給人大代表履職戴上“緊箍”

黃興旺

人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中。栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)多次強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮人大代表作用，更好了解民情、反映民意、集中民智，讓人大工作更具活力。而在實(shí)踐中，“選代表時(shí)很積極，選上之后就休息”的現(xiàn)象依然不同程度存在。如何讓代表真正地“動(dòng)起來(lái)”？近些年來(lái)，不少地方人大在工作實(shí)踐中探索出對(duì)代表履職監(jiān)督的方式方法，取得了積極的效果。

代表履職，需要建立評(píng)價(jià)體系

隨著人民代表大會(huì)制度的不斷發(fā)展，人大代表地位在不斷提升，各級(jí)人大代表的履職能力和議政熱情也在不斷提高。然而，由于種種原因，一些人大代表不愿履職、不善履職的現(xiàn)象仍不同程度地存在。

有的人大代表在當(dāng)選前爭(zhēng)先恐后，但在當(dāng)選后卻消極履職；有的人大代表對(duì)履職方式和規(guī)范不了解；更有一些人大代表，當(dāng)選后從不主動(dòng)聯(lián)系群眾，不為選民代言，影響了人民代表大會(huì)制度在人民群眾心中的威信。

參加人代會(huì)是人大代表為民代言、參政履職的重要渠道。但一些代表總以種種理由缺席，致使一些地方的人代會(huì)“年年會(huì)相似，次次都缺人”， 請(qǐng)假或缺席已成為部分代表的“家常便飯”。

人大代表作為人民代表大會(huì)的主體，其履職情況關(guān)系著人民當(dāng)家做主權(quán)利的行使，關(guān)系著人民群眾利益與訴求的表達(dá)，影響著整個(gè)國(guó)家的治理能力和治理效能。對(duì)代表履職開展評(píng)價(jià)直接關(guān)系到代表活力的發(fā)揮、人大工作的開展，乃至民主法治建設(shè)的進(jìn)程。

《憲法》第七十七條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表。”《代表法》作為一部專門保障“代表依法行使代表職權(quán)，履行代表義務(wù)，發(fā)揮代表作用”的法律，其中對(duì)各級(jí)人大代表享有的權(quán)利、義務(wù)，在會(huì)議期間、閉會(huì)期間的履職及執(zhí)行職務(wù)的保障做了明確要求，專列一章規(guī)定對(duì)代表的監(jiān)督。此外，《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《地方組織法》《監(jiān)督法》等都對(duì)代表履職提出相應(yīng)要求。

綜觀憲法、法律，對(duì)代表履職的監(jiān)督比較寬泛，但都對(duì)代表履職提出了硬性要求，甚至對(duì)代表履職行為提出懲戒措施，但因?yàn)榉梢?guī)定過(guò)于原則，難以操作。至今，人大代表如何聯(lián)系選民、怎樣接受選民監(jiān)督仍是許多地方正在積極探索、亟待破解的重大課題。對(duì)于代表尤其是新當(dāng)選的代表來(lái)說(shuō)，急需一整套比較完善的履職制度，促使其積極作為。

近些年來(lái)，一些地方人大在工作實(shí)踐中探索出一些對(duì)代表監(jiān)督的方式方法，取得了積極的效果。包括：實(shí)行當(dāng)選代表宣誓制度，代表作出履職承諾。建立代表履職檔案，對(duì)代表參加人大會(huì)議、在人大會(huì)議期間審議發(fā)言、提出議案或者建議、在人大閉會(huì)期間參加集體活動(dòng)和代表小組活動(dòng)以及自發(fā)聯(lián)系群眾，是否履行社會(huì)責(zé)任、遵紀(jì)守法等情況，進(jìn)行登記，有的還予以公布。設(shè)立代表活動(dòng)室、代表聯(lián)絡(luò)站、“代表之家”等場(chǎng)所，規(guī)定統(tǒng)一的代表活動(dòng)日和接待選民、下級(jí)代表制度。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使代表基本信息、聯(lián)系方式、履職情況等公開。一些地方要求代表每年以一定時(shí)間、一定方式主動(dòng)加強(qiáng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位的直接聯(lián)系，并作出量化規(guī)定。間接選舉產(chǎn)生的代表也以多種方式向選舉單位及選民報(bào)告履職情況，保證人民群眾對(duì)代表履職的知情權(quán)。

向選民述職，我都做了什么

近些年，代表向選民述職活動(dòng)已經(jīng)在各地人大中開展起來(lái)。代表述職的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是接受監(jiān)督的過(guò)程。代表通過(guò)向選民述職，普遍會(huì)感受到壓力，有壓力也就激發(fā)了工作動(dòng)力。有的代表說(shuō)：“原來(lái)以為人大代表只是個(gè)榮譽(yù)稱號(hào)，干多少無(wú)所謂，可是有了述職制度就不一樣了，如果不認(rèn)真履行代表職責(zé)，拿什么向選民匯報(bào)呢？”

2010年10月28日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了代表法修正案，增加了“由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況”。應(yīng)該說(shuō)，此舉是對(duì)地方人大多年來(lái)開展代表向選民述職工作的肯定和推進(jìn)。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)“由選民產(chǎn)生的代表必須對(duì)選民負(fù)責(zé)，也必須接受選民監(jiān)督”這種法律監(jiān)督關(guān)系進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)一步推動(dòng)了述職活動(dòng)。

2000年，北京市東城區(qū)人大常委會(huì)要求全體區(qū)人大代表在任期內(nèi)向所在選區(qū)選民進(jìn)行一次述職。當(dāng)時(shí)的區(qū)委書記和區(qū)人大常委會(huì)主任以人大代表身份率先到所在選區(qū)作了述職。

2001年1月17日，北京市懷柔縣第十二屆人大三次會(huì)議通過(guò)縣人大代表執(zhí)行職務(wù)的決議。該決議第七條規(guī)定：“建立代表述職制度，每屆縣人大代表在本屆任期內(nèi)至少要向選民或選民代表述職一次，接受選民評(píng)議?！碑?dāng)年2月27日，懷柔縣第十二屆人大常委會(huì)十八次會(huì)議又通過(guò)了《關(guān)于縣人大代表的述職辦法》，對(duì)述職的內(nèi)容、程序等做出具體規(guī)定。

此后，有關(guān)各地人大開展人大代表向選民述職、由代表向選民報(bào)告工作情況、接受選民評(píng)議活動(dòng)的新聞越來(lái)越多。代表向選民述職并接受評(píng)議，無(wú)疑為選民監(jiān)督代表提供了一個(gè)好的形式，但問(wèn)題在于，大多數(shù)選民對(duì)人大代表的實(shí)際履職情況所知甚少，光聽其“一家之言”，很難辨別人大代表到底是“真把式”還是“假把式”。

有學(xué)者認(rèn)為，要真正激活選民對(duì)代表的監(jiān)督功能，必須將代表述職工作予以統(tǒng)一規(guī)范，解決“代表如何向選民述職，述職信息如何公開，述職后如何進(jìn)行評(píng)議，后續(xù)怎樣監(jiān)督問(wèn)效”等一系列問(wèn)題，以此建立起民主與科學(xué)的述職評(píng)議體系，讓人民群眾真正了解自己選出的代表，并監(jiān)督他們依法積極履職，改變代表不能、不愿履職的問(wèn)題，這才是此項(xiàng)工作最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)和價(jià)值所在。

需要提到的是，2013年7月，黑龍江省五常市人大推出了代表向選民述職活動(dòng)的升級(jí)版，即“代表談履職，群眾點(diǎn)測(cè)評(píng)”活動(dòng)。根據(jù)活動(dòng)方案。五常市縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大有計(jì)劃的安排縣鄉(xiāng)人大代表回選區(qū)述職，接受選民的點(diǎn)評(píng)和測(cè)評(píng)。對(duì)于測(cè)評(píng)滿意度低于60%的人大代表，要啟動(dòng)相應(yīng)的請(qǐng)辭、“議辭”和罷免程序。 2013年至今，五常市有14名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表因滿意度沒(méi)有達(dá)到60%以上而辭去代表職務(wù)。

代表向選民述職不能一述了之，要有一個(gè)讓群眾信服的結(jié)果，從這個(gè)意義來(lái)講，五常市的做法為各地人大的相關(guān)工作提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

代表履職怎么樣，“憑事實(shí)說(shuō)話”

有學(xué)者認(rèn)為，代表向選民述職，只是人大代表的“獨(dú)白”，具體履職情況如何，仍令選民摸不透、看不清。所以，對(duì)人大代表的履職評(píng)價(jià)，需要更加科學(xué)合理透明的評(píng)價(jià)體系。一些地方人大也意識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，并開始探索更加有效的新方法。

人大代表一年里為選民干了多少事？翻開“四簿一冊(cè)”，樁樁件件，一目了然。2010年8月，北京市海淀區(qū)羊坊店街道首創(chuàng)“四簿一冊(cè)”制度，對(duì)本地區(qū)人大代表的履職情況進(jìn)行量化考核，考核結(jié)果向選民公示。所謂“四簿一冊(cè)”分別是指代表活動(dòng)記錄簿、代表收集選民意見(jiàn)建議信息簿、代表反映選民意見(jiàn)建議信息簿和代表參加人代會(huì)議簽到簿，以及一年當(dāng)中代表會(huì)見(jiàn)選民的花名冊(cè)?！八牟疽粌?cè)”制度的“亮點(diǎn)”體現(xiàn)在：注重憑事實(shí)說(shuō)話，以證據(jù)證明——代表參加會(huì)議、活動(dòng)要簽到；會(huì)上發(fā)言要記錄；收集、反映選民建議要登記；會(huì)見(jiàn)地區(qū)選民，選民要在花名冊(cè)上簽字。如果是召開選民座談會(huì)，還要附有現(xiàn)場(chǎng)照片……不僅如此，人大代表的“四簿一冊(cè)”到年底還將張貼到各選區(qū)的公告欄進(jìn)行公示。代表過(guò)去一年的履職情況如何，是不是稱職，選民一目了然。如此一來(lái)，量化考核與公示相結(jié)合，既能充分尊重和滿足選民的知情權(quán)，使選民對(duì)人大代表的履職情況心中有數(shù)，也對(duì)人大代表履職起著一定的導(dǎo)向作用、鞭策作用和激勵(lì)作用。

代表參加區(qū)人代會(huì)，每次計(jì)8分；提出代表議案、建議，每件計(jì)3分；參加區(qū)人大常委會(huì)組織的評(píng)議、視察、調(diào)研等履職活動(dòng)，每次計(jì)3分；參加基層人大組織的代表主題活動(dòng)，每次計(jì)2分；接訪人民群眾，每次計(jì)3分；辦好惠民實(shí)事，每次計(jì)2分，人代會(huì)請(qǐng)假半天扣1分……2014年，重慶市江北區(qū)人大常委會(huì)制定了《江北區(qū)人大常委會(huì)代表履職積分制工作方案（試行）》，讓代表履職監(jiān)督由柔性走向剛性。

除了江北區(qū)人大常委會(huì)的積分制，重慶市渝中區(qū)人大常委會(huì)大溪溝街道工委也在代表履職監(jiān)督方面進(jìn)行了有益探索。

“首先是制度上予以保障。” 渝中區(qū)大溪溝街道人大工委主任李瑜波介紹，街道人大工委出臺(tái)了《渝中區(qū)人大大溪溝代表組人大代表履職評(píng)價(jià)暫行辦法》，提出“3+1”評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)代表履職進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，代表履職評(píng)價(jià)基礎(chǔ)分為100分，實(shí)行履職激勵(lì)加分制和履職約束扣分制。

這其中，“3”即從代表執(zhí)行代表職務(wù)的法定職責(zé)方面（50分），代表密切聯(lián)系選民為民服務(wù)方面（25分），代表的日常履職方面（25分）開展履職評(píng)價(jià)?！?”即制定對(duì)代表不認(rèn)真履職的評(píng)價(jià)機(jī)制（即負(fù)面清單），清單包含六個(gè)方面：代表沒(méi)有模范遵守國(guó)家法律法規(guī)，嚴(yán)重違反法律法規(guī)，受到法律懲處的；代表在一屆之內(nèi)連續(xù)兩年不參加人民代表大會(huì)的；代表在一年之內(nèi)，從來(lái)不參加代表組活動(dòng)的；代表在一年之中，一次都沒(méi)有到原選區(qū)聽取選民意見(jiàn)的；代表在一屆之中，連續(xù)兩年都沒(méi)有提出一條代表建議的；代表在一屆之中，一次都沒(méi)有向原選區(qū)選民述職的。

“負(fù)面清單細(xì)化了代表依法履職應(yīng)當(dāng)遵守的法紀(jì)和基本要求，也為代表履職劃出了底線?！崩铊げń榻B。

大溪溝街道人大工委通過(guò)履職情況清單和履職評(píng)價(jià)清單兩張清單對(duì)每一位代表依法履職的情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。通過(guò)月評(píng)價(jià)、季通報(bào)制度，讓每一位代表履職有壓力，更有動(dòng)力。

建立科學(xué)退出機(jī)制，為代表履職戴上緊箍咒

目前，在面對(duì)人大代表違法犯罪或不能履行代表職務(wù)時(shí)，法律上的退出機(jī)制有請(qǐng)辭和罷免兩途。對(duì)于間接選舉產(chǎn)生的人大代表，這并不是問(wèn)題，但對(duì)于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)直選代表，則是一個(gè)很大的麻煩。在相關(guān)代表不主動(dòng)請(qǐng)辭時(shí)，想要維護(hù)代表隊(duì)伍的純潔性，就不得不行使罷免程序，而罷免直選代表的程序因成本巨大，在實(shí)務(wù)中很難操作。

2010年4月15日，湖南溆浦縣一選區(qū)，6444名選民，投票罷免了米曉東的縣人大代表。15天后，該縣人大常委會(huì)發(fā)布公告，終止了米的人大代表資格。米曉東遭遇罷免，源自米曉東獲刑。我國(guó)區(qū)縣人大代表直選產(chǎn)生，近年罷免案例不少，但成功者寥寥。在此情況下，溆浦案例的意義更加凸現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，選民罷免一名人大代表，哪怕這名人大代表是“獲刑者”，也是不容易的。

學(xué)者莫紀(jì)宏表示：“即便啟動(dòng)罷免程序，成功的難度系數(shù)也很高：需原選區(qū)過(guò)半選民同意?！币赃@起罷免案例來(lái)說(shuō)，要想罷免獲刑人大代表，50人以上聯(lián)名并非難事，但是讓7000多選民過(guò)半贊成，實(shí)屬不易，這也迫使罷免組織者不得不大規(guī)模“動(dòng)員”。

2016年10月，安徽省蚌埠市人大常委會(huì)在采取多種措施正面激勵(lì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)了《蚌埠市人民代表大會(huì)代表辭職暫行辦法》，建立人大代表退出機(jī)制?！掇k法》明確了代表辭職或勸退的依據(jù)、情形、方式、程序等?！掇k法》規(guī)定，代表違反社會(huì)公德、嚴(yán)重違紀(jì)違法、一年內(nèi)無(wú)故兩次不參加閉會(huì)期間代表活動(dòng)、連續(xù)兩次在人代會(huì)上不發(fā)言且不提議案建議、述職測(cè)評(píng)不滿意率達(dá)到50%以上等十種情形之一的，應(yīng)辭去或者勸其辭去代表職務(wù)。

辦法出臺(tái)后不久，就產(chǎn)生了立竿見(jiàn)影的效果，因?yàn)檫`紀(jì)，該市懷遠(yuǎn)縣2名市人大代表被勸辭人大代表職務(wù)。

“建立人大代表退出機(jī)制，目的就是為了保證人大代表隊(duì)伍的純潔性、先進(jìn)性和代表性，切實(shí)增強(qiáng)人大代表的責(zé)任感和使命感，使人大代表既要有位更要有為。”蚌埠市人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)聶全昌說(shuō)。

與蚌埠遙相呼應(yīng)，近年來(lái)，黑龍江省五常市縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大試行“議辭”這一做法，在代表退出機(jī)制方面探索新出口，讓不能履職、不愿履職的人大代表及時(shí)退出人大代表隊(duì)伍。

“議辭”是指對(duì)于那些不履職、不稱職或違法犯罪的人大代表，由其所在的代表小組組織小組其他代表和部分選民代表與其座談，評(píng)價(jià)其履職中出現(xiàn)的問(wèn)題，并對(duì)其代表職務(wù)的去留提出意見(jiàn)。“議辭”為直選代表退出開啟了又一條通道。

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人大代表是人民代表大會(huì)制度的基石和細(xì)胞，要像對(duì)待代表選舉、執(zhí)行代表職務(wù)等其他代表工作一樣，建立一套科學(xué)合理的代表履職評(píng)價(jià)體系，并使其成為代表工作、人大制度的重要組成部分。要發(fā)展、完善人大制度，就要與時(shí)俱進(jìn)對(duì)代表履職評(píng)價(jià)體系進(jìn)行完善，這也是健全代表激勵(lì)機(jī)制、督促機(jī)制和提升代表履職能效的必要補(bǔ)充，是激活人大工作，展現(xiàn)人大制度優(yōu)越性的必要選擇。