從北京發(fā)展的階段特征看減量發(fā)展

《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡稱“新總規(guī)”）是減量發(fā)展規(guī)劃。實(shí)施好這個(gè)規(guī)劃，需要正確認(rèn)識(shí)減量發(fā)展。減量發(fā)展是城市發(fā)展規(guī)律的必然要求，要從首都發(fā)展的階段特征把握減量發(fā)展的基本要求，通過解決當(dāng)前的突出矛盾和問題，不斷推進(jìn)減量發(fā)展。

減量發(fā)展是城市發(fā)展到一定階段的必然要求

增量和減量是城市規(guī)劃中的概念。增量是指城市規(guī)模擴(kuò)張，減量是指城市規(guī)模由擴(kuò)張轉(zhuǎn)向縮減。城市規(guī)模包括城市產(chǎn)業(yè)規(guī)模、人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模、用地規(guī)模等，是城市發(fā)展各項(xiàng)因素按比例形成的量的集合體。城市的形成與產(chǎn)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了人口的聚集，人口的聚集需要興建大量建筑，興建大量建筑要求擴(kuò)大土地使用面積。隨著城市的形成、發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張。但這種擴(kuò)張不是無限制的，而是有著一定的量的限制。這是由現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)分工所決定的。由于每個(gè)城市的資源稟賦和發(fā)展歷程不同，它們在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的社會(huì)分工自然也是不同的。一般情況下，如果超出社會(huì)分工而扮演不屬于自己的產(chǎn)業(yè)角色，比如城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，則會(huì)造成資源的浪費(fèi)，同時(shí)帶來人口與資源、環(huán)境的矛盾，阻礙城市的健康發(fā)展。因此，需要將城市規(guī)模由擴(kuò)張轉(zhuǎn)向縮減，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和其他結(jié)構(gòu)，消除阻礙城市健康發(fā)展的不利因素。

從全球范圍看，在現(xiàn)代城市發(fā)展過程中形成了不同層級(jí)的城市，即所謂的世界城市、區(qū)域中心城市、重要節(jié)點(diǎn)城市、一般功能城市。按照現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)分工，世界城市處于產(chǎn)業(yè)鏈的高端，具有“高精尖”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，對其他城市的經(jīng)濟(jì)輻射作用是巨大的，在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著舉足輕重的作用。目前公認(rèn)的世界城市有東京、倫敦、紐約，這些城市經(jīng)歷過由增量發(fā)展到減量發(fā)展的過程。例如，二戰(zhàn)后東京的發(fā)展經(jīng)歷了3 個(gè)階段，第一階段的特點(diǎn)是大量生產(chǎn)要素在東京聚集，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張；第二階段的特點(diǎn)是東京與周邊城市合理分工，制造業(yè)外移，形成了具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度的東京圈，東京城市規(guī)模擴(kuò)大的趨勢得到遏制；第三階段的特點(diǎn)是以東京為核心城市形成了首都圈，核心、次核心、非核心城市分工明確、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度進(jìn)一步增強(qiáng)，東京發(fā)展內(nèi)涵深化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、輻射帶動(dòng)作用增強(qiáng)，城市規(guī)模呈現(xiàn)出縮減的趨勢。2006年，日本修訂《建筑基準(zhǔn)法》，對土地開發(fā)利用進(jìn)行更加嚴(yán)格的限制。東京通過從“一極單核”到“多中心”的空間格局演變，實(shí)現(xiàn)了城市功能的有序疏解和減量發(fā)展，有效地改變了“單核外溢”的城市空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了首都圈的均衡有序發(fā)展。圈內(nèi)的聯(lián)系大大增強(qiáng)，生產(chǎn)要素的配置更加高效、有序，多個(gè)經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)競相出現(xiàn)，從而使首都成為世界城市并形成了以其為核心的世界級(jí)城市群。東京案例表明，城市進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段，城市空間結(jié)構(gòu)要作相應(yīng)的調(diào)整，減量集約是調(diào)整的基本要求。

減量發(fā)展是由北京發(fā)展的階段性特征決定的

當(dāng)前，北京總體上已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段初期。這是一個(gè)過渡時(shí)期，即由具有非首都功能的城市向剝離了非首都功能的城市過渡，由具有“城市病”的特大型城市向國際一流的和諧宜居之都過渡。這也是一個(gè)轉(zhuǎn)變時(shí)期，即由城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張向城市發(fā)展質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，由粗放式的城市管理向精細(xì)化的城市管理轉(zhuǎn)變。因此，這個(gè)階段既有工業(yè)化社會(huì)的部分特征，又有后工業(yè)化社會(huì)的部分特征。由于存在發(fā)展的不平衡性，需要分領(lǐng)域來看待這個(gè)階段的發(fā)展特征和減量發(fā)展的必要性。

北京已進(jìn)入發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段。經(jīng)濟(jì)增長速度放慢，可控制在“新常態(tài)”下，但周期性波動(dòng)難以避免。構(gòu)成內(nèi)生動(dòng)力的自主創(chuàng)新能力增強(qiáng)，但科技創(chuàng)新質(zhì)量有待提高。第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占主體地位，產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力增強(qiáng)，但一些不符合首都功能的產(chǎn)業(yè)需要向外轉(zhuǎn)移。消費(fèi)與投資之間的比例更加協(xié)調(diào)，消費(fèi)和投資需求內(nèi)部結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善。人民生活水平明顯提高，但人均收入增速相對較低。這要求北京繼續(xù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，疏解不適合在北京發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，通過技術(shù)創(chuàng)新占據(jù)全球產(chǎn)業(yè)鏈高端，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，提高全要素生產(chǎn)率。

北京已進(jìn)入文化創(chuàng)新與科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的階段。文化與科技融合發(fā)展，呈現(xiàn)出后工業(yè)城市的“文化轉(zhuǎn)向”態(tài)勢，但融合創(chuàng)新的力度不夠、成果不多。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和公共文化事業(yè)得到較大發(fā)展，但兩者結(jié)合得不夠緊密，導(dǎo)致文化資本規(guī)模不斷擴(kuò)大、文化有效供給相對不足。城市整體文化發(fā)展水平提升，但城鄉(xiāng)文化發(fā)展失衡，仍存在較大差距。文化在城市競爭力中的地位和作用持續(xù)增強(qiáng)，但文化“走出去”的力度不夠，迫切需要強(qiáng)化全球城市文化競爭力。大眾文化需求成為文化發(fā)展的主要?jiǎng)恿Γ峭ㄋ孜幕?、網(wǎng)絡(luò)文化混雜低俗內(nèi)容，負(fù)能量抵消著部分正能量。這要求北京在保護(hù)歷史文化名城的同時(shí)，積極發(fā)揮科技優(yōu)勢，推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展；同時(shí)控制文化資本規(guī)模，淘汰低俗文化產(chǎn)生和傳播的平臺(tái)，大力發(fā)展公共文化事業(yè)，培育高雅文化消費(fèi)群體，實(shí)現(xiàn)文化的供需對接。

北京已進(jìn)入由社會(huì)建設(shè)中級(jí)水平向高級(jí)水平邁進(jìn)階段。社會(huì)建設(shè)不斷加強(qiáng)，但落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。民生持續(xù)改善，但社會(huì)事業(yè)諸多方面處于中級(jí)水平。參與城市治理的社會(huì)力量日益增強(qiáng)，但社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育和管理尚處于初級(jí)水平。社會(huì)建設(shè)體制不斷完善，但社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)育還不成熟、現(xiàn)代社會(huì)規(guī)范尚未形成。這要求北京重點(diǎn)解決優(yōu)質(zhì)公共資源高度集中帶來的“上學(xué)難、就業(yè)難、看病難、住房難、養(yǎng)老難、行路難”等民生難題，通過疏解非首都功能，實(shí)現(xiàn)公共資源的均衡配置。

北京已進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵階段。生態(tài)環(huán)境惡化的態(tài)勢在不懈治理中得到有效遏制，但需要由要素治理向系統(tǒng)防控轉(zhuǎn)變。生態(tài)價(jià)值在城市發(fā)展中得到體現(xiàn)，但需要由經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的背離向兩者耦合轉(zhuǎn)變。生態(tài)文明制度不斷完善，但需要由行政強(qiáng)制向法律約束轉(zhuǎn)變。京津冀生態(tài)建設(shè)圈初步形成，但需要從單一的大氣治理向全方位區(qū)域聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)變。這要求北京在疏解非首都功能、推進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展的同時(shí)，加大京津冀協(xié)同發(fā)展力度，與其他省市同心同向處理好減量與發(fā)展的關(guān)系，從源頭上治理環(huán)境污染，全面保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)。

北京已進(jìn)入由粗放式城市治理轉(zhuǎn)向精細(xì)化城市治理的階段。確定了人口規(guī)模上限，人口控制隨產(chǎn)業(yè)疏解取得初步成效，但常住人口并非都是舉家外遷，存在外遷人口返流的可能性，人口疏解的成效尚需鞏固。確定了城市建設(shè)規(guī)模上限，落實(shí)生態(tài)控制線、城市開發(fā)邊界取得初步成效，城市“攤大餅”式發(fā)展得到遏制，但城市“做厚餅”式的發(fā)展尚需改變。“疏解整治促提升”工作取得重大進(jìn)展，“背街小巷”“開墻打洞”“地下空間”等方面的治理取得明顯成效，但規(guī)范的、方便群眾生活的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)尚需健全。通過控制增量和限行等措施使交通擁堵得到初步緩解，但大交通治理格局尚未形成，交通擁堵形勢依然嚴(yán)峻。這要求北京要做好減量發(fā)展，在縮減人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)精治、共治和法治。

北京更好地實(shí)現(xiàn)減量發(fā)展的政策建議

進(jìn)一步深化、統(tǒng)一對減量發(fā)展的認(rèn)識(shí)。在這個(gè)階段，減量發(fā)展應(yīng)圍繞首都城市戰(zhàn)略定位、依據(jù)新總規(guī)來進(jìn)行，深刻把握高質(zhì)量發(fā)展這條主線，辯證處理舍與得、退與進(jìn)、減與增的關(guān)系。減量發(fā)展是為了更好地發(fā)展，是為了滿足提質(zhì)增效的要求。誠如舍去一些舊的東西是為了得到新的東西，在某些方面、某些領(lǐng)域退出是為了整體的大踏步前進(jìn)。應(yīng)當(dāng)看到，質(zhì)變會(huì)帶來新的量變，新的量變是符合“四個(gè)中心”城市戰(zhàn)略定位和“四個(gè)服務(wù)”功能的量變，是走向國際一流的和諧宜居之都的量變。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，減量過程中會(huì)有增量，總體做減量、局部做增量是客觀規(guī)律所要求的，是黨的實(shí)事求是思想路線的具體體現(xiàn)。這要求北京在減量發(fā)展中要統(tǒng)一思想，以科學(xué)的態(tài)度、方法、舉措來做好各項(xiàng)工作，克服片面性和簡單化。

編制北京疏解非首都功能規(guī)劃。新總規(guī)是減量發(fā)展規(guī)劃，提出了減量發(fā)展的原則，作出了“雙控”“三線”等部署。落實(shí)好新總規(guī)需要作相關(guān)的分區(qū)規(guī)劃，同時(shí)要作好北京疏解非首都功能這個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃。疏解非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”，是重大國家戰(zhàn)略，是長期而又艱巨的任務(wù)。這需要站在京津冀協(xié)同發(fā)展的高度統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)界定什么是非首都功能，加深認(rèn)識(shí)北京現(xiàn)在有哪些非首都功能，更加明確疏解的目標(biāo)、任務(wù)、步驟和措施。在深入調(diào)查研究、切實(shí)把握北京發(fā)展的階段性特征基礎(chǔ)上，深入分析未來五年北京減量發(fā)展的形勢和要求。從熱點(diǎn)難點(diǎn)問題著手安排疏解任務(wù)，分階段推進(jìn)疏解工作，不求畢其功于一役，但求不留死角。通過規(guī)劃防止非首都功能的反彈，杜絕“打擦邊球”等現(xiàn)象的發(fā)生，禁止搞變通等做法。總之，這個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃要有全局性、前瞻性和可操作性，使之成為細(xì)化新總規(guī)的專項(xiàng)規(guī)劃，成為疏解工作的操作規(guī)程。

切實(shí)解決減量發(fā)展帶來的客觀問題。北京減量發(fā)展在全國是首次，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，遇到一些困難和問題在所難免。比如，推動(dòng)新一代信息技術(shù)等10個(gè)高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是淘汰落后產(chǎn)能、疏解不適合在北京發(fā)展的產(chǎn)業(yè)的著力點(diǎn)，但要科學(xué)分析北京的優(yōu)勢和劣勢在哪里、競爭力如何、應(yīng)采取什么樣的產(chǎn)業(yè)政策才能落地見效。據(jù)初步調(diào)研，國內(nèi)外著力發(fā)展這10個(gè)高精尖產(chǎn)業(yè)的大城市不乏其數(shù)，競爭會(huì)比較激烈。北京的地價(jià)、房價(jià)仍處在高位，生產(chǎn)、生活成本較高，不利于引進(jìn)社會(huì)資本和高端人才。此外，諸如企業(yè)主體研發(fā)投入意愿不強(qiáng)、對周期長難度大的核心技術(shù)研發(fā)投入不夠、研發(fā)投入產(chǎn)出效率較低等問題都需要在減量發(fā)展中引起高度重視并盡快解決。另外，疏解涉及到大量農(nóng)村集體建設(shè)用地，對這部分土地的補(bǔ)償問題需要認(rèn)真研究，拿出科學(xué)合理的辦法，以利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

實(shí)施好減量發(fā)展不能單純基于對現(xiàn)狀的描述和淺層的分析，還需要作深入細(xì)致的調(diào)查研究，深化對北京發(fā)展的階段性特征的認(rèn)識(shí)，結(jié)合這些特征制定科學(xué)的專項(xiàng)規(guī)劃和政策，采取切實(shí)可行的措施解決遇到的問題，使減量發(fā)展達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（作者：唐鑫，北京市社會(huì)科學(xué)院市情調(diào)研中心主任、研究員）

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