清庫后PPP能否浴火重生？

魏楓凌

PPP改革實施5年以來，根據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計，截至2018年10月末，全國已有4302個項目簽約落地，帶動投資6.6萬億元，涵蓋市政工程、交通運輸、環(huán)境保護等19個領(lǐng)域一大批基礎(chǔ)設(shè)施項目和基本公共服務(wù)項目投入運營服務(wù)。一邊是日益增長的公共服務(wù)需求，一邊是公共財政改革與社會資本投資需求，二者之間要銜接起來，目前PPP仍是相對較好的辦法。

在財政部PPP中心主任焦小平看來，2017-2018年的大規(guī)模的清庫整改不會令PPP改革半途而廢，只會令這一創(chuàng)新的投融資機制具備更強的生命力，在未來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給當(dāng)中起到更大的作用。

刮骨療毒整改，歡迎公眾監(jiān)督

“2017-2018年這前后差不多一年時間，是PPP刮骨療毒的一年?！苯剐∑秸f。

自2017年8月全國金融工作會議以后，財政部下發(fā)一系列的文件，建立了中央、省、市、縣四級PPP項目支出責(zé)任，實時動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)和風(fēng)險預(yù)測機制。同時，財政部開展財政支出責(zé)任監(jiān)管工作，各級財政部門將支出責(zé)任納入本級政府財政預(yù)算，對于PPP支出超出本地支出預(yù)算的紅線地區(qū)，堅決停止新項目入庫。

目前，在全國2461個已實施PPP項目的地區(qū)，僅有6個地區(qū)的財政支出責(zé)任占比超過紅線。在2014—2018年間，各省區(qū)錄入項目管理庫的最高年度財政支出責(zé)任占比不超過5.1%，PPP整體風(fēng)險控制在安全區(qū)間內(nèi)。

從2017年專項整頓工作開始到2018年10月份，財政部PPP中心已經(jīng)累計清庫2428個項目，涉及投資額2.9萬億元，整頓完善2005個項目，涉及投資額3.1萬億元。“在PPP中心管理項目庫頂峰的時候，投資總額高達12.8萬億元。也就是不到一年的時間里，我們對數(shù)量占PPP庫一半的投資項目挨個進行了篩查。”焦小平說。

截至2018年10月末，PPP中心已經(jīng)清退48家金融機構(gòu)、13名入庫專家，核查了前三批752個示范項目，其中30個項目調(diào)出示范庫并退庫，54個項目調(diào)出示范名單，89個項目進行整頓完善。

有亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的外籍高管在詳細了解到中國清理整頓PPP項目庫的行動后不禁對主管官員感嘆：“你們真誠實。”

PPP本身就著眼于建立公共服務(wù)供給的長效機制，因此清理整頓也不會成為一陣風(fēng)式的運動式監(jiān)管。據(jù)焦小平介紹，在這次清庫之后，防風(fēng)險將成為PPP常態(tài)化監(jiān)管工作。

“在項目入庫方面，PPP中心將細化新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，明確入庫核查正負面清單，優(yōu)化審核程序，壓實省級審核責(zé)任，加強各項交付力度，確保新入庫項目質(zhì)量。在落實示范項目管理責(zé)任時，PPP中心將推動強化動態(tài)管理和定期評估，確保示范項目執(zhí)行不走樣。”焦小平說，“此外，PPP中心將加大信息披露力度，擴大和提高信息披露的內(nèi)容和質(zhì)量，豐富社會公開監(jiān)督的途徑和手段?！?/p>

在過去這一年，由于相當(dāng)多項目被調(diào)出庫，部分金融機構(gòu)在風(fēng)控和投資時遭遇了困擾。“對于這些金融機構(gòu)和其他的投資人，我們表示抱歉。以后不會再出現(xiàn)入庫項目大幅波動的現(xiàn)象，這點請大家監(jiān)督我們?！苯剐∑秸f。

在PPP中心的工作計劃中，未來還要建立績效管理硬約束機制：一是加強入庫項目績效審核，清理整頓，財政支出責(zé)任未與機構(gòu)掛鉤的項目；二是制訂管理規(guī)范，完善績效評價、指標(biāo)框架，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的績效指標(biāo)體系；三是建立項目全過程績效管理鏈條，硬化績效責(zé)任約束；四是完善物有所值評價，開展全面物有所值定量評價分析，優(yōu)化定量評價方法。

帶“剎車”和“準(zhǔn)星”的積極財政

在中共中央政治局會議2018年8月提出的“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”的目標(biāo)當(dāng)中，所提的都是和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量相關(guān)的指標(biāo)，唯獨沒有提出“穩(wěn)定經(jīng)濟增長速度”這一傳統(tǒng)目標(biāo)。從財政政策的角度看，這意味著未來積極政策必須要張弛有度，支出有的放矢。

近期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》指出，需要補短板的九大具體領(lǐng)域，提出了十個方面的配套政策措施，其中明確鼓勵通過PPP模式推進項目建設(shè)?！敖窈笠粋€時期PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施補短板方面充滿潛力大有可為?？梢灶A(yù)見在九大領(lǐng)域更高質(zhì)量的PPP項目將推動市場帶來新機遇?！敝袊ㄖ偛猛跸槊髡f。

PPP是一項關(guān)閉財政后門、偏門，打開財政前門的政策工具。與傳統(tǒng)的財政資金或是地方國有企業(yè)主導(dǎo)基建投資不同的是，PPP不是支出規(guī)模導(dǎo)向的財政資金大水漫灌，而是以結(jié)果為導(dǎo)向的精準(zhǔn)投資。“更重要的是，PPP所體現(xiàn)的積極財政也是帶剎車的，因為地方政府必須嚴控10%的財承紅線。”焦小平強調(diào)說。

除了幫助實施好積極財政政策以外，在焦小平看來，PPP模式最大的作用在于打破壟斷，放開準(zhǔn)入，讓市場機制發(fā)揮決定性的作用，同時以財政資源為指導(dǎo)，優(yōu)化市場資源配置。

PPP改革通過充分競爭、全生命周期管理、風(fēng)險分擔(dān)、按效付費等機制，從體制、機制上解決了很多長期得不到解決的問題，比如基建項目超預(yù)算，重建設(shè)輕運營，財政績效落實難等。截至2018年5月，全國5833個以開展物有所值評價的PPP項目，總投資7.4萬億元，PPP模式較傳統(tǒng)直接政府投資模式節(jié)省1.6萬億元，節(jié)省率18%。

在精準(zhǔn)投資方面，PPP項目能否成為污染防治攻堅戰(zhàn)的精準(zhǔn)投資主渠道，中國工程院院士、環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南認為，從占PPP投資項目比例角度考慮還是有些疑問?！翱傮w上來看，生態(tài)環(huán)境保護PPP項目與環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)不太銜接，對于生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)的支撐不是很強。目前看到的這些項目里面，很多是以景觀打造，植樹綠化這些看似是生態(tài)環(huán)境保護，但是和我們污染防治攻堅戰(zhàn)都不是太密切?！?/p>

王金南建議，在績效目標(biāo)審查中，諸如對PM2.5下降有沒有貢獻，對當(dāng)?shù)氐南袼|(zhì)改善、水質(zhì)指標(biāo)COD、總氮、總磷這些有沒有改善等專業(yè)制表要重視。對績效目標(biāo)不合理，按效付費機制不健全，環(huán)境效益不顯著，對實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境目標(biāo)貢獻小的生態(tài)環(huán)境PPP項目實行一票否決制，以限制地方上馬形象工程。

嚴守財承，嚴格履約，重塑信心

基礎(chǔ)設(shè)施固定資產(chǎn)投資和服務(wù)業(yè)投資在未來仍是支持中國經(jīng)濟增長的重要穩(wěn)定器，而PPP就是這一穩(wěn)定器在新時期的發(fā)動機。然而，如何讓社會資本放心地投資，不僅需要估算良好的經(jīng)濟回報預(yù)期，更需要樹立信心。

從市場主體構(gòu)成來看，截至2018年10月末，在7029家參與PPP項目的社會資本中，民營、港澳臺和外資企業(yè)數(shù)占比48%。在市場開放較早、回報機制明確的污水、垃圾處理領(lǐng)域，民營、港澳臺和外資企業(yè)參與投資占比達到82%。這一數(shù)據(jù)還有待進一步提高。

據(jù)焦小平透露，為了便于社會各界的監(jiān)管和項目的平穩(wěn)運行，財政部將根據(jù)現(xiàn)在的情況盡可能發(fā)布一個正負兩方面的清單，讓市場參與機構(gòu)有可操作、可明確的指導(dǎo)。

“要明確一點，10%的財承紅線不能破，絕對不能破?！苯剐∑綇娬{(diào)。同時，他認為明確財承紅線是對市場一個好的信號，有助于督促政府對財承內(nèi)的支出履約。

“10%財承限額以內(nèi)的PPP支出責(zé)任不是隱性債務(wù)，政府要帶頭履約。按照黨中央、國務(wù)院的部署，凡是依法合規(guī)的，政府有約定的，社會資本按照績效達到績效結(jié)果的，我們政府一定要付費?！苯剐∑秸f。

政府大多重視項目融資及其項目建設(shè)，社會資本一般注重項目回報，二者目標(biāo)往往有待一致化。王金南認為，政府應(yīng)定期開展階段性評估，對項目績效實現(xiàn)的程度，生態(tài)環(huán)境公共設(shè)施和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、資金的使用、價格的調(diào)整、項目的運營管理、公眾的滿意度等多方面進行綜合評估，同時建立政府嚴格按效付費的機制。

未來，PPP中心將配合司法部加快出臺PPP條例，統(tǒng)一頂層設(shè)計加快統(tǒng)一市場建設(shè)。同時，主管部門也將下發(fā)規(guī)范PPP發(fā)展意見，進一步明確政策界限，發(fā)展重點，穩(wěn)定市場預(yù)期。在加強市場基礎(chǔ)能力建設(shè)方面，主管部門將優(yōu)化完善PPP操作指南、物有所值評價指引和財政承受能力認證指引，出臺PPP風(fēng)險管理指引，PPP績效管理指引和污水垃圾領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)合同，建立PPP項目管理標(biāo)準(zhǔn)體系。

為了增強社會資本投資信心，主管部門還將完善中央專項資金使用方式，加大財政資金統(tǒng)籌整合力度，引導(dǎo)地方優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。據(jù)焦小平透露，按照黨中央、國務(wù)院的政策，接下來將會在環(huán)境領(lǐng)域篩選一批示范項目，中央財政通過專項資金來化解地方PPP項目注冊資本金不足的問題?！斑@個大家很快可以期待見到這一文件?！?/p>

長效投融資機制需要對接長期資金。接下來PPP市場會加大促進保險資金對PPP項目股權(quán)投資的力度，拓寬項目資本金來源，鼓勵通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等盤活存量資產(chǎn)，豐富社會資本進入和退出渠道。

交通銀行首席經(jīng)濟學(xué)家連平建議，除了保險資金以外，還可以運用資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金等形式支持PPP，同時避免商業(yè)銀行信貸資金過度投入PPP造成期限錯配。

重塑信心還在于營造民營企業(yè)公平參與環(huán)境，加大向民營企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)項目力度。“過去，在我們的政府推薦項目過程中，有人說，肥肉吃不著，瘦肉很少，帶皮帶骨頭的項目很多。PPP作為政府提質(zhì)增效的手段，下一步地方政府要拿出更多的優(yōu)質(zhì)項目向社會資本推出，特別是向民營企業(yè)推薦優(yōu)質(zhì)的項目力度。民營企業(yè)平等享受PPP的國家財政政策，將來財政部會有一系列的政策出臺，提高PPP基金投資民營企業(yè)參與項目的比例?！苯剐∑奖硎?。

值得注意的是，自2019年1月1日起，中國基本公共服務(wù)和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的主要支出責(zé)任將從地方政府更多地轉(zhuǎn)移至中央政府。據(jù)評級機構(gòu)穆迪估算，這次改革共涵蓋18個事項，涉及支出總額約1.9萬億元，占2017年所有地方政府一般公共預(yù)算支出的11.0%。此前，這些支出幾乎全部由地方政府承擔(dān)。改革后，上述支出責(zé)任將由中央與地方共同承擔(dān)，從而緩解地方政府資金短缺問題。