論土地整治與鄉(xiāng)村振興問題

王 珂

（廣州地量行城鄉(xiāng)規(guī)劃有限公司，廣東 廣州 510000）

0 前言

長時間以來，城鎮(zhèn)關(guān)系分裂和二元分治制度下，對農(nóng)鄉(xiāng)價值的定位帶來了當下中國現(xiàn)存居民老弱化、土地空廢化以及產(chǎn)品落后華和“城進村衰”的現(xiàn)象。“鄉(xiāng)村空心化”、“產(chǎn)業(yè)邊緣化”以及“人口老齡化”等現(xiàn)象已成為限制中國推動城鎮(zhèn)統(tǒng)一發(fā)展與實現(xiàn)全面創(chuàng)建小康社會的阻力。黨的十九大基于人民逐漸增加的美好生活需求及不平衡不全面發(fā)展之間的沖突制定了“農(nóng)鄉(xiāng)振興”策略，以解決鄉(xiāng)村發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)關(guān)系失衡的沖突。“鄉(xiāng)村振興”屬于經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境以及福祉創(chuàng)建，其根本目的在于系統(tǒng)建立居民、土地、產(chǎn)品等多項發(fā)展要素的結(jié)合格局，實現(xiàn)農(nóng)鄉(xiāng)的全面發(fā)展。

1 土地整治和鄉(xiāng)村振興之間的互饋聯(lián)系

我國土地整治大體能分成三個發(fā)展過程

（1）數(shù)量潛力開發(fā)過程：為應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位異軍突起和城鄉(xiāng)化進程中城鎮(zhèn)發(fā)展用地迅速擴張造成的耕地范圍大幅縮減、糧食安全保證壓力加大等突發(fā)情況，上世紀80年代之后，中國鄉(xiāng)村區(qū)域廣泛組織了土地整改工作，其中就包含很多成功模式[1]。1998年-2005年，我國土地整治的經(jīng)費數(shù)量、項目量和建設規(guī)模不斷增加，期間經(jīng)土地整治年均增加400萬畝土地。

這個階段，土地整治以填補耕地面積以及為城鄉(xiāng)化、工業(yè)化帶來發(fā)展空間為根本目標，很大程度上保證了農(nóng)業(yè)、農(nóng)戶增收和食物安全。

（2）數(shù)量和質(zhì)量并重過程：2006年，上百個國家基礎(chǔ)農(nóng)田保障示范區(qū)的創(chuàng)建揭示了國內(nèi)土地整治由重視數(shù)量型增加到全面考量整治規(guī)模和新增耕地效果。2006年，原國土資源局安排首批城鄉(xiāng)發(fā)展用地增減結(jié)合試點，表示農(nóng)鄉(xiāng)發(fā)展用地整理變成了土地整治的關(guān)鍵構(gòu)成部分。

（3）重視生態(tài)作用，實現(xiàn)鄉(xiāng)村價值最大化過程：“十三五”土地整治建設綱要提出了生態(tài)農(nóng)田的開發(fā)、使用和保護，提倡“綠色化”土地開發(fā)，重視土地整治和精準扶貧相融合，表示我國土地整治逐漸朝著生態(tài)化轉(zhuǎn)變。2017年，黨的十九大倡導鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以促進城鄉(xiāng)耦合建設[2]。而且，各級國土資源局相繼發(fā)布了很多方針政策，以通過進行鄉(xiāng)村土地全面整治加快農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村供應側(cè)結(jié)構(gòu)性革新，補齊農(nóng)鄉(xiāng)發(fā)展短板，完善城鎮(zhèn)建設空間，為農(nóng)鄉(xiāng)振興打好基礎(chǔ)。

2 土地整治推進鄉(xiāng)村振興的地區(qū)實現(xiàn)途徑

2.1 完善開發(fā)區(qū)

完善開發(fā)區(qū)是引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)域，具備中心城市輻射驅(qū)動力前、人口增多迅速、土地資源要求量大等特征[3]。基于城市經(jīng)濟發(fā)展的擴散作用進行土地整治，在解決城市逐漸建站的人地沖突的同時，優(yōu)化農(nóng)鄉(xiāng)居民、土地、產(chǎn)業(yè)，建立城鄉(xiāng)共同發(fā)展的新局面，這是實現(xiàn)地區(qū)鄉(xiāng)村振興的核心。

人口：基于一、二、三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一發(fā)展，拓展鄉(xiāng)村就去途徑，特別是重視發(fā)展農(nóng)村旅游、民宿等服務行業(yè)，以促進鄉(xiāng)村人口回流且吸引城市人口游憩、居住、投資，帶動城鎮(zhèn)人才資源要素的全面流動。

土地：深度探索迎合農(nóng)鄉(xiāng)經(jīng)濟新常態(tài)的用地管控體系，大力促進農(nóng)鄉(xiāng)發(fā)展用地政治，解決空廢、閑置等土地資源；組織土地整治，優(yōu)化良田景觀，為建設都市農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)帶來空間載體；加大對污染土地整治恢復的力度，復原其生產(chǎn)水平與生態(tài)功能。

產(chǎn)業(yè)：引導具備地區(qū)優(yōu)勢、景觀特點鮮明和具有特殊歷史文化的農(nóng)莊進行土地整治，提高鄉(xiāng)村農(nóng)田和聚落景觀的欣賞性，健全農(nóng)鄉(xiāng)基礎(chǔ)設備，為開發(fā)鄉(xiāng)村旅游以及農(nóng)業(yè)技術(shù)等服務行業(yè)打好基礎(chǔ)。

2.2 關(guān)鍵開發(fā)區(qū)

關(guān)鍵開發(fā)區(qū)具備較高的經(jīng)濟水平，資源自然承載性能很高，是今后支持社會經(jīng)濟增長及人口集中的關(guān)鍵區(qū)域。實行城鄉(xiāng)發(fā)展用地增減結(jié)合政策，保證耕地紅線，建立科學、高效以及完整的生產(chǎn)、生活及生態(tài)結(jié)構(gòu)骨架，建設農(nóng)鄉(xiāng)經(jīng)濟新產(chǎn)業(yè)，是關(guān)鍵開發(fā)區(qū)實現(xiàn)土地整治促進鄉(xiāng)村振興的核心。

人口：基于空間重建與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)，全面促進農(nóng)鄉(xiāng)剩余勞動力的合理轉(zhuǎn)移，研究實行不同級別城市差異化的農(nóng)業(yè)專業(yè)農(nóng)戶的市民化方針；優(yōu)化農(nóng)鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活水平，鼓勵當?shù)鼐用窕亓鲃?chuàng)業(yè)。

土地：全面整治田、水、路、林、鄉(xiāng)，建立田園整體，實施“數(shù)量控制、質(zhì)量控制、生態(tài)維護”三者一體的管控模式；建立等級正常的農(nóng)鄉(xiāng)聚落體制，開挖存量土地價值，促使集體發(fā)展用地指標順利流轉(zhuǎn)，喚醒農(nóng)鄉(xiāng)區(qū)域“沉睡”的農(nóng)田資源。

產(chǎn)業(yè)：依靠整治后聚集連片的土地資源，實現(xiàn)農(nóng)村機械化、規(guī)?；a(chǎn)，鼓勵大都市周圍農(nóng)村建設生態(tài)農(nóng)田、都市農(nóng)業(yè)、農(nóng)村旅游，大力發(fā)展鄉(xiāng)村電商，貫通農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道。

3 結(jié)論及討論

（1）實現(xiàn)居民、土地與產(chǎn)業(yè)等農(nóng)村發(fā)展要素的統(tǒng)一激活是培養(yǎng)發(fā)展動能、處理“三農(nóng)”問題的核心。鄉(xiāng)村振興是為了解決鄉(xiāng)村發(fā)展要素的流失和退化，采取經(jīng)濟、政治和文化等途徑激發(fā)內(nèi)在動力與吸收外界資源重組農(nóng)村人口、土地以及產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟要素，進而完善要素體系、增強地區(qū)功能、重建農(nóng)村形態(tài)，形成鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟、社會和生態(tài)的整體戶型與城鄉(xiāng)結(jié)合的新格局。而且，鄉(xiāng)村地區(qū)系統(tǒng)的繁瑣性和多樣化給予了農(nóng)村振興體系化、層次化以及地區(qū)性特點。

（2）實現(xiàn)鄉(xiāng)村整體復興要基于城鄉(xiāng)區(qū)域系統(tǒng)的差別與鄉(xiāng)村地區(qū)的多功能性，堅持可持續(xù)發(fā)展之路。土地整治是促進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵途徑，鄉(xiāng)村振興背景下土地整治不僅要激活農(nóng)村人口、土地與產(chǎn)業(yè)等重要發(fā)展要素，還應當考慮物質(zhì)空間振興和精神內(nèi)核提高，形成城鄉(xiāng)共同發(fā)展、統(tǒng)一結(jié)合的新局面。

（3）不同的市場經(jīng)濟發(fā)展期間，對土地應用形態(tài)格局的標準也不同，鄉(xiāng)村創(chuàng)新發(fā)展使得土地使用對象通過土地整治項目等手段完善土地使用形態(tài)，土地使用形態(tài)的改變也作用于農(nóng)村的創(chuàng)新發(fā)展和振興。我國土地整治的效果和轉(zhuǎn)型期市場經(jīng)濟發(fā)展的要求具有明顯的統(tǒng)一性和內(nèi)在融合性。鄉(xiāng)村土地整治和鄉(xiāng)村振興的立足點都是調(diào)整重要發(fā)展要素的演變趨勢，形成各種要素之間融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

（4）作為調(diào)節(jié)地區(qū)人地關(guān)系的關(guān)鍵途徑，土地整治要求通過相關(guān)工程技術(shù)和生態(tài)措施調(diào)節(jié)人口、土地與產(chǎn)業(yè)之間的作用關(guān)系，于國土空間發(fā)展格局的框架下科學的采用實現(xiàn)模式及途徑。

總之，鄉(xiāng)村屬于一個繁瑣的綜合系統(tǒng)，集中多學科精髓、統(tǒng)一多要素特點以及融入多主體力量，針對處理鄉(xiāng)村問題有顯著作用。目前，推動鄉(xiāng)村振興政策的有關(guān)理論認知、制度體系、政策方針、振興形式、實施途徑等都處在進一步探索過程。土地整治也遇到了理論落后、觀念陳舊等情況，需要通過理論更新、技術(shù)改進及制度創(chuàng)新實現(xiàn)土地整治的合理化、規(guī)范化以及標準化，以促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟、社會和生態(tài)的整體戶型與城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的新面貌。