傳承歷史文脈創(chuàng)新活化利用

根據(jù)市人大常委會今年的重點工作部署，上海人大工作研究會專門成立課題組，會同市人大城建環(huán)保委員會對《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》（以下簡稱“保護條例”）的修訂開展專項調(diào)研。課題組前后歷時五個月，分別聽取市政府相關(guān)部門情況介紹，并穿街走巷、進村入戶，深入數(shù)十個歷史風(fēng)貌保護建筑一線，詳細了解各區(qū)在城市更新改造中實現(xiàn)保留保護與開發(fā)利用并舉的實踐。

一、實施保護條例的基本成效

保護條例實施十五年，已成為上海歷史文化名城風(fēng)貌保護的法律依據(jù)，對加強歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護工作，起到了積極的推動作用。

（一）保護法治意識加強

通過對保護條例的學(xué)習(xí)宣傳，市民對歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護意識不斷增強，社會各界對文化遺產(chǎn)的概念、價值及其保護問題日益關(guān)注，正在形成一支文化遺產(chǎn)保護的社會力量，構(gòu)建起一種由管理部門、科研院所和文化遺產(chǎn)的所有者、使用者、開發(fā)者等“權(quán)益相關(guān)者”組成的交流機制。

（二）保護保留成效明顯

以保護條例為依據(jù)，市政府先后批復(fù)了44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，其中中心城區(qū)有12片，郊區(qū)有32片，總面積范圍達41平方公里；同時還公布了5批、1058處優(yōu)秀歷史建筑名單，還對城市總體規(guī)劃確定的嘉定城廂鎮(zhèn)和南翔鎮(zhèn)、青浦朱家角鎮(zhèn)、松江城廂鎮(zhèn)等四個歷史文化名鎮(zhèn)明確了保護措施。這些文化遺產(chǎn)對象不但獲得了法律意義上的保護身份，而且得到了較好的延續(xù)和保存，還促進了與文化遺產(chǎn)相關(guān)的民生改善與經(jīng)濟發(fā)展。

（三）保護利用有序深入

本市在保護條例的實施過程中，不斷深化細化保護措施，不斷加大保護力度。2017年，市政府在確定“點、線、面”相結(jié)合保護紅線基礎(chǔ)上，又提出了將保護對象拓展到風(fēng)貌道路、風(fēng)貌街坊和風(fēng)貌河道等特殊類型對象的保護目標上。各區(qū)鎮(zhèn)街道和社會各方面也積極探索，大膽實踐，在歷史建筑保護利用、歷史風(fēng)貌保護傳承、歷史文化名城特色凸顯等方面開展了許多有益的嘗試，創(chuàng)造了許多行之有效的經(jīng)驗。

二、現(xiàn)行保護條例的缺失需要彌補

應(yīng)該看到，保護條例在實施中也遇到了不少新情況和新問題。對標國際上一些發(fā)達城市遺產(chǎn)保護的做法，現(xiàn)行保護條例還存在一些缺失，需要不斷完善。

（一）如何形成全社會同心同向的保護意識有待研究

從調(diào)研情況看，無論是市級職能部門，還是區(qū)級職能部門，或是市區(qū)兩級部門之間，特別是在市民和各社會階層中，還缺乏一種同心同向的保護意識。如市級部門注重的是整體保護成效，而區(qū)鎮(zhèn)街道更注重的是具體項目的落地；規(guī)土部門強調(diào)的是規(guī)劃控制，而房管部門更多思考的是可行性操作以及兼顧房屋的修繕安全；社會輿論關(guān)心的是遺產(chǎn)保護的力度，而與相關(guān)保護建筑物貼近的市民更關(guān)心的是實際民生的改善。

（二）如何形成權(quán)責一致的管理體制有待完善

在調(diào)研過程中，區(qū)鎮(zhèn)街道普遍反映，現(xiàn)行保護條例賦予相關(guān)管理部門的職責與現(xiàn)實中的機構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法隊伍配置不相匹配，特別是風(fēng)貌保護區(qū)建筑密集度高的區(qū)級層面，管理部門既缺乏人員編制，又缺少經(jīng)費保障，造成執(zhí)法上的無能為力?；鶎油痉从?，往往是風(fēng)貌保護項目評估有人，風(fēng)貌單位掛牌有人，需要執(zhí)法監(jiān)督卻沒人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道呼吁，要切實改變“看得見的管不著，管得著的看不見”這種怪現(xiàn)象。

（三）如何科學(xué)界定保護對象有待進一步思考

在調(diào)研中還多處發(fā)現(xiàn)，剛公布的風(fēng)貌保護街坊與原來劃定的舊改范圍重合，結(jié)果導(dǎo)致一方面公示為保護街坊，一方面卻有大量建筑被拆除，造成輿論嘩然，基層政府尷尬，而且容易在民眾中產(chǎn)生一種政策多變的錯覺。由于保護對象層次的增加，或者是名稱的調(diào)整等等，都會帶來對遺產(chǎn)保護的認識模糊和操作困難，所以亟需在修訂法規(guī)中對保護對象厘清定義，并提出相應(yīng)保護辦法。

（四）如何建立有效的保護機制有待同步推進

在調(diào)研中，基層還反映現(xiàn)行保護條例最大的薄弱點是缺乏有支撐性的保護措施，而基層最困惑的就是缺保護資金、缺周轉(zhuǎn)土地、缺相對應(yīng)的政策扶持。所以，基層迫切希望市級層面盡快建立有效的遺產(chǎn)保護利用的操作機制。因此，在修改保護條例的同時，如何銜接好配套政策措施出臺至關(guān)重要。因為這直接影響到各區(qū)和社會參與保護的積極性，直接關(guān)系到百姓的切身利益，直接牽涉到新保護條例執(zhí)行的有效性和嚴肅性。

（五）如何為遺產(chǎn)保護活動提供更具適應(yīng)性的法律規(guī)范支持有待研究

在調(diào)研中，專業(yè)人士反映，一方面由于現(xiàn)行保護條例對保護規(guī)劃及其成果的法律地位體現(xiàn)不足，對保護活動中的違法行為類型表述也不夠全面，更沒有涵蓋優(yōu)秀歷史建筑內(nèi)的所有保護活動內(nèi)容，導(dǎo)致保護活動中的某些違法行為的執(zhí)法主體不夠清晰；另一方面，面向一般性新建建筑、建筑利用的防火、抗震、河道管理等相關(guān)行業(yè)通用技術(shù)規(guī)范要求，缺乏對歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護的適應(yīng)性。如何妥善處理此類矛盾，亟需保護條例補充完善法律依據(jù)。

三、修訂完善保護條例的幾點建議

課題組認為，改革發(fā)展到了一定階段，文化自信更加堅定，對歷史文化遺產(chǎn)保護的認識進一步深化，為加強城鄉(xiāng)歷史環(huán)境整體保護，拓展歷史文化保護對象，創(chuàng)新歷史文化保護機制，很有必要對現(xiàn)行保護條例作進一步修改完善。

在調(diào)研中，基層對保護條例修改的普遍建議就是希望新保護條例在處理好保護與城市歷史文脈傳承關(guān)系的同時，更加注重保護與開發(fā)利用的有機結(jié)合，更加注重把保護與民生改善、促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展放到重要位置，更加凝聚社會各方的共識。

（一）要完善管理體制，整合執(zhí)法力量

要將分散在相關(guān)部門的職能實行相對集中管理，建立全市常設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，形成對歷史風(fēng)貌保護項目評估、計劃實施和監(jiān)管管理相融合的管理體制。同時，為防止出現(xiàn)“鐵路警察各管一段”的弊病，全市應(yīng)該整合歷史風(fēng)貌保護執(zhí)法資源，建立綜合執(zhí)法隊伍，實行綜合執(zhí)法，強化網(wǎng)格化管理，以提高執(zhí)法效率。特別要注重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道在保護工作中的作用，賦予其相應(yīng)的依法行政權(quán)能。

（二）要科學(xué)界定保護對象，建立分類保護制度

修訂保護條例，既要把握好與上位法的銜接，還要注意與相關(guān)法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，比如本市確定的“優(yōu)秀歷史建筑”“歷史文化風(fēng)貌區(qū)”和國家層面的“歷史建筑” “歷史街區(qū)”的相互關(guān)系需要明確。保護條例在確定保護范圍和保護對象時，一定要科學(xué)界定其定義、邊界和保護原則，特別要防止在保護與否之間出現(xiàn)模糊地帶。

遺產(chǎn)的活化利用是保護活動不可或缺的重要內(nèi)容，也是充分發(fā)掘歷史資源價值、改善住民生活質(zhì)量，提升城市宜居和可持續(xù)特性的重要環(huán)節(jié)。建議在保護條例修訂中增設(shè)遺產(chǎn)活化利用的專門篇章，對遺產(chǎn)保護利用中的效能提升、功能引導(dǎo)等作出專門規(guī)定。

要客觀承認每個保護建筑也有其使用安全和使用壽命問題，應(yīng)當系統(tǒng)分析其保護的內(nèi)容要素，探索其肌理保護、界面保護、特色構(gòu)建、落架復(fù)建等多樣保護的可能性，針對不同類型的保護對象，制訂不同的保護要求和方法，形成一整套有針對性的相關(guān)權(quán)責、保護要求、違法懲戒措施。

（三）要完善配套措施，創(chuàng)新保護機制

在完善法律法規(guī)的同時，還必須同步建立與之相適應(yīng)的政策支持保障體系，包括在規(guī)劃部署、土地征用使用、產(chǎn)權(quán)置換或租賃使用、財稅政策扶持、資金募集途徑、社會公益捐贈等方面，都應(yīng)當制定可操作的具體細則。

建議本市設(shè)立歷史風(fēng)貌保護及城市更新改造專項資金；探索建立私有房屋修繕資金補助政策；借鑒國際先進經(jīng)驗，探索運用遺產(chǎn)保護彩票等金融工具；拓展遺產(chǎn)保護資金的捐贈途徑；將風(fēng)貌保護項目作為舊區(qū)改造的一種特定類型，在房屋征收、土地出讓金返還、稅費減免等方面適用舊區(qū)改造同等優(yōu)惠政策；對優(yōu)秀建筑與城市遺產(chǎn)集中度特別高的區(qū)域，應(yīng)該賦予其風(fēng)貌保護區(qū)地塊與非風(fēng)貌保護地塊掛鉤捆綁出讓的權(quán)能，創(chuàng)新開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的平衡機制；同時對優(yōu)秀歷史建筑利用中的非成套房屋的使用權(quán)轉(zhuǎn)換、國有直管優(yōu)秀歷史建筑及花園洋房轉(zhuǎn)讓、公有住房抵押融資等制訂相關(guān)的政策規(guī)定，充分利用社會力量，拓寬保護資金來源。

（四）要細化法律條文，規(guī)范保護行為

由于保護條例與現(xiàn)行的通用建筑技術(shù)規(guī)范規(guī)程缺乏銜接，因此在實施風(fēng)貌保護類改造項目中普遍采用一事一議的方式解決消防、抗震等方面的問題。為此，建議新修訂的保護條例補充風(fēng)貌保護區(qū)消防、抗震、防汛等方面的特別條款，明確相關(guān)制度、制訂相關(guān)規(guī)范，為保護活動提供法律依據(jù)。

對“歷史風(fēng)貌和優(yōu)秀歷史建筑保護專家委員會”的設(shè)置和作用要細化。應(yīng)該對專家委員會的組成、專家委員會成員的遴選或淘汰、特定關(guān)系人回避等都有規(guī)范性要求，并且要明確對專家委員會成員有可追溯、可追責的終身責任，并制定相對應(yīng)的專家獎懲制度等，以法律制度保障歷史文化風(fēng)貌保護項目評審和論證的科學(xué)性與公正性。