供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的北京方案

“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)（以下簡稱“疏整促”）是新時(shí)代首都發(fā)展的重大理論和實(shí)踐課題?！笆枵佟比绻坞x于北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展肯定是搞不好的，如果只是末端的城市治理也只能永遠(yuǎn)充當(dāng)“守門員”的角色。城市發(fā)展水平的提升，不是在“疏整促”本身，而是在首都城市發(fā)展的全過程，在于供給方案的選擇。把握好疏解與提升、疏解與整治、疏解與承接、疏解與發(fā)展之間的關(guān)系，關(guān)鍵是將疏解北京非首都功能貫穿始終。其核心是通過對城市土地的功能改變、增量控制、存量優(yōu)化，優(yōu)化提升首都核心功能，以城市功能“量”的減法，換來發(fā)展勢能“質(zhì)”的提升，從而實(shí)現(xiàn)北京城市更高水平、更高質(zhì)量的發(fā)展。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做好文脈延續(xù)與傳承

“疏整促”是按照城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，采用行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)等一系列措施，對產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、公共服務(wù)、建筑構(gòu)造、生態(tài)環(huán)境等進(jìn)行空間再布局與重塑。通過對城市土地利用進(jìn)行調(diào)整改造和綜合整治，提高土地集約利用率和全要素產(chǎn)出率，提升城市品位和質(zhì)量。在當(dāng)前土地緊缺、存量規(guī)劃、減量規(guī)劃的背景下，政府需要關(guān)注對客觀存在的實(shí)體及各種生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺環(huán)境和游憩環(huán)境等的改造與延續(xù)，依據(jù)改造的內(nèi)容和要求，妥善處理現(xiàn)在與未來的關(guān)系，使每個(gè)片區(qū)的發(fā)展達(dá)到相對完整性，實(shí)現(xiàn)“疏整促”的最終目的。

強(qiáng)化規(guī)劃科學(xué)引導(dǎo)。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，做好非首都功能疏解的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃工作。要解決好疏解整治存在的“散點(diǎn)”與“無序”問題，確保疏解方和承接地有效對接，確保疏解工作的針對性，確保被疏解企業(yè)或機(jī)構(gòu)在承接地落地生根。通過結(jié)構(gòu)與功能調(diào)整、環(huán)境生態(tài)治理改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和形象重塑等手段，應(yīng)對城市發(fā)展過程中因中心城區(qū)結(jié)構(gòu)畸形和功能過度集中而帶來的城市環(huán)境、生態(tài)、形象及綜合競爭力下降等問題。對中心城區(qū)不適應(yīng)首都功能的地區(qū)做必要的產(chǎn)業(yè)重構(gòu)與空間改建，從滿足人的基本需求、社會(huì)需求和精神需求的角度設(shè)計(jì)空間，從綜合工程、科學(xué)規(guī)劃的角度進(jìn)行改造。加快非首都功能向兩翼地區(qū)的轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌處理好疏解地區(qū)與承接地區(qū)涉及養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、文化、旅游等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)布局以及中遠(yuǎn)期的社會(huì)關(guān)系。以除舊更新的方式保證中心城區(qū)的活力，進(jìn)而在更大范圍滿足廣大人民群眾的生產(chǎn)生活需要，促使便民服務(wù)體系不斷完善和宜居水平不斷提升。

堅(jiān)持保護(hù)創(chuàng)新并重。2014年2月，習(xí)近平總書記在北京市考察工作時(shí)提出：“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護(hù)好城市歷史文化遺產(chǎn)?！睆纳鐣?huì)生態(tài)視角看，“疏整促”通過對城市社會(huì)空間組織和城市景觀的作用，將對城市社會(huì)歷史文脈發(fā)生突進(jìn)式或漸進(jìn)式的改變。物質(zhì)空間的改變和消失使得其承載的原有文化內(nèi)涵和人文寓意發(fā)生變化，進(jìn)而對文化的原真性和多樣性帶來不確定性改變。“疏整促”是對北京城市歷史文化的保護(hù)和延續(xù)。這個(gè)過程以城市歷史文化底蘊(yùn)為魂，“以創(chuàng)造歷史、追求藝術(shù)的精神”，結(jié)合現(xiàn)代化發(fā)展變化，創(chuàng)新性引入新的生活方式和業(yè)態(tài)，避免傳統(tǒng)文化因素的破壞甚至毀滅。同時(shí)，“發(fā)揚(yáng)‘工匠精神，精心推進(jìn)，不留歷史遺憾”，在保留有重要?dú)v史價(jià)值的建筑遺產(chǎn)基礎(chǔ)上，加大對街巷胡同、名人故居、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、老北京民俗等保護(hù)力度。通過實(shí)現(xiàn)空間功能的轉(zhuǎn)變與再生，推動(dòng)北京城市的可持續(xù)發(fā)展與“充滿人文關(guān)懷、人文風(fēng)采和文化魅力的中國特色社會(huì)主義先進(jìn)文化之都”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

倡導(dǎo)復(fù)合功能區(qū)建設(shè)。根據(jù)北京新總規(guī)部署，未來將大力倡導(dǎo)集工作、生活、娛樂為一體的復(fù)合功能區(qū)建設(shè)，使工作區(qū)生活化、生活區(qū)娛樂化。騰退出的空間，一方面用于布設(shè)蔬菜零售網(wǎng)點(diǎn)等，滿足市民的日常生活需要；另一方面以低碳、環(huán)保等生態(tài)修復(fù)技術(shù)，對河流水體、綠地公園及其他重要節(jié)點(diǎn)進(jìn)行生態(tài)化改造。通過建立中心城區(qū)生態(tài)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，提升改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，解決過去舊城、老工業(yè)區(qū)歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問題，將街區(qū)塑造成為最基本、最重要的人性化公共空間和市民的舞臺(tái)。在城市內(nèi)部打造“宜居宜業(yè)宜學(xué)宜養(yǎng)宜游”的15分鐘生活圈，通過細(xì)胞治理化解城市病，實(shí)現(xiàn)以街區(qū)為尺度的集居住、工作、休閑、交通和開放空間用地有機(jī)融合的基本空間單元。

尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場規(guī)律，優(yōu)化空間開發(fā)布局

“疏整促”勢必對經(jīng)濟(jì)多樣性和經(jīng)濟(jì)組織間的共伴生關(guān)系產(chǎn)生重大影響，并在宏觀和微觀層面產(chǎn)生交互作用。疏解整治過程中，區(qū)位、時(shí)序、規(guī)模和方式將直接影響到新興產(chǎn)業(yè)的特殊空間需求，并對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的進(jìn)程產(chǎn)生后續(xù)影響。這對居住、工業(yè)以及商務(wù)辦公等主要城市功能的郊區(qū)化遷移具有重要的推動(dòng)作用，影響著城市新區(qū)的發(fā)展和城市空間結(jié)構(gòu)的宏觀調(diào)整。要防止出現(xiàn)高投入、高成本的疏解整治工程，避免形成高競爭性經(jīng)濟(jì)組織的聚集空間，增加城市空間對于其他形式的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織的包容性，降低其排斥效應(yīng)，積極培育城市內(nèi)不同尺度和不同維度經(jīng)濟(jì)生態(tài)的和諧關(guān)系。

堅(jiān)持全生命周期管理理念。城市土地全生命周期管理，是以“規(guī)劃先導(dǎo)—產(chǎn)權(quán)調(diào)整—空間改造—項(xiàng)目運(yùn)營—利益共享分配”為一個(gè)完整的周期，通過各個(gè)相關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)階段，實(shí)現(xiàn)城市土地生命周期整治管理良性循環(huán)的過程。首先，堅(jiān)持全生命周期管理理念，開展城市土地的全生命周期整治。聚焦產(chǎn)權(quán)主體與經(jīng)營主體的關(guān)系調(diào)整，鼓勵(lì)原國有土地使用權(quán)人以自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種開發(fā)方式，實(shí)踐探索原地原主體、原地?fù)Q主體和換地?fù)Q主體等多種整治轉(zhuǎn)型路徑。其次，通過健全城市土地的用途管制、功能設(shè)置、業(yè)態(tài)布局、使用權(quán)退出等機(jī)制，加強(qiáng)整治項(xiàng)目在土地使用期限內(nèi)全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。再次，實(shí)行城市土地的全生命周期管理，以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。這有利于城市功能和品質(zhì)的實(shí)現(xiàn)和提升，有利于加強(qiáng)源頭治理，遏制投資炒作，促使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向城市運(yùn)營商轉(zhuǎn)型，有利于充分發(fā)揮土地資源市場化配置的決定性作用，實(shí)現(xiàn)城市治理水平和治理能力的現(xiàn)代化。

強(qiáng)化規(guī)劃用地管控。編制實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，制定與人口調(diào)控目標(biāo)相適應(yīng)的建筑規(guī)模規(guī)劃控制方案，對中心城區(qū)符合規(guī)劃但尚未實(shí)施的項(xiàng)目適度壓縮規(guī)模。完善棚戶區(qū)改造跨項(xiàng)目跨區(qū)域資金平衡政策，嚴(yán)格控制商品房開發(fā)建設(shè)規(guī)模和強(qiáng)度。注意避免產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛，以土地收益合理分配為實(shí)現(xiàn)手段的產(chǎn)權(quán)調(diào)整是實(shí)現(xiàn)“疏整促”成功運(yùn)作的關(guān)鍵。著力完善以存量為主的土地等空間治理政策，強(qiáng)化人地掛鉤等工作機(jī)制，促進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地“拆建掛鉤”“增減掛鉤”“增存掛鉤”機(jī)制及城六區(qū)以外的平原地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)與承接轉(zhuǎn)移人口掛鉤機(jī)制。通過土地利用方式轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，使區(qū)域發(fā)展實(shí)現(xiàn)從要素驅(qū)動(dòng)、規(guī)模驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

深化土地管理政策創(chuàng)新。學(xué)習(xí)借鑒深圳“工改工”存量用地調(diào)整政策，探索將普通工業(yè)用地調(diào)整為新型產(chǎn)業(yè)用地。允許騰退的部分工業(yè)用地用于城市環(huán)境品質(zhì)提升、先進(jìn)制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)發(fā)展。探索以產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境整治和基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)相結(jié)合的“有機(jī)更新”“微更新”模式，支持社會(huì)投資或政府國有平臺(tái)公司打造“小微園區(qū)”，集中建設(shè)多層工業(yè)廠房，鼓勵(lì)生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計(jì)、經(jīng)營多功能復(fù)合利用。支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地管理創(chuàng)新，合理提高容積率和建筑高度，探索工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)分割和轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。逐步提高土地保有環(huán)節(jié)租稅水平，降低土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)租稅負(fù)擔(dān)，在促進(jìn)節(jié)約集約用地的同時(shí)，建立起穩(wěn)定、公平和可持續(xù)的土地租稅模式。

以服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)，深入推進(jìn)“疏整促”

未來的“疏整促”，要提升站位，豐富工作內(nèi)涵，由專項(xiàng)整治向綜合整治和全域統(tǒng)籌邁進(jìn)。將“山水林田湖草”系統(tǒng)治理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治，作為未來北京發(fā)展的主體內(nèi)容，全面承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的落地和實(shí)施保障。

注重人口轉(zhuǎn)型與社會(huì)公平?！笆枵佟睍?huì)帶來社會(huì)空間的聚集，進(jìn)而形成社會(huì)空間的物理隔離。在拆與建的過程中，中心城區(qū)中低檔住宅的減少和消失，會(huì)間接導(dǎo)致社會(huì)階層間共生關(guān)系的改變。要盡量避免在提升城市形象的同時(shí)，導(dǎo)致社會(huì)隔離的強(qiáng)化，注意處理好空間權(quán)益配置，避免空間斷層化、碎片化和投機(jī)化，杜絕空間生產(chǎn)所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系與結(jié)構(gòu)的疏離、景觀形式的恣意化以及建成環(huán)境的異化等。倡導(dǎo)原住民積極參與“疏整促”的計(jì)劃制定和決策過程，注重提供多種公共利益的表達(dá)和訴求渠道，促進(jìn)原住民自我發(fā)展的能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)原住民的獲得感、幸福感、安全感、歸屬感與成就感，并有效解決“不平衡、不充分”的矛盾，實(shí)現(xiàn)城市空間治理的共建、共治、共用和共享。

預(yù)留彈性發(fā)展空間。城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生態(tài)的多樣化發(fā)展，要求城市留有一定的彈性空間，以滿足各種不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)要素的發(fā)展需求，保護(hù)其功能升級的可能和潛力。在經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢下，城市未來發(fā)展的多樣性和靈活性也要求城市必須預(yù)留一定的發(fā)展空間，以適應(yīng)未來結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要。“疏整促”過程中，需要通過彈性的、多樣化的改造方式，運(yùn)用規(guī)劃和管理手段對開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行有效的引導(dǎo)、控制和管理，避免不留余地的、全面鋪開的大拆大建和過度開發(fā)。尤其對于中心城區(qū)，要有計(jì)劃地保留一定的待改造區(qū)域，避免中心城區(qū)成為功能單一、剛性化的城市空間，從而降低城市空間對于未來發(fā)展的適應(yīng)能力以及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的靈活性和空間要求。

促進(jìn)資源要素在更大空間范圍流動(dòng)。通過對國土綜合整治新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)等資源要素在市域范圍內(nèi)的調(diào)劑使用，推動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)，支撐更高層面全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在更宏觀層面上，豐富拓展“疏整促”的內(nèi)涵，通過分區(qū)域、分類別、差別化的重點(diǎn)整治，探索建立多層次的自然要素流動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)土地資源在中心城區(qū)、城市副中心和雄安新區(qū)乃至京津冀地區(qū)的流動(dòng)，促進(jìn)首都都市圈、京津冀城市群和環(huán)渤海地區(qū)區(qū)域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和空間布局的協(xié)同。

（作者：強(qiáng)海洋，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，民盟北京市委城市建設(shè)與環(huán)境資源委員會(huì)副主任、“疏解整治促提升”專項(xiàng)民主監(jiān)督工作小組成員）

責(zé)任編輯 / 高 斌