開發(fā)區(qū)演進史

從1980年代改革伊始，作為推廣經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)驗應運而生的試驗田，到1990年代確立市場經(jīng)濟主體地位后的爆發(fā)式發(fā)展，再到新千年之后的轉(zhuǎn)型、突圍，一部開發(fā)區(qū)的演進史，是中國改革開放進程中最精彩的故事之一。

南方周末記者 李福榮

1984年4月，中共中央、國務院召開沿海部分城市座談會，并于5月4日發(fā)出《沿海部分城市座談會紀要》的通知，確定進一步開放14個沿海港口城市,其中包括大連。

隨后，兩名省報記者來到大連馬橋子村調(diào)研，在小漁村里迷了路，向當?shù)卮迕翊蚵牐骸按鬆敚R橋子開發(fā)區(qū)怎么走？”老農(nóng)民茫然說：“凱伐去（開發(fā)區(qū)）？什么是凱伐去？”

馬橋子村現(xiàn)在已是大連金州的核心地帶。當年的記者王國棟說，1984年10月15日一大早，周圍三個村的五千多人，穿著新衣裳，扭著秧歌涌向會場，主席臺上方懸掛著大紅橫幅：“大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)開工典禮”。這是國務院批準的第一個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。

《大連日報》在一篇報道中，描摹了馬橋子未來的工業(yè)區(qū)、濱海公園、郵電大樓、賓館、寫字樓等規(guī)劃，并配發(fā)了一張效果圖。王國棟向媒體回憶，“一些當?shù)卮迕窨戳撕笾睋u頭，說不相信，當時馬橋子村吃的是井水，連電話線都沒通。”實際上，后來這些藍圖悉數(shù)兌現(xiàn)，遠超當年設想。

國家商務部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，全國開發(fā)區(qū)累計使用外資超過5600億美元。2010年以來，中國每年實際使用外資都超過1100億美元。其中，國家級開發(fā)區(qū)的高新技術(shù)進出口總額的增長速度和占全國的比重，均高于進出口總額的相應數(shù)字。

從1980年代改革伊始，作為推廣經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)驗應運而生的試驗田，到1990年代確立市場經(jīng)濟主體地位后的爆發(fā)式發(fā)展，再到新千年之后的轉(zhuǎn)型、突圍，一部開發(fā)區(qū)的演進史，是中國改革開放進程中最精彩的故事之一。

政策創(chuàng)新之地

經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下稱“開發(fā)區(qū)”）誕生于鄧小平“第一次南巡”之后。1984年1月，鄧小平視察深圳、珠海等經(jīng)濟特區(qū)后表示：“除現(xiàn)在的特區(qū)之外，可以再開放幾個點，增加幾個港口城市，這些地方不叫特區(qū)，但可以實行特區(qū)的某些政策?！?/p>

時任天津市副市長的李嵐清，參加了談話。他在會上提出，開發(fā)區(qū)不僅是創(chuàng)造一個吸引外資、加速經(jīng)濟發(fā)展的小環(huán)境，而且要強調(diào)引進先進技術(shù)，建議叫“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”。

隨后，中共中央、國務院批轉(zhuǎn)《沿海部分城市座談會紀要》，除進一步開放沿海14個港口城市外，在有條件的城市，“劃定一個有明確地域界限的區(qū)域，興辦新的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”。

根據(jù)座談會精神，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，利用外資項目的審批權(quán)限，可以進一步放寬，大體上比照經(jīng)濟特區(qū)的規(guī)定執(zhí)行。當年9月，大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)被正式批準成立。10月，寧波、秦皇島、青島和煙臺等地的開發(fā)區(qū)掛牌。從1984年11月到1985年1月，湛江、廣州、天津等開發(fā)區(qū)陸續(xù)成立。

“這是開發(fā)區(qū)建設的起始階段。”南開大學中國城市與區(qū)域經(jīng)濟研究中心副教授王家庭認為，為了達到開辟特定區(qū)域，并將其培養(yǎng)為區(qū)域增長極的目的，必定要施以外力，以改變該區(qū)域原有的發(fā)展路徑，而最直接的外力便是政府出臺優(yōu)惠政策。

開發(fā)區(qū)正是政策創(chuàng)新之地。例如，大連開發(fā)區(qū)內(nèi)開辦中外合資經(jīng)營、合作經(jīng)營、外商獨資經(jīng)營的生產(chǎn)性企業(yè)，以從事生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得15%的稅率征收所得稅；對開發(fā)區(qū)企業(yè)征收的地方所得稅，需要給予減征、免征優(yōu)惠的，由開發(fā)區(qū)所在地人民政府決定。

除了優(yōu)惠政策，開發(fā)區(qū)更大的意義是，擴大了地方自主性。為了籌集啟動資金，各地“八仙過海，各顯神通”。上海的三個開發(fā)區(qū)，利用外資和貸款并舉，按投入比例形成各自股本，組成合資公司進行開發(fā)；天津則采取“不給錢、不要錢”的策略，除了30萬元一次性開辦費，市政府沒有開出一分錢撥款。

1986年，鄧小平到天津視察時，特意去了成立僅兩年的開發(fā)區(qū)?？紤]到當時條件還很簡陋，決定把接待地點放到中國和丹麥合資的丹華自行車廠。丹華自行車廠是第一家入駐天津開發(fā)區(qū)的中外合資企業(yè)。到1986年，共計有二十多家企業(yè)入駐開發(fā)區(qū)。

管委會領導試探性地詢問，對外開放政策會不會收？鄧小平同志斬釘截鐵地說：“對外開放還是要放，不放就不活，不存在收的問題。”匯報結(jié)束后，小平同志欣然揮筆寫下“開發(fā)區(qū)大有希望”題詞。

1989年，全國經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)工作會議在上海召開，確立了“三為主、一致力”的發(fā)展原則，即開發(fā)區(qū)應以“利用外資為主、發(fā)展工業(yè)為主、出口創(chuàng)匯為主、致力于發(fā)展高新技術(shù)”。

1991年，中國開發(fā)區(qū)整體引進外資8.1億美元，累計利用外資13.74億美元，出口11.3億美元，工業(yè)產(chǎn)值141.94億元。

黃金發(fā)展期

由于開發(fā)區(qū)政策取得了很好的成效，進入1990年代之后，開發(fā)區(qū)在全國各地遍地開花，進入發(fā)展黃金期。

1993年，中共十四屆三中全會作出《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，改革開放加快了從東南沿海向內(nèi)地的全面深入。

1992年—1993年，國務院批準了營口、長春、沈陽、哈爾濱、威海、昆山等第二批19個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。此外，國務院在1992年和1994年，先后批準了浦東新區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)實行國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的政策。

經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)在東部和南部地區(qū)全面鋪開。到2002年6月，全國僅國家級的各類開發(fā)區(qū)已達160多個，遍布在全國各個省份。

中科院地理科學與資源研究所的張曉平分析說，從開發(fā)區(qū)的功能和類型區(qū)分，有經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等等類別；從開發(fā)區(qū)的級別來講，有國家級、省級、地市級、區(qū)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等不同級別的劃分，甚至有的村也設有工業(yè)園區(qū)。

一些城市外商直接投資比例的30%-40%，都集中在開發(fā)區(qū)。張曉平介紹，截至2000年底，43個國家級開發(fā)區(qū)共設立外商投資企業(yè)15977家，實際利用外資368.85億美元，占全國總量的10.58%。約有兩百余家國際大公司和大財團在經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)投資辦廠。

大部分開發(fā)區(qū)內(nèi)都有一批大中型骨干企業(yè)，對經(jīng)濟發(fā)展起著明顯的拉動作用。例如，天津市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，2000年全區(qū)工業(yè)產(chǎn)值超億元的企業(yè)71家，產(chǎn)值合計占全區(qū)的90%以上。

不過，開發(fā)區(qū)最初只是受益于特殊的營商政策，隨著改革開放不斷深入，當初的政策紅利漸漸弱化。

1996年1月1日起，海關對外商投資企業(yè)進口設備免除關稅和增值稅的政策，除五大經(jīng)濟特區(qū)和浦東、蘇州工業(yè)園分五年平滑過渡外，其他開發(fā)區(qū)一律停止。據(jù)《中國新聞周刊》報道，關稅優(yōu)惠取消后，外商在開發(fā)區(qū)的投資成本要增加近30%。這造成兩個直接后果，一是拉大了開發(fā)區(qū)與特區(qū)之間的差距，二是對以制造業(yè)為立身之基的開發(fā)區(qū)而言，在短短兩年間項目儲備幾乎枯竭，經(jīng)濟增長率陡然變緩。

《中國經(jīng)濟特區(qū)開發(fā)區(qū)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，1998年，32個國家級開發(fā)區(qū)實際利用外資額為45.1億美元，較前一年下降14.39%，占全國的比例為9.89%，而1997年占比為11.63%。失去政策庇佑，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)漸漸失去往日光環(huán)。

進入新千年之后，開發(fā)區(qū)一度賴以發(fā)展的政策優(yōu)勢進一步喪失。中國人民大學公共管理學院城市規(guī)劃與管理系的鄭國曾撰文稱，開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策中最重要的政策是促進開放的政策、財政政策、稅收政策和土地使用政策，后來都迅速弱化。

鄭國說，2001年，中國加入世貿(mào)組織，國家原來賦予開發(fā)區(qū)的各種開放政策，因為全方位的開放和國民待遇原則的引入而弱化；享受多年的中央財政優(yōu)惠，在2002年之前相繼到期；2007年4月4日，工業(yè)用地招拍掛新規(guī)，很大程度上抑制了開發(fā)區(qū)通過便宜的土地招商引資。

2008年1月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，取消了中國大陸范圍內(nèi)企業(yè)所得稅的差異，實行統(tǒng)一的稅率，由此開發(fā)區(qū)的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策不復存在。

產(chǎn)城融合

盡管政策光環(huán)不再，開發(fā)區(qū)苦練內(nèi)功，仍然是經(jīng)濟高速增長的引擎。2005年，僅全國54個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和53個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，就產(chǎn)生了占全國9.49%的GDP與16.8%的工業(yè)增加值，以及9.18%的稅收和29.58%的出口總額。僅53個國家級高新區(qū)的發(fā)明專利授權(quán)數(shù)就占全國總量的24.58%。

開發(fā)區(qū)的快速發(fā)展與城市化的快速推進，基本上并行不悖。大多數(shù)開發(fā)區(qū)位于城市空間拓展的主導方向，因此成為城市化和城市空間拓展的優(yōu)先區(qū)域。開發(fā)區(qū)在發(fā)展工業(yè)的同時，也成為生產(chǎn)要素以及人口的聚集地。

鄭國總結(jié)，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，在促進中國經(jīng)濟“量”的增長和“質(zhì)”的提高中起到了重要作用。但是，也有相當多開發(fā)區(qū)的發(fā)展情況難如人意，即便發(fā)展較好的開發(fā)區(qū)，土地問題、生態(tài)環(huán)境問題、社會問題突出。

開發(fā)區(qū)遇到的問題，其實也就是城鎮(zhèn)化的問題，解決方案是“產(chǎn)城融合”。

2005年，商務部提出開發(fā)區(qū)要從單一的制造業(yè)，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代制造業(yè)和承接國際服務外包結(jié)合，明確了開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)重點。

劉瑋大學畢業(yè)后，就來到大連經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工作，在中德合資的“鞍鋼·蒂森克虜伯汽車鋼有限公司”擔任文員。工作之后，劉瑋覺得，在開發(fā)區(qū)吃、住、行，和沈陽、大連這樣的大城市沒有任何區(qū)別?！案鞣N公共設施都很齊全，生活中的一切需要這里都能滿足?！眲|說。

據(jù)《經(jīng)濟日報》報道，大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)實施的“全域城市化”發(fā)展，推進“產(chǎn)城融合”，開發(fā)區(qū)成為全國首批義務教育發(fā)展均衡區(qū)和全國唯一的教育改革先進城。開發(fā)區(qū)還擁有東北地區(qū)首屈一指的圖書館、大劇院、市民健身中心、濱海山地公園。

鄭國說，新的產(chǎn)業(yè)空間只是城市的初始階段，未來的政策導向，也應由開發(fā)區(qū)政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾鲁钦?，未來應繼續(xù)營造區(qū)域創(chuàng)新文化、鼓勵創(chuàng)新、增強自我創(chuàng)新能力，以促進其在更高層次上參與全球產(chǎn)業(yè)循環(huán)，爭取最終進入到財富凝聚階段。

新的轉(zhuǎn)型方向

2014年11月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》指出，東部地區(qū)國家級開發(fā)區(qū)要率先實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，繼續(xù)提升開放水平，在更高層次參與國際經(jīng)濟合作和競爭，提高在全球價值鏈及國際分工中的地位。

2017年2月，國務院辦公廳印發(fā)《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，對新形勢下做好開發(fā)區(qū)工作作出全面部署。

經(jīng)過近四十年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)形態(tài)更加多樣——經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家旅游度假區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)以及國家綜合配套改革試驗區(qū)，開發(fā)區(qū)的地域，也從沿海開放城市到內(nèi)地各個城市，遍布全國各省、市、自治區(qū)，并下沉至區(qū)縣鎮(zhèn)。

這還是經(jīng)過幾輪清理整頓后的結(jié)果。經(jīng)過2003年8月，國務院辦公廳下發(fā)的《關于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設用地管理的通知》，以及2005年下發(fā)的《關于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)進一步提高發(fā)展水平的若干意見的通知》整頓后，2003年7月至2006年12月期間，全國各類開發(fā)區(qū)由6866個核減至1568個。

2017年，《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》明確指出，開發(fā)區(qū)禁止大量圈地搞房地產(chǎn)開發(fā)、對海關特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化、減少向開發(fā)區(qū)派駐部門、下放經(jīng)濟管理權(quán)限給開發(fā)區(qū)、鼓勵以PPP模式進行開發(fā)區(qū)建設、圈地不開發(fā)或予撤銷。

天津開發(fā)區(qū)工委書記、管委會主任鄭偉銘在接受《中國新聞周刊》采訪時說，天津開發(fā)區(qū)先后推動了區(qū)域功能、組織機構(gòu)、干部人事制度和薪酬制度改革等多個層次的改革。下一步，要通過建設好自貿(mào)試驗區(qū)，探索“開發(fā)區(qū)+自貿(mào)區(qū)”“先進產(chǎn)業(yè)+核心城區(qū)”等發(fā)展理念。

鄭偉銘說，開發(fā)區(qū)的發(fā)展，是中國改革開放事業(yè)的一個縮影。在改革開放、市場經(jīng)濟發(fā)展、城市化以及工業(yè)化進程中，始終充當了實驗者、實踐者和推動者的角色，而在中國接下來的發(fā)展中，開發(fā)區(qū)仍然將扮演重要角色。