我國城市限建區(qū)規(guī)劃研究與思考

程靜，程煉

（云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，云南 昆明 650228）

1 我國城市限建區(qū)研究背景

1.1 “限建區(qū)”概念提出

我國在20世紀90年代初期的規(guī)劃法規(guī)中出現(xiàn)禁限建區(qū)內(nèi)容，發(fā)展至今關(guān)于限建區(qū)的理解有以下幾點：①法律規(guī)定的限制建設地區(qū)；②城市四線地區(qū)，即綠線地區(qū)、藍線地區(qū)、紫線地區(qū)和黃線地區(qū)；③用于綠化隔離的地區(qū)和非法定地區(qū)；④不屬于城市建設范圍內(nèi)的建設用地及生態(tài)環(huán)境重點保護地區(qū)等。

1.2 城市規(guī)劃重點轉(zhuǎn)變

隨著我國城市規(guī)劃從“發(fā)展規(guī)劃”向“保護規(guī)劃”的轉(zhuǎn)型，如今關(guān)于城市規(guī)劃方法，我國也發(fā)生了相應的轉(zhuǎn)型，具體轉(zhuǎn)型如下：①城市規(guī)模從擴張型轉(zhuǎn)變成質(zhì)量型；②以經(jīng)濟發(fā)展為中心的城市建設目的轉(zhuǎn)型為社會和諧城市建設；③從只發(fā)展城市轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)及統(tǒng)籌發(fā)展。限建區(qū)規(guī)劃在城市規(guī)劃中的重要性日益凸顯。

1.3 限建區(qū)規(guī)劃形式和內(nèi)容還不明確

就目前來說，雖然很多城市都已經(jīng)明確了相應的限建區(qū)，也出臺了相應的禁限制度，但實際限建區(qū)多數(shù)都集中在總體規(guī)劃階段的原則規(guī)定，限制建設要求不具體，導致限建區(qū)類型、規(guī)模和分布不合理，增加了限建區(qū)劃定失控發(fā)生率。

1.4 缺乏有效的限建區(qū)規(guī)劃實施策略

因相關(guān)部門的不同職責和管理權(quán)限，各行業(yè)領域的限建區(qū)規(guī)劃出現(xiàn)不統(tǒng)一現(xiàn)象，增加了實施難度；同時，城市限建區(qū)絕大數(shù)都劃分到城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的過渡地區(qū)，導致土地使用權(quán)限非常復雜，增加了限建區(qū)劃定難度。另外，關(guān)于限建區(qū)的管控政策及相關(guān)法律法規(guī)等沒有得到完善。

2 限建區(qū)規(guī)劃面臨困境及思考

2.1 城市面臨著巨大的擴展建設壓力

城市限建區(qū)通常情況下都處于城市的邊緣地區(qū)，而城市是不斷發(fā)展和擴大的，因此這些邊緣地區(qū)便首當其沖地迎接城市擴大，故面臨了很大的擴張壓力，主要壓力包括擴張時的經(jīng)濟壓力、城市綠色化建設及生態(tài)保護壓力、限建區(qū)控制邊界控制壓力等，稍一不慎，便會不斷侵蝕生態(tài)基底，使得本區(qū)域生態(tài)支撐功能日益弱化。

2.2 限建區(qū)與現(xiàn)實發(fā)展需求矛盾

很多研究資料顯示，城市總體規(guī)劃中會出現(xiàn)部分限建區(qū)，而在限建區(qū)的范圍內(nèi)總是會出現(xiàn)大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城市擴張的過程中會與限建區(qū)生態(tài)保護發(fā)生沖突，導致限建區(qū)難以適應城市擴張發(fā)展，故導致生態(tài)環(huán)境得不到有效的保護。

2.3 城市化過程中鄉(xiāng)村價值喪失

在快速城市化的過程中，城鄉(xiāng)一體化建設卻往往變成了鄉(xiāng)村半城市化的過程。處于限建區(qū)的村鎮(zhèn)功能與活力不斷下降，造成生態(tài)廊道地區(qū)的功能日益空心化，間接地加快了生態(tài)綠地被侵蝕的速度。

3 城市限建區(qū)研究體系

3.1 城市限建區(qū)理論分析

3.1.1 基本理論分析

在國外，對于限建區(qū)最早在1900年便進行了明確定義，城市學家——埃比尼澤·霍華德和環(huán)境學家——本頓·麥凱與保羅·烏爾夫，從自然層面上將限建區(qū)定義為城市建設中被規(guī)劃成隔離帶、生態(tài)保護等區(qū)域的地區(qū)，其中，生態(tài)湖壩保護限建區(qū)被后來的新城市主義學者喻為控制城市擴張的“湖壩模型”和保護土地資源的“河堤模型”，這兩種模型經(jīng)過上百年的發(fā)展最終實現(xiàn)了相互配合并在城市規(guī)劃中得到了規(guī)范應用。

3.1.2 案例研究

3.1.2.1 北京市限建區(qū)規(guī)劃

北京市限建區(qū)規(guī)劃是國內(nèi)第一個限建區(qū)規(guī)劃，規(guī)劃狀資源環(huán)境不僅包括了水資源環(huán)境，還包括了綠色資源環(huán)境、土地資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境等，這幾種資源環(huán)境可以由56個限建要素建立，相應的數(shù)據(jù)圖層一共有110個。另外，相關(guān)資料還顯示，北京市限建區(qū)規(guī)劃是在各種限制要求整合的基礎上完成的，因此符合限建要求。在進行北京市限建區(qū)規(guī)劃時，還應用到地理信息技術(shù)，使規(guī)劃編制及規(guī)劃管理水平得到提高[2]。

3.1.2.2 大理市環(huán)洱海空間管制規(guī)劃

大理市環(huán)洱?？臻g管制規(guī)劃是在保護規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類自然文化遺產(chǎn)資源的基礎上，統(tǒng)籌各類相關(guān)規(guī)劃，使其達到統(tǒng)一。規(guī)劃綜合多類生態(tài)限制要素的分析，明確劃定禁建區(qū)、限建區(qū)（有條件建設區(qū)）、適建區(qū)和建成區(qū)等空間管制分區(qū)，用于指導城鄉(xiāng)開發(fā)建設行為。

3.1.2.3 湖南長株潭綠心規(guī)劃

規(guī)劃從生態(tài)安全格局進行分析，然后進行建設用地適宜性評價和限建區(qū)細分，對限建區(qū)進行規(guī)劃。同時提出限建區(qū)規(guī)劃指標體系引導，以引導限建區(qū)的分期建設，在合理利用中實現(xiàn)有效的生態(tài)保護。

3.1.3 路徑研究

3.1.3.1 從“消極控制”轉(zhuǎn)向“積極保護”

要積極對限建區(qū)規(guī)劃進行質(zhì)量監(jiān)督及控制，以保證城市限建區(qū)規(guī)劃的合理性和科學性；提倡積極、主動地進行人工生態(tài)修復，在保護的基礎上深化近期保護行動規(guī)劃，提升限建區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性與服務功能。

3.1.3.2 化“限制發(fā)展”變?yōu)椤吧鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)”

在加強城市限建區(qū)保護的基礎上，充分發(fā)揮生態(tài)與環(huán)境潛在的經(jīng)濟與社會價值，研究限建區(qū)內(nèi)可以發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)業(yè)類型，將環(huán)境資源的隱性價值通過控制與引導顯現(xiàn)出來，促進城市的精明增長與可持續(xù)發(fā)展。

3.1.3.3 從“單一保護”轉(zhuǎn)向“多元保護”

限建區(qū)在承擔著重要生態(tài)服務功能的同時又不可避免地要面對以人為主體的各種活動，復合了社會、經(jīng)濟、文化等諸多因素。因此規(guī)劃必須基于限建區(qū)的現(xiàn)實，構(gòu)建以生態(tài)價值為主體、多元價值協(xié)調(diào)下的生態(tài)保護之路。

3.1.3.4 從“物質(zhì)完善”轉(zhuǎn)向“功能提升”

規(guī)劃時，要將工作的重點放在村鎮(zhèn)基礎設施和城鄉(xiāng)功能的完善及融合上；要使用城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃模式，整理和組織生態(tài)廊道環(huán)境保護措施、土地利用方法、建設活動舉措等；應用城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃模式改善村鎮(zhèn)物質(zhì)環(huán)境時，要注意保護和提高村鎮(zhèn)功能活力，以促進城市限建區(qū)的發(fā)展。

3.2 建立完整的城市限建區(qū)規(guī)劃體系

3.2.1 遵循“生態(tài)修復”的理念

生態(tài)環(huán)境惡化對人類不良影響的表現(xiàn)越來越明顯，加大生態(tài)環(huán)境建設投入，以保護越來越脆弱的生態(tài)環(huán)境已刻不容緩。限建區(qū)的根本功能是生態(tài)服務，其服務的對象是周邊城市，規(guī)劃應遵循“生態(tài)修復”的理念，以提高生態(tài)安全、生態(tài)衛(wèi)生、生態(tài)代謝、生態(tài)健康、生態(tài)整合5項生態(tài)服務功效。

3.2.2 要素分析疊加

限建要素指能夠?qū)ㄔO產(chǎn)生限制影響的自然和人文環(huán)境要素。研究認為，應從水系、綠地、地質(zhì)、環(huán)境和文物五個方面選擇影響限建規(guī)劃的相關(guān)因素，對濱水濕地、地表水源、地下水源、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、生態(tài)公益林、農(nóng)田、草地、綠地、水土流失防治、地質(zhì)條件、地質(zhì)災害、市政通道防護、電磁輻射防護、噪聲污染防護、污染物集中處理設施防護、歷史文化保護17大類限建要素進行分析，并在大類要素的基礎上進行小類限建要素的詳細劃分。

3.2.3 “三生”空間構(gòu)建

研究認為，應在限建區(qū)內(nèi)通過構(gòu)建生態(tài)指標體系、打造綠色產(chǎn)業(yè)循環(huán)鏈條、維持村鎮(zhèn)適度活力等措施，構(gòu)建“生態(tài)—生活—生產(chǎn)”和諧共存的發(fā)展框架。

3.3 建立有效的城市限建區(qū)管控體系

3.3.1 完善限建區(qū)管控機制和立法保障體系

在這一方面，可從以下3方面著手做起：①限建區(qū)管理部門要綜合其他相關(guān)部門的限建區(qū)有關(guān)數(shù)據(jù)，對各種限建區(qū)范圍、邊界及面積等進行明確和權(quán)責劃分；②要積極根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制訂限建區(qū)管控細則、禁限建要求、準入條件等；③針對不同的相關(guān)部門要設置對應的保護優(yōu)先權(quán)[3]。

3.3.2 化解限建區(qū)保護控制與開發(fā)建設的矛盾

制訂項目準入門檻和調(diào)整程序，以實現(xiàn)對建設活動和非建設活動的評估和審議；加強建設標準管理，針對某些有特殊需求的，需以重大環(huán)境影響性項目的建設標準為準則；嚴格審核限建項目，按照項目報批程序報批。

3.3.3 完善利益平衡配套政策

對各限建區(qū)進行層次劃分、編制和審批，以保證限建區(qū)整體規(guī)劃的規(guī)范性；要根據(jù)限建區(qū)實際，制訂對應的規(guī)劃管理委員會制度。

4 結(jié)束語

總而言之，通過上述分析了解到，目前我國城市限建區(qū)規(guī)劃過程中還存在對于限建區(qū)的定義不明確和不系統(tǒng)、限建區(qū)規(guī)劃形式和規(guī)劃內(nèi)容還不明確、缺乏有效的限建區(qū)規(guī)劃實施策略等問題。所以本文以城市規(guī)劃區(qū)北部限建區(qū)為例，先分析了限建區(qū)的規(guī)劃困境，然后分析了對應的規(guī)劃措施，并對未來發(fā)展進行了展望。

參考文獻：

［1］張媛媛，王國恩，黃經(jīng)南.我國城市限建區(qū)規(guī)劃實踐與思考［J］.規(guī)劃師，2016，32（04）：55-61.

［2］劉一明，胡卓瑋.基于地理分析的北京城市限建區(qū)劃分析及其規(guī)劃支持應用［J］.首都師范大學學報（自然科學版），2017，38（01）：71-76.

［3］胡海德，秦迪，趙巖，等.城市限建區(qū)規(guī)劃的由來與發(fā)展［J］.江西建材，2015（23）：40，44.