我國城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展與驅(qū)動力分析

李 揚,李金惠,譚全銀,劉麗麗

我國城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展與驅(qū)動力分析

李 揚,李金惠*,譚全銀,劉麗麗

(清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100084)

我國特許經(jīng)營制度化后,城市生活垃圾處理行業(yè)快速發(fā)展.通過對行業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)投入、處理能力建設(shè)和處理技術(shù)四個方面進(jìn)行分析,將我國城市生活垃圾處理行業(yè)的發(fā)展歷程劃分為五個階段,并分析了用于固定資產(chǎn)建設(shè)的前補貼和用于購買行業(yè)服務(wù)及資源化產(chǎn)品的后補貼在行業(yè)發(fā)展歷程中的作用,識別出后補貼機(jī)制是城市生活垃圾處理行業(yè)快速發(fā)展的直接驅(qū)動力.在我國城市垃圾靜脈產(chǎn)業(yè)中,除了生活垃圾處理行業(yè),還包括餐廚垃圾和建筑垃圾處理行業(yè),但后兩者發(fā)展滯后.應(yīng)利用后補貼制度,針對利用餐廚垃圾生產(chǎn)的生物柴油、甲烷燃?xì)獾犬a(chǎn)品建立購銷體系,對利用建筑垃圾資源化產(chǎn)品的建設(shè)和生產(chǎn)項目給與價格補貼,以激活產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展.

城市生活垃圾；行業(yè)發(fā)展；后補貼

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)并保持增長[1],預(yù)計到2035年,我國才會進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的平緩階段[2].快速的城鎮(zhèn)化建設(shè)帶動了城市產(chǎn)業(yè)的不斷升級,也帶來了城市生活垃圾的激增[3-4].目前,城市生活垃圾的管理已成為我國城市管理不容忽視的問題[5-6].城市生活垃圾處理是城市公共服務(wù)的重要組成部分[7],在本世紀(jì)之初,我國的城市生活垃圾完全由政府負(fù)責(zé),資金幾乎全部源于公共財政[8].但隨著垃圾圍城問題的凸顯,城市垃圾處理已經(jīng)不再是僅靠政府行政部門就可以解決的問題[8-9].經(jīng)過多年的不斷摸索,我國城市生活垃圾處理行業(yè)快速發(fā)展.在行業(yè)的發(fā)展中,運用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行行業(yè)管理的研究,主要集中于稅或費的應(yīng)用方式[10-12],關(guān)于補貼方式則鮮有研究.

除了生活垃圾,餐廚垃圾和建筑垃圾也是我國城市靜脈產(chǎn)業(yè)的主要組成部分[13-14].但餐廚垃圾和建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都滯后于生活垃圾處理行業(yè).本文旨在分析我國城市生活垃圾處理行業(yè)快速發(fā)展的驅(qū)動力,以供餐廚垃圾和建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展借鑒.

1 城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展

1.1 行業(yè)政策

我國城市生活垃圾處理行業(yè)的快速發(fā)展以其市場化改革為起點,市場化改革的重要標(biāo)志是“征收生活垃圾處理費”和“特許經(jīng)營制度”[8,15-16].征收處理費和特許經(jīng)營制度是一對相互依存的管理機(jī)制,是生活垃圾處理市場化的一對主要抓手.行業(yè)發(fā)展政策的變化歷程見圖1.

1997年,生活垃圾處理行業(yè)開始起步發(fā)展, 2002年特許經(jīng)營引入我國生活垃圾處理行業(yè)后[8-17],后補貼機(jī)制出現(xiàn).后補貼是指政府針對行業(yè)服務(wù)和資源化產(chǎn)品的財政資金投入,相應(yīng)的,前補貼是針對固定資產(chǎn)建設(shè)的財政資金投入.生活垃圾焚燒發(fā)電的電價補貼即直接針對資源化產(chǎn)品的后補貼.后補貼機(jī)制的出現(xiàn)和完善,直接促進(jìn)了PPP (Public-Private-Partnership)這種技術(shù)實施組織方式[18-19]的快速發(fā)展,與此同時,也催生了配套的綠色金融服務(wù)體系.

圖1 我國生活垃圾處理行業(yè)政策進(jìn)程

1.2 財政投入

從1997年城市生活垃圾處理引入財政外資本之后,國內(nèi)城市生活垃圾項目維護(hù)與建設(shè)的財政投資快速增加,2002年我國城市環(huán)衛(wèi)維護(hù)建設(shè)的財政投入中,50%用于固定資產(chǎn)建設(shè)投資(前補貼), 2006年之后,這一比例達(dá)到了75%,且這個比例一直在增加(圖2)[20],這是我國城鎮(zhèn)化帶來的必然結(jié)果[13,21].但是從生活垃圾處理設(shè)施固定資產(chǎn)投入角度分析(圖3)[20],雖然對城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施固定資產(chǎn)的財政投入不斷增加,但其中用于城市生活垃圾處理設(shè)施固定資產(chǎn)投入的份額則在2011年之后停止增長,說明給予城市生活垃圾處理項目的前補貼不再增加,更多的資金傾斜于行業(yè)后補貼或清運環(huán)節(jié)建設(shè),同時這也意味著處置環(huán)節(jié)的產(chǎn)能趨于飽和,需要規(guī)避產(chǎn)能過剩.總體上來看,從2011年之后,城市生活垃圾處理設(shè)施固定資產(chǎn)投資漸入穩(wěn)定,行業(yè)開始強調(diào)運維,這也是2012年全面推行后補貼機(jī)制的行業(yè)基礎(chǔ).

圖2 城市環(huán)衛(wèi)財政資金投入

圖3 城市環(huán)衛(wèi)與生活垃圾固定資產(chǎn)財政投入

1.3 處理能力建設(shè)

據(jù)《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示(圖4)[20],我國城市生活垃圾清運量逐年增加,相應(yīng)的專用車輛總數(shù)也在不斷增加.在處理能力方面,1990年之前幾乎沒有發(fā)展,1991~2002年為增加段,在這一階段國家財政和社會資本共同維持生活垃圾處理行業(yè)[6,8,17,22],2002~2006年處理能力增幅較小,即發(fā)展瓶頸期,是行業(yè)對2002年特許經(jīng)營模式的適應(yīng)階段,2006年之后,開始試行電價補貼,特許經(jīng)營適應(yīng)期結(jié)束,行業(yè)保持快速增長.

全國城市生活垃圾無害化處理率在1990年之前低于5%,雖然在1990~1993年出現(xiàn)快速增長,但在2002年之前都在50%上下浮動,且在2002年之后的幾年內(nèi)沒有增長.停滯狀態(tài)在2006年解凍,并在這之后保持逐年增加.截止2016年,我國城市生活垃圾無害化處理率已經(jīng)達(dá)到96.62%.預(yù)計在2018~2020年,我國城市生活垃圾的無害化處理率將逼近100%,而且隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)加速發(fā)展,尤其是公路網(wǎng)建設(shè),城市可以兼顧縣、鄉(xiāng)地區(qū)的生活垃圾處理,城市生活垃圾無害化處理率可能會高于100%.

圖4 我國歷年城市生活垃圾清運量和無害化處理能力

1.4 處理技術(shù)發(fā)展

在城市生活垃圾無害化處理技術(shù)應(yīng)用方面,衛(wèi)生填埋廠的數(shù)量占明顯優(yōu)勢,且繼續(xù)增加;焚燒廠經(jīng)過建設(shè)期,大量焚燒處理廠在2010年投運,焚燒處理廠數(shù)量開始快速增加(圖5)[20].從生活垃圾的消納能力上分析,自2011年開始,焚燒廠的無害化處理量快速增加(圖6)[20].生活垃圾焚燒技術(shù)的大量應(yīng)用,是電價補貼導(dǎo)致的直接結(jié)果,因為電價補貼是微觀企業(yè)盈利的直接來源.2016年多部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》,將焚燒技術(shù)確定為城市生活垃圾處理行業(yè)的主體技術(shù)路線.《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中同時要求,到2020年底,全國城市生活垃圾焚燒處理能力應(yīng)占總處理能力50%以上.

圖5 城市生活垃圾無害化處理廠數(shù)量變化

圖6 城市生活垃圾無害化技術(shù)處理量

2 我國城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展階段識別

基于我國城市生活垃圾處理行業(yè)在行業(yè)政策、財政投入、處理能力建設(shè)、處理技術(shù)應(yīng)用四個方面發(fā)展變化的綜合分析,可以將該行業(yè)的發(fā)展歷程劃分為五個階段(圖7).第一階段停滯期,1990年之前,城市生活垃圾處理能力低下,行業(yè)運行幾乎全部依靠財政投入,處理技術(shù)不完善,主要依靠填埋技術(shù);第二階段起步期,1990~2002年,城市生活垃圾處理行業(yè)開始受到重視,清運量增加,公共財政開始對固定資產(chǎn)建設(shè)進(jìn)行投資,即前補貼開始投入,并開始尋求財政外資金支持,吸引社會資本,行業(yè)解凍;第三階段適應(yīng)期,2002~2006年,城市生活垃圾處理行業(yè)推行特許經(jīng)營制度,前補貼力度不減,但行業(yè)進(jìn)入政策適應(yīng)期,行業(yè)處理能力低速增長;第四階段成長期,2006~2018年,隨著電價補貼的出現(xiàn)和全面推廣,焚燒技術(shù)的應(yīng)用快速增加,行業(yè)加速發(fā)展,2016年生活垃圾無害化處理率增至96.62%,預(yù)計2018無害化處理率接近100%,在這一階段中,即自2011年開始,財政資金快速向后補貼傾斜;第五階段協(xié)同期,2018年之后,生活垃圾處理能力與清運量持平并協(xié)同發(fā)展,生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展穩(wěn)定,清運和處置環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展,后補貼機(jī)制保持行業(yè)穩(wěn)健運行.

圖7 我國城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展階段分析

3 城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展驅(qū)動力識別

依靠焚燒技術(shù)的城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展快速且穩(wěn)健[10,23-24],焚燒技術(shù)的應(yīng)用在所有應(yīng)用技術(shù)中的比重也不斷提高[25],后補貼機(jī)制,即電價補貼是直接驅(qū)動力.

政府借助社會資本發(fā)展城市生活垃圾處理行業(yè),而資本的特點是追求利潤,這就決定了政府不僅是行業(yè)機(jī)會的提供者,更是行業(yè)產(chǎn)品的購買者[8,26-29].政府購買主要通過補貼來實施[30-34],包括對企業(yè)固定資產(chǎn)投資的補貼,即前補貼,也包括對企業(yè)服務(wù)和資源化產(chǎn)品的補貼,即后補貼.分析顯示,2002年實施特許經(jīng)營制度后,行業(yè)發(fā)展并沒有進(jìn)入快軌,但從2006年明確電價補貼這個資源化產(chǎn)品的后補貼機(jī)制開始,依靠焚燒技術(shù)的城市生活垃圾處理行業(yè)便快速發(fā)展,認(rèn)為后補貼可以直接激活行業(yè)發(fā)展,這也是2006年后生活垃圾填埋處理行業(yè)發(fā)展速度不及焚燒處理行業(yè)的原因,也是現(xiàn)在大量的填埋廠不斷探索填埋氣發(fā)電技術(shù)的動力.

后補貼機(jī)制是生活垃圾焚燒行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的直接驅(qū)動力,同時,這一補貼機(jī)制,還在引導(dǎo)著生活垃圾處理行業(yè)不斷轉(zhuǎn)變.(1)最終填埋向資源化方向轉(zhuǎn)變,后補貼強調(diào)資源化,不提倡最終填埋,經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向會帶動社會生產(chǎn)形成自發(fā)的物質(zhì)與能量循環(huán).(2)財政主導(dǎo)向財政引導(dǎo)轉(zhuǎn)變,后補貼激活了行業(yè)發(fā)展,給與了環(huán)保企業(yè)發(fā)展空間,這將吸引更多的社會資金流入,同時催生綠色金融[35].綠色金融通過設(shè)置合理的注資門檻,又可以規(guī)范行業(yè)發(fā)展[36].(3)達(dá)標(biāo)處理向高效處理轉(zhuǎn)變,在沒有電價補貼的時期,企業(yè)只獲得處理垃圾的服務(wù)補貼,對垃圾的處理以安全達(dá)標(biāo)處理為目標(biāo),當(dāng)出現(xiàn)電價補貼后,企業(yè)運行追求更多的熱量回收,技術(shù)高效性自發(fā)改善,同時還會帶來“鄰利”效應(yīng)[25].后補貼機(jī)制是上述利好的直接動力.

4 城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展啟示

我國城市垃圾處理主要面向三類垃圾,生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾.雖然這三種城市垃圾產(chǎn)業(yè)都處于同一個行政、市場、環(huán)境管理體系中,但起步時間、技術(shù)特點、行業(yè)管理、產(chǎn)品形式及其價值等因素決定了它們發(fā)展階段的不同.起步時間直接受城市發(fā)展階段的需求影響,技術(shù)特點決定了技術(shù)的適用范圍和推廣的難易程度,行業(yè)管理思路決定了技術(shù)實施的組織方式,產(chǎn)品形式和價值決定了微觀企業(yè)發(fā)展和宏觀行業(yè)的發(fā)展動力.

目前,建筑垃圾和餐廚垃圾處理行業(yè)發(fā)展較慢.其中建筑垃圾處理及資源化行業(yè)發(fā)展最為緩慢,與其他國家相比,我國建筑垃圾近90%被填埋,再生利用率極低[37-39].行業(yè)發(fā)展阻力主要表現(xiàn)為:原料質(zhì)量不穩(wěn)定,混合程度高[38],產(chǎn)品以鋼筋、碎礫為主,產(chǎn)品單一且銷路窄;以破碎為核心的技術(shù)體系單一,裝備折舊成本高;地方建設(shè)對再生材料利用認(rèn)識不足等[40],都導(dǎo)致建筑垃圾處理企業(yè)融資難、建廠難[39,41].對于餐廚垃圾,80%直接作為動物飼料用于畜禽養(yǎng)殖[42],但是因為食物與畜禽存在同源性問題,我國農(nóng)業(yè)部對將餐廚垃圾作為飼料有極為嚴(yán)格的管控,除此之外,堆肥、生產(chǎn)生物能源、作為昆蟲飼料也是我國餐廚垃圾的利用方式[43,44].目前,厭氧發(fā)酵產(chǎn)甲烷是我國城市與環(huán)境部門主要推行的技術(shù)路線,也是科研與技術(shù)開發(fā)的討論熱點[42,45-48].厭氧發(fā)酵技術(shù)已在全國100個城市進(jìn)行了試點運行,在運營中發(fā)現(xiàn),對餐廚垃圾低效的行政和市場管制,導(dǎo)致餐飲行業(yè)產(chǎn)生的餐廚垃圾大量非法外流,而處理企業(yè)卻因原料不足導(dǎo)致生產(chǎn)停滯[49].

在已經(jīng)識別出資源化產(chǎn)品后補貼機(jī)制是行業(yè)發(fā)展直接驅(qū)動力的基礎(chǔ)上,對于已經(jīng)確定技術(shù)路線的餐廚垃圾,政府除了購買服務(wù)之外,還應(yīng)在能源和農(nóng)林漁業(yè)消費規(guī)劃中,切實提出再生能源的應(yīng)用比例以及農(nóng)林漁業(yè)原料的采購消費比例,建立對利用餐廚垃圾生產(chǎn)的生物柴油、甲烷燃?xì)狻㈦娏?、昆蟲蛋白等產(chǎn)品的購銷機(jī)制,在不同資源化產(chǎn)品端建立后補貼機(jī)制,激活行業(yè)[50-51].這樣的資源化產(chǎn)品后補貼在提高企業(yè)收入的同時,會提高本行業(yè)對餐廚垃圾的回收價格,讓市場中的餐廚垃圾自發(fā)流向合法、正規(guī)的處理企業(yè),擴(kuò)大了原料市場.對于建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè),同樣,政府應(yīng)在城市市政基礎(chǔ)建設(shè)、鋼鐵行業(yè)和水泥行業(yè)的原料采購目錄及規(guī)劃中,合理提高建筑垃圾再生材料的使用比例,同時強化資源化產(chǎn)品的技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量要求[52],在這樣的基礎(chǔ)上,給與建筑垃圾再生材料價格補貼.

5 結(jié)論

我國城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展歷經(jīng)了停滯期、起步期、適應(yīng)期、成長期和協(xié)同期五個發(fā)展階段,目前處于協(xié)同期.在停滯期和起步期,政府主要通過前補貼維持行業(yè),而后補貼機(jī)制的出現(xiàn),直接推動行業(yè)進(jìn)入適應(yīng)期、成長期和協(xié)同期,同時,后補貼機(jī)制還推動了行業(yè)發(fā)展由填埋處置向資源化的轉(zhuǎn)變、財政主導(dǎo)向財政引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變、達(dá)標(biāo)處理向高效處理的轉(zhuǎn)變.故后補貼機(jī)制既是生活垃圾處理行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的直接驅(qū)動力,又是行業(yè)基建快速發(fā)展后軟著陸的保障.

對于發(fā)展緩慢的餐廚垃圾、建筑垃圾處理行業(yè),在明確主體技術(shù)路線以后,應(yīng)針對資源化產(chǎn)品積極構(gòu)建后補貼機(jī)制,激活行業(yè)發(fā)展.

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Development course and driving force of municipal solid waste disposal industryin China.

LI Yang, LI Jin-hui*, TAN Quan-yin, LIU Li-li

(School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084, China)., 2018,38(11)：4173~4179

As the franchise mode of municipal solid waste disposal industry (MSWDI) was institutionalized in China, MSWDI has developed rapidly. Based on the analysis of industry policy, investment, capacity building and treatment technology, the development process of MSWDI in China was divided into five stages. During the identification of the five stages, the roles of pre-subsidy and post-subsidy in the development of the MSWDI were analyzed. Compared to the pre-subsidy which is used for the fixed assets construction, the post-subsidy which is used for the purchase of services and recycled products played a more important role. The post-subsidy mechanism is the direct driving force for the rapid development of MSWDI.Except the MSWDI, kitchen waste and construction waste disposal industries are the major vein industries in Chinese cities, but lag behind. The post-subsidy mechanism should be applied to speed up the development of kitchen waste and construction waste disposal industries. The sale system of recycled products from kitchen waste, such as biodiesel and methane gas, should be established, and the reusing of construction waste recycled products in construction and production should be subsidized.

municipal solid waste；industry development；post-subsidy

X705

A

1000-6923(2018)11-4173-07

李 揚(1985-),男,內(nèi)蒙呼和浩特人,博士,主要從事固體廢物處置技術(shù)及環(huán)境管理研究.發(fā)表論文20余篇.

2018-06-30

國家社會科學(xué)基金重大項目(16ZDA071)

* 責(zé)任作者, 教授, jinhui@mail.tsinghua.edu.cn