(nèi)外資產(chǎn)總額至少要占銀行業(yè)總資產(chǎn)的75%；第二，參評(píng)銀行數(shù)量不少于30家。二是附加監(jiān)管要求，主要是附加資本和杠桿率要求，審議通過后將施行；高得分組別的系統(tǒng)重要性銀行還可能面臨流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露等其他附加監(jiān)管要求。

以總資產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，按兩種可選標(biāo)準(zhǔn)得出的參評(píng)機(jī)構(gòu)的清單差異很小。按“不少于30家”的要求，將3家政策性銀行、6家國(guó)有大行、12家股份制銀行、規(guī)模居前的城商行，按照2017年年末的總資產(chǎn)進(jìn)行相應(yīng)的排序，從中得出的前30家銀行名單，居首位為總資產(chǎn)26.1萬億元的工商銀行，居尾的為總資產(chǎn)0.7萬億元的天津銀行。按“不低于銀行業(yè)75%的總資產(chǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，截至2017年年末，銀行業(yè)總資產(chǎn)為252萬億元，75%即189萬億元，對(duì)應(yīng)的是上述清單中的前29家銀行，其規(guī)模加總為189.5萬億元。

實(shí)際上，系統(tǒng)重要性銀行分為全球和國(guó)內(nèi)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，資本充足率要求以兩者孰高執(zhí)行。首先來看全球系統(tǒng)重要性銀行：國(guó)有四大行入選，2018年，中國(guó)銀行、建設(shè)銀行為第二級(jí)（附加資本1.5%），工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行為第一級(jí)（附加資本1%）；其次來看國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行：此前的《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》要求國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行附加資本為1%，但由于暫無名單并未實(shí)際落實(shí)；此次《指導(dǎo)意見》指出附加資本根據(jù)系統(tǒng)重要性得分比值確定，大部分銀行實(shí)際要求的附加資本遠(yuǎn)低于1%。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，此次系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的參評(píng)需要滿足以下條件：所有參評(píng)機(jī)構(gòu)表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于同口徑的上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；或采用金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量指標(biāo)，例如，銀行業(yè)參評(píng)機(jī)構(gòu)數(shù)量不少于30家。截至2017年年末，A股上市五大行+股份制銀行的資產(chǎn)總額達(dá)到138萬億元，占商業(yè)銀行總資產(chǎn)規(guī)模（190萬億元）的比重約為72%，因此，五大行、股份制銀行以及部分城商行將被納入?yún)⒃u(píng)機(jī)構(gòu)名單，最終系統(tǒng)重要性銀行名單將根據(jù)參評(píng)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性得分進(jìn)行篩選和確認(rèn)。根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計(jì)A股上市銀行中五大行、股份制銀行以及龍頭城商行（北京銀行、上海銀行、江蘇銀行、南京銀行、寧波銀行）將大概率被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性銀行。

哪些銀行會(huì)納入國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行？招商證券分析認(rèn)為，應(yīng)該是全部大行+全部股份制銀行+部分大型城商行?！吨笇?dǎo)意見》給出了兩套標(biāo)準(zhǔn)：一是規(guī)模指標(biāo)：所有參評(píng)機(jī)構(gòu)表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于監(jiān)管部門統(tǒng)計(jì)的同口徑上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；二是數(shù)量指標(biāo)，銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)參評(píng)機(jī)構(gòu)數(shù)量分別不少于30家、10家和10家。

從規(guī)模來看，截至2017年年末，大行+股份制銀行+郵儲(chǔ)銀行+政策性銀行總資產(chǎn)占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的68%；從數(shù)量來看，大行+股份制銀行+郵儲(chǔ)銀行+政策性銀行總數(shù)為21家，因此，規(guī)模排名靠前的部分大型城商行也會(huì)納入，上市城商行中如北京銀行、上海銀行、江蘇銀行、南京銀行、寧波銀行納入名單的概率很大。

值得注意的是，系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)并不是一成不變的，它將采用定量與定性相結(jié)合的原則，按照一系列評(píng)估規(guī)則進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，而且，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估每年進(jìn)行一次，符合相關(guān)要求才能被納入。

具體來看評(píng)估流程和程序，先由一行兩會(huì)確定參評(píng)機(jī)構(gòu)的范圍，采用指標(biāo)法計(jì)算分值并提交初始名單。后由金融委根據(jù)定量與定性分析確定最終名單。參評(píng)機(jī)構(gòu)范圍的確定有兩種方式，第一種采用規(guī)模指標(biāo)，所有參評(píng)機(jī)構(gòu)表內(nèi)外資產(chǎn)總額不低于上年末該行業(yè)總資產(chǎn)的75%；第二種采用數(shù)量指標(biāo)，即銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的參評(píng)數(shù)量分別不少于30家、10家、 10家。

從上述流程可知，幾乎所有合格金融機(jī)構(gòu)原則上都有可能進(jìn)入初始名單，參評(píng)機(jī)構(gòu)的范圍較廣，但經(jīng)過幾輪評(píng)估和篩選后，最終進(jìn)入的名單肯定會(huì)大幅縮窄，這也符合“系統(tǒng)重要性”的定義。

經(jīng)華泰證券的測(cè)算，按照75%的規(guī)模指標(biāo)，約有26家銀行在參評(píng)機(jī)構(gòu)的范圍，包括國(guó)開行與政策性銀行、國(guó)有商業(yè)銀行、除渤海銀行外的全部股份制銀行、6家城商行（北京銀行、上海銀行、江蘇銀行、南京銀行、寧波銀行、盛京銀行）。分子端我們將政策性銀行納入考慮范圍，表外資產(chǎn)按非保本理財(cái)進(jìn)行測(cè)算，分母端則采用銀監(jiān)會(huì)銀行業(yè)總資產(chǎn)數(shù)據(jù)（均以2017年年末為截止日期）。

值得注意的是，雖然參評(píng)機(jī)構(gòu)的范圍較廣，但參評(píng)機(jī)構(gòu)并非最終入選名單。目前，入選全球系統(tǒng)重要性銀行的有工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行4家，國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行為工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行、交通銀行5家。最終名單預(yù)計(jì)仍會(huì)聚焦于大型銀行，參評(píng)機(jī)構(gòu)至最終名單可能會(huì)有較大幅度的收窄，政策性銀行與少數(shù)股份制銀行也很有機(jī)會(huì)新增入選。

部分銀行資本壓力陡然加大

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，必要時(shí)將會(huì)對(duì)按系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分組，實(shí)行差異化監(jiān)管，納入機(jī)構(gòu)的資本監(jiān)管將會(huì)趨嚴(yán)。各組可選取得分最高者作為基準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，組內(nèi)其他機(jī)構(gòu)的附加資本以連續(xù)法進(jìn)行確定。2018年，F(xiàn)SB對(duì)四大行的附加資本要求分別是：工商銀行、中國(guó)銀行為1.5%，建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行為1%。假設(shè)后續(xù)按照1.5%、1%、0.5%三檔來進(jìn)行分組，則分別對(duì)應(yīng)大行、股份制銀行、城商行，組內(nèi)附加資本要求按總資產(chǎn)的大小連續(xù)遞減，可做大致的推算。推算的結(jié)果是對(duì)四大行的邊際影響較小，中小行附加資本壓力有限，部分銀行資本壓力加大。

在此次《指導(dǎo)意見》出臺(tái)之前，由于四大行一直按照全球系統(tǒng)重要性銀行的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提附加資本（高于或等于國(guó)內(nèi)要求的1%），實(shí)際上已經(jīng)達(dá)標(biāo)，此次《指導(dǎo)意見》對(duì)其幾乎沒有影響。部分中小銀行核心一級(jí)資本存在補(bǔ)充的壓力（只能通過定增、配股、可轉(zhuǎn)債轉(zhuǎn)股、盈利積累補(bǔ)充等），但考慮到中小銀行附加資本要求低于國(guó)有大行，而《指導(dǎo)意見》規(guī)定附加資本根據(jù)系統(tǒng)重要性得分與得分最高的基準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的比值確定，假設(shè)以總資產(chǎn)規(guī)模作為得分標(biāo)準(zhǔn)，工商銀行附加資本要求為1%，中小銀行中資產(chǎn)規(guī)模最大的招商銀行/工商銀行=35%，則招商銀行附加資本要求0.35%，可能會(huì)給一些銀行帶來資本補(bǔ)充的壓力，但整體銀行業(yè)的資本壓力較為有限。

截至2017年年末，銀行業(yè)總資產(chǎn)為252萬億元，其中，三大政策性銀行為25.8萬億元。3家政策性銀行總資產(chǎn)都在3萬億元以上，進(jìn)入?yún)⒃u(píng)范圍的可能性較大。以此為前提，為保證銀行業(yè)規(guī)模的75%納入?yún)⒃u(píng)范圍，商業(yè)銀行部分至少需要72%的規(guī)模納入。截至2018年三季度末，商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)（RWA）為131.7萬億元，則對(duì)應(yīng)的參評(píng)規(guī)模為94.8萬億元，其中，四大行的57.6萬億元RWA不受本次增提附加資本的影響（Basel III對(duì)G-SIBs已有要求），之后就剩下37.2萬億元的RWA需要增提附加資本。假設(shè)附加資本將使資本充足率要求上抬0.5個(gè)百分點(diǎn)，則對(duì)應(yīng)0.19萬億元的核心一級(jí)資本，以核心一級(jí)資本充足率8%推算，或?qū)⒅萍s信貸投放2.32萬億元。

而且，附加資本需以核心一級(jí)資本的滿足位條件，這將同時(shí)抬高三個(gè)資本充足率的監(jiān)管底線，從而導(dǎo)致部分上市銀行資本壓力陡然加大。按上述分組和連續(xù)法假設(shè)，12家上市銀行的RWA增長(zhǎng)空間或低于10%。民生銀行、華夏銀行、興業(yè)銀行、平安銀行、中信銀行的資本壓力較大。這在一定程度上表明，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管目標(biāo)仍在繼續(xù)。

在《指導(dǎo)意見》出臺(tái)的背景下，部分銀行資本壓力上升進(jìn)而防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)仍是重要的目標(biāo)，這種風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)為附加資本要求或?qū)⒅萍s銀行信貸投放的空間，制約其資產(chǎn)擴(kuò)張能力；如無有效的資本補(bǔ)充，部分銀行業(yè)務(wù)擴(kuò)張的空間或?qū)⑹芟蓿瑥亩謺?huì)限制其經(jīng)營(yíng)能力。而且，如果附加資本要求大幅高于預(yù)期，加上弱市場(chǎng)下資本補(bǔ)充渠道受限，銀行經(jīng)營(yíng)的難度將會(huì)加大。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，在最低資本要求、儲(chǔ)備資本和逆周期資本要求之外，針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)將提出附加資本要求和杠桿率要求，因此，無論是五大行、股份制銀行，還是龍頭城商行，一旦被納入系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的名單，則會(huì)對(duì)其進(jìn)行差異化監(jiān)管，未來資本金以及流動(dòng)性等方面的監(jiān)管要求會(huì)越來越嚴(yán)。

在資本監(jiān)管方面，參照《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》，全球系統(tǒng)重要性銀行（目前為五大行）的各級(jí)資本充足率監(jiān)管要求比非系統(tǒng)重要性銀行均提升1個(gè)百分點(diǎn)。如果此次將評(píng)定為系統(tǒng)重要性銀行的核心一級(jí)資本充足率的監(jiān)管要求設(shè)定為8.5%，考慮到核心一級(jí)資本補(bǔ)充渠道（定增、可轉(zhuǎn)債、內(nèi)源性補(bǔ)充）的局限性，目前部分上市中小銀行將存在一定的達(dá)標(biāo)壓力。

但需要注意的是，《指導(dǎo)意見》也提到監(jiān)管將按系統(tǒng)重要性得分對(duì)金融機(jī)構(gòu)分組實(shí)行差異化監(jiān)管，預(yù)計(jì)資本充足率監(jiān)管要求的提升幅度將按照組別進(jìn)行不同比例的增加，中小銀行的提升幅度可能小于1個(gè)百分點(diǎn)；如果實(shí)施差異化監(jiān)管，這將在一定程度上緩解中小銀行資本金的壓力。此外，實(shí)施細(xì)則的制定將考慮金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，以設(shè)置合理的監(jiān)管要求與過渡期安排，避免短期內(nèi)對(duì)金融機(jī)構(gòu)造成較大的沖擊，從而形成監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上分析，若資本要求因《指導(dǎo)意見》的實(shí)施而上升，監(jiān)管將會(huì)適度調(diào)整銀行的再融資節(jié)奏以豐富銀行的資本補(bǔ)充渠道。

按照《商業(yè)銀行資本管理辦法》（試行），國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行規(guī)定由核心一級(jí)資本滿足 1個(gè)百分點(diǎn)的附加資本要求。工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、建設(shè)銀行、交通銀行已經(jīng)實(shí)施了附加資本的規(guī)定，截至2018年二季度末，上述5家銀行分別執(zhí)行1.5%、1%、1%、1.5%、 1%的附加資本要求。參照該標(biāo)準(zhǔn)，則三級(jí)資本充足率需達(dá)到8.5%、9.5%、11.5%。

根據(jù)華泰證券的測(cè)算，附加資本監(jiān)管要求，多數(shù)參評(píng)機(jī)構(gòu)滿足資本要求，參評(píng)機(jī)構(gòu)中最近一期核心一級(jí)資本充足率僅5家不達(dá)標(biāo)，一級(jí)資本充足率僅新增3家不達(dá)標(biāo)，而資本充足率未有新增不達(dá)標(biāo)。附加資本要求總體達(dá)標(biāo)率較高，后續(xù)在流動(dòng)性與大額風(fēng)險(xiǎn)暴露監(jiān)管上將進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)銀行業(yè)務(wù)模式的變革。按監(jiān)管思路分析，未來資本充裕、零售轉(zhuǎn)型突出的銀行更具資產(chǎn)擴(kuò)張的空間。

當(dāng)然，《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，旨在防范金融風(fēng)險(xiǎn)，有助于填補(bǔ)監(jiān)管空白，彌補(bǔ)監(jiān)管漏洞，在構(gòu)建銀行業(yè)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)健監(jiān)管體系的同時(shí)，也為銀行業(yè)創(chuàng)造穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的環(huán)境。從執(zhí)行層面來考慮，入選名單或給予一定的達(dá)標(biāo)過渡期。另外，五大行+招商銀行均采用高級(jí)法計(jì)量資本，資本損耗比一般銀行更小，新入選銀行或能取得高級(jí)法資格，從而對(duì)沖附加資本計(jì)提的監(jiān)管壓力。此次監(jiān)管政策延續(xù)前期強(qiáng)監(jiān)管的風(fēng)格，基本符合市場(chǎng)對(duì)政策的預(yù)期。由于政策目標(biāo)主要是針對(duì)相對(duì)合規(guī)的大型銀行，預(yù)計(jì)對(duì)整個(gè)銀行業(yè)的影響相對(duì)較小，但需密切關(guān)注細(xì)則的落地。

盡管2018年以來，金融監(jiān)管力度有所放松，但從嚴(yán)的趨勢(shì)并未改變，一味地強(qiáng)力去杠桿對(duì)銀行股而言是“短多長(zhǎng)空”，隨著監(jiān)管政策調(diào)整，有力度、有節(jié)奏的監(jiān)管對(duì)銀行股而言是“短空長(zhǎng)多”。

從銀行自身的角度來看，以前銀行競(jìng)相扎堆給大型國(guó)企放貸，雖然銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)小了，但經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)卻在不斷積累；國(guó)企大多集中在上游領(lǐng)域，供給側(cè)改革加上信貸資源的支持，這幾年利潤(rùn)非常好，銀行業(yè)間接受益；而民企則集中在下游，受長(zhǎng)期融資難、融資貴的困擾，這幾年利潤(rùn)非常差，銀行更加惜貸。但問題的關(guān)鍵在于，下游需求不行遲早會(huì)傳導(dǎo)到上游，這就是“短多長(zhǎng)空”。

如今，監(jiān)管政策明確要求不得歧視民企，但不是強(qiáng)制攤派，更多還是糾正原來過于收縮的風(fēng)險(xiǎn)偏好，而不是要求銀行提高風(fēng)險(xiǎn)偏好，短期可能會(huì)承擔(dān)一些社會(huì)責(zé)任，但隨著財(cái)政政策、減稅、放寬準(zhǔn)入給民企創(chuàng)造好的營(yíng)商環(huán)境，未來整體民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的活力仍可期待，這就是“短空長(zhǎng)多”。